Legislatura 18ª - Dossier n. 104 1

3.3 Il procedimento

Le fasi di cui si compone la procedura per l'attivazione del regionalismo differenziato sono ricavabili (quasi) esclusivamente dalla disposizione costituzionale, in assenza di un organico intervento legislativo di disciplina del procedimento attuativo dell'art. 116, terzo comma(11) . Si tratta delle seguenti:

  • A chi spetta l'iniziativa
  • La regione interessata è l'unico soggetto titolato ad avviare il procedimento per il regionalismo differenziato.
  • L'organo competente è stabilito dalla regione interessata, nell'ambito della propria autonomia statutaria e della propria potestà legislativa. In Emilia, Lombardia e Veneto la competenza spetta ai Consigli regionali.
  • L'iniziativa è rivolta al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro per gli affari regionali (art.1, comma 571, della legge n. 147 del 2013 - legge di stabilità 2014).
  • In cosa consiste la consultazione degli enti locali
  • Enti locali coinvolti: la disposizione costituzionale non specifica quali debbano essere gli enti locali da coinvolgere. Nel silenzio della norma, un ruolo chiave dovrebbe essere svolto dal Consiglio delle autonomie locali-CAL(12) (almeno laddove istituito), che l'art.123, ultimo comma, della Costituzione definisce "organo di consultazione fra la regione e gli enti locali"(13) .
  • Valenza del parere: la regione è tenuta a consultare gli enti locali, ma il parere reso non è vincolante(14) .
  • In quale fase: la disposizione costituzionale lascia ampio margine di discrezionalità alla regione, fermo restando che la ratio della norma dovrebbe escludere che la consultazione possa svolgersi in un momento successivo alla sottoscrizione dell'intesa, quando non è più possibile incidere sul suo contenuto. Stando alla lettera della disposizione costituzionale, il coinvolgimento degli enti locali sembrerebbe dover precedere la formulazione della proposta. Parrebbe tuttavia ammissibile il loro coinvolgimento anche in una fase più avanzata della procedura, purché non oltre la sottoscrizione dell'intesa.

  • Come si perviene all'intesa fra lo Stato e la regione interessata
  • Obbligo di avvio dei negoziati: nel silenzio della Costituzione, è l’articolo 1, comma 571, della legge n.147/2013 ad imporre al Governo, ai fini dell'intesa di cui all'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, di attivarsi sulle iniziative delle regioni nel termine di 60 giorni dal loro ricevimento(15) .
  • Chi negozia: per la regione, l'organo che conduce il negoziato è determinato nell'ambito dell'autonomia regionale; per lo Stato, la legge individua nel Governo il soggetto tenuto ad attivarsi sulle iniziative delle regioni ai fini dell'intesa.
  • Non sussiste alcun obbligo di concludere l'intesa(16) , fermo restando che le parti sono tenute a procedere nel rispetto del principio di leale collaborazione.

  • A chi spetta l'iniziativa legislativa
  • L'iniziativa dovrebbe spettare in primis al Governo(17) (politicamente) tenuto a presentare alle Camere il disegno di legge che recepisce l'intesa sottoscritta con la regione, nel rispetto della leale collaborazione, ovvero alla Regione interessata(18) . Nel silenzio dell'art. 116, terzo comma, pare non potersi escludere una presentazione del disegno di legge da parte degli altri soggetti titolari dell'iniziativa legislativa statale.

  • Quali sono i contenuti del disegno di legge
  • L'art.116, terzo comma, sancisce che la legge è approvata "sulla base di intese fra lo Stato e la regione interessata". Il tenore della disposizione esclude che il disegno di legge possa prescindere dai contenuti (e a fortiori dalla sottoscrizione) delle intese. Vi è peraltro chi ritiene che la norma costituzionale debba essere interpretata nel senso che alla legge spetti il mero recepimento dei contenuti dell'intesa(19) . Tale orientamento, peraltro oggetto di dibattito nella legislatura in corso, trova riscontro nei preaccordi sottoscritti tra il Governo e le Regioni il 28 febbraio 2018, i quali operano un espresso richiamo alla procedura di approvazione della legge di disciplina dei rapporti fra lo Stato e le confessioni religiose acattoliche, che ai sensi dell'art. 8 della Costituzione deve avvenire "sulla base di intese" (cfr. §5, v. in particolare la scheda "Le leggi di approvazione delle intese tra lo Stato e le confessioni religiose non cattoliche").
  • Deve rispettare i principi di cui all'articolo 119 della Costituzione.

Fra questi si richiamano in particolare il rispetto dell’equilibrio di bilancio e l'obbligo di concorrere all’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea (primo comma); il principio della disponibilità di risorse autonome (secondo comma) o comunque non vincolate (terzo comma) e in ogni caso idonee all'integrale finanziamento delle funzioni pubbliche attribuite (quarto comma); l'impossibilità di ricorrere all’indebitamento se non per finanziare spese di investimento (sesto comma).

Sul tema della correlazione tra forme e condizioni particolari di autonomia e risorse, la legislazione ordinaria (legge n. 42 del 2009 di delega al Governo in materia di federalismo fiscale), all'art. 14,

prevede che con la legge adottata ai sensi dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, si provveda anche all'assegnazione delle necessarie risorse finanziarie, in conformità all'articolo 119 della Costituzione e ai princìpi della medesima legge n. 42.

  • La dottrina concorda sul fatto che il disegno di legge potrebbe prevedere l'attribuzione di forme e condizioni particolari di autonomia a termine, anche al fine di consentire la valutazione dell'efficacia delle disposizioni legislative a conclusione di un determinato periodo di tempo(20) .

  • Approvazione della legge a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera. Si tratta, pertanto, di una legge rinforzata.

11) Al termine della XIII legislatura, vi fu un tentativo da parte del Governo di definire una disciplina organica sul procedimento, che sfociò nell'approvazione di uno schema di disegno di legge che tuttavia non venne mai presentato dalle Camere. Per approfondimenti si veda il §2.3 del citato Dossier n.565.

12) In questo senso si è espresso il prof. Mangiameli nell'ambito della citata indagine conoscitiva sull'attuazione dell'art. 116, terzo comma, Cost. (Cfr. il Documento conclusivo).

13) La disposizione costituzionale non sembra tuttavia impedire alla regione di poter eventualmente consultare singolarmente gli enti locali ovvero le rispettive associazioni di rappresentanza a livello regionale (ANCI e UPI).

14) Ciò, sempre che la regione, nell'ambito della propria autonomia, non ritenga di disporre diversamente.

15) Tale obbligo parrebbe configurarsi come meramente ordinatorio. Va in proposito ricordato del resto che, ai sensi del secondo periodo del comma 571, analogo obbligo, cui il Governo non diede tuttavia seguito, era previsto anche in relazione alle iniziative presentate prima della data di entrata in vigore della legge stessa (in quel caso il termine di 60 giorni decorreva dalla data di entrata in vigore della legge).

16) Anche nel caso in cui il negoziato pervenga ad un testo condiviso tra i Governi regionale e statale, l'intesa potrebbe essere non sottoscritta in presenza di dissenso sul testo da parte del Consiglio regionale, qualora - nell'ambito dell'autonomia delle singole regioni - ad esso sia attribuita la decisione finale (come ad esempio è previsto all'art. 14, comma 3, lett g), dello statuto della regione Lombardia). Parrebbe invece non in linea con il principio di leale collaborazione la mancata sottoscrizione dell'intesa da parte del Governo, una volta che la stessa sia stata definita di comune accorso.

17) Questa è la soluzione che parrebbe essere stata prescelta dalle parti (regioni interessate e Governo) nei preaccordi siglati il 28 febbraio 2018 (§5).

18) Questa è la soluzione che parrebbe auspicare la regione Veneto (cfr. §5).

19) Al riguardo, nel corso della richiamata indagine conoscitiva della Commissione parlamentare per le questioni regionali, è stato sostenuto (D'Atena, Mangiameli) che al Parlamento spetta l’adozione di una legge di approvazione in senso tecnico, senza la possibilità di emendare i contenuti volti a recepire l'intesa, in modo analogo rispetto a quanto avviene con la definizione dei rapporti con le confessioni religiose diverse da quella cattolica (art.8 Cost.). Tale caratteristica consente di far rientrare tale legge, ad avviso del prof. Mangiameli, fra quelle atipiche.

20) Si tratta di una scelta che trova riscontro negli Accordi preliminari sottoscritti fra il Governo e le regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto (cfr. §5).