Legislatura 18ª - Dossier n. 104 1

Gli Accordi preliminari con Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto

Gli Accordi preliminari con le regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto presentano contenuti in gran parte sovrapponibili. Alcune differenze sono invece rintracciabili negli allegati che specificano con maggiore dettaglio dell'articolato le materie oggetto di autonomia differenziata.

Ciascun Accordo presenta una parte motiva (premesse), una parte dispositiva (articolato) e un allegato.

In premessa:

  • si richiamano le materie di prioritario interesse regionale oggetto del negoziato nella prima fase della trattativa. Si tratta delle seguenti:
  • Tutela dell'ambiente e dell'ecosistema
  • Tutela della salute
  • Istruzione
  • Tutela del lavoro
  • Rapporti internazionali e con l'Unione europea.

  • Si stabilisce che l'approvazione della legge debba avvenire, sulla base di intesa fra Stato e regione e "su proposta del Governo", in conformità al procedimento per l'approvazione delle intese tra lo Stato e le confessioni religiose, di cui all'art. 8, terzo comma, della Costituzione (si veda la scheda a seguire(29) ).

Le leggi di approvazione delle intese tra lo Stato e le confessioni religiose non cattoliche

I rapporti fra lo Stato e le confessioni religiose diverse dalla cattolica sono regolati per legge "sulla base di intese" con le relative rappresentanze (art. 8, terzo comma, Cost.).

La formulazione è la medesima, come detto, che ricorre anche all'art.116, terzo comma, in cui si specifica che le leggi con cui sono attribuite forme e condizioni di autonomia sono approvate "sulla base di intesa" con la regione.

La legge approvata sulla base di intese con le confessioni religiose è una legge rinforzata, e, come tale, può essere modificata, abrogata o derogata esclusivamente con leggi per le quali sia stato rispettato il medesimo procedimento bilaterale di formazione.

Il procedimento presenta peraltro alcune analogie anche con quello di approvazione dei disegni di legge di ratifica ed esecuzione di accordi internazionali(30) .

Circa la titolarità dell'iniziativa legislativa dei disegni di legge di approvazione di intese con le confessioni religiose, la Costituzione non la riserva in via esclusiva al Governo, in quanto soggetto titolare del potere di condurre le trattative e stipulare le intese.

L'articolato delle leggi di approvazione di intese riproduce sostanzialmente, con limitate modifiche formali, il testo dell’intesa, che viene anch'essa allegata alla legge.

Il disegno di legge è approvato - al pari di ogni disegno di legge - con votazioni articolo per articolo.

Quanto alla sua emendabilità, si è consolidata una prassi che limita gli emendamenti a modifiche di carattere non sostanziale (ad esempio, emendamenti volti a rendere il disegno di legge più fedele al contenuto dell'intesa).

A differenza delle intese con le confessioni religiose, il disegno di legge ex art.116, terzo comma, richiede l'approvazione con maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera.

  • Tutte e tre le regioni si riservano la possibilità di estendere il negoziato - in un momento successivo - ad altre materie(31) .

Quanto alla parte dispositiva, essa riguarda i seguenti ambiti ed è identica nei tre Accordi.

  • Oggetto dell'Accordo (art. 1): consiste nei principi generali, nella metodologia e nelle materie per l'attribuzione alle tre regioni di un'autonomia differenziata (art. 116, terzo comma, Cost.).

L'attribuzione dell'autonomia differenziata:

  1. deve corrispondere a specificità proprie della regione;
  2. deve essere "immediatamente funzionale" alla crescita e allo sviluppo della regione.
  • Durata (art. 2, commi 1 e 2): 10 anni. Al termine, l'intesa cessa i propri effetti. In relazione alla "verifica dei risultati fino a quel momento raggiunti" da effettuarsi nell'ultimo biennio, si potrà procedere al rinnovo dell'intesa o alla sua rinegoziazione.

Una volta sottoscritta la nuova intesa (anche nel caso in cui essa si limiti a riprodurre i contenuti della precedente) sarà necessaria la presentazione di un disegno di legge governativo. L'art.2, comma 2, stabilisce che detto disegno di legge contiene "le eventuali modifiche da apportare alla legge approvata sulla base della originaria intesa"(32) .

  • Modificabilità dell'intesa nel corso del periodo di vigenza (art. 2, comma 1): è ammissibile nell'ipotesi in cui "nel corso del decennio si verifichino situazioni di fatto o di diritto che ne giustifichino la revisione" e a condizione che sulle modifiche ci sia accordo tra lo Stato e la regione interessata.

Nessuna modifica è quindi possibile in via unilaterale(33) .

  • Verifiche e monitoraggio (art. 3): anche al di fuori dell'ipotesi di verifica dei risultati da effettuare nell'ultimo biennio (di cui all'art.2), sia lo Stato che la regione hanno facoltà di svolgere "verifiche su aspetti specifici o settori di attività oggetto dell'Intesa".

A tal fine, la struttura statale competente è il Dipartimento per gli Affari regionali e le autonomie della Presidenza del Consiglio dei ministri, che concorda le modalità di svolgimento delle verifiche con la Presidenza della regione. Nulla si prevede, invece, con riguardo alla struttura regionale competente, che pertanto potrà essere individuata autonomamente dalla regione (comma 3).

  • Risorse finanziarie, umane e strumentali necessarie per l'esercizio delle ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia (art. 4).

Una Commissione paritetica Stato-regione provvederà a determinare le risorse(34) da assegnare o trasferire alla regione. Nel far ciò, la Commissione è tenuta a rispettare i seguenti principi:

  • le risorse finanziarie saranno determinate in termini di compartecipazione o riserva di aliquota al gettito di uno o più tributi erariali maturati nel territorio regionale;
  • le risorse dovranno essere quantificate in modo da consentire alla regione di finanziare integralmente le funzioni pubbliche attribuite (ai sensi dell'art.119, quarto comma, Cost.);
  • in una prima fase occorrerà prendere a parametro la spesa storica sostenuta dallo Stato nella regione riferita alle funzioni trasferite o assegnate;
  • tale criterio dovrà tuttavia essere oggetto di progressivo superamento (che dovrà essere completato entro il quinto anno) a beneficio dei fabbisogni standard, da definire entro 1 anno dall'approvazione dell'Intesa(35) .

I fabbisogni standard sono misurati in relazione alla popolazione residente e al gettito dei tributi maturati nel territorio regionale in rapporto ai rispettivi valori nazionali, rimanendo inalterati gli attuali livelli di erogazione dei servizi.

Gli atti di determinazione delle risorse(36) provvedono anche a definire la data di decorrenza dell'esercizio, da parte delle regioni, delle nuove competenze conferite. In tale data dovrà effettuarsi anche l'effettivo trasferimento dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative.

  • Investimenti (art. 5): si assicura una programmazione certa del loro sviluppo, conferendo allo Stato e alla regione facoltà di determinare congiuntamente modalità per assegnare risorse (anche nella forma di crediti di imposta) disponibili sui fondi destinati allo sviluppo infrastrutturale del Paese.

Gli Allegati (che costituiscono parte integrante e sostanziale degli Accordi) hanno ad oggetto le materie in relazione alle quali alle regioni sono conferite ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia amministrativa e legislativa(37) .

Resta comunque aperta la possibilità che il negoziato si estenda ad ulteriori profili delle materie indicate e ad altre differenti materie (art. 6).

29) Si veda altresì il §4.3.

30) In dottrina si è tuttavia evidenziato che le leggi di approvazione di intese differiscono dalle leggi di esecuzione dei trattati internazionali in quanto le confessioni religiose non cattoliche non si configurerebbero quali ordinamenti indipendenti e sovrani, al pari degli Stati o della Chiesa cattolica, ma quali "società intermedie" comunque sottoposte alla sovranità dello Stato. Anche nel caso dell'art.116, terzo comma, lo Stato non sottoscrive un'intesa con enti indipendenti e sovrani, sebbene gli artt. 5 e, soprattutto, 114 della Costituzione collochino le regioni (rectius tutti gli enti territoriali) al fianco dello Stato come elementi costitutivi della Repubblica e con pari dignità, sia pure nella diversità delle competenze.

31) L'Accordo con la Lombardia, a differenza di quelli con l'Emilia-Romagna e con il Veneto, fa espressa menzione - quale oggetto di un eventuale successivo accordo - di materie di interesse delle autonomie locali, quali il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; il governo del territorio. Invero alcuni elementi distintivi si rilevano anche nelle premesse all'Accordo preliminare con il Veneto (si rinvia in proposito al §7 del citato Dossier n.16).

32) Ciò parrebbe indicare che la legge approvata sulla base della originaria intesa, a differenza dell'intesa medesima, non debba recare un termine di cessazione di efficacia delle proprie disposizioni.
Se così fosse, potrebbe presentarsi il caso in cui Stato e regione non riescano ovvero non intendano addivenire ad un nuovo accordo e, sebbene sia cessata l'efficacia dell'accordo originario, continuino ad essere vincolati dalle vigenti ed efficaci disposizioni legislative con cui si sono attribuite maggiori competenze e funzioni alla regione. Le intese finali fra le regioni e il Governo potranno essere la sede propria in cui chiarire se la scadenza del termine - in assenza di un ulteriore accordo - condurrà all'automatica retrocessione dall'autonomia differenziata. A tal fine, occorre tener conto della complessità di un'eventuale retrocessione allo Stato delle competenze attribuite alla regione, che renderebbe opportuna la previsione di disposizioni transitorie volte a disciplinare il connesso (ri)trasferimento di risorse umane, finanziarie e patrimoniali.

33) La formulazione dell'art.2 sembra orientata a far sì che l'Accordo e, successivamente, la legge che ne recepirà i contenuti consentano di modificare l'attribuzione di ulteriori forme e condizioni di autonomia senza che sia necessaria una contestuale modifica legislativa. Pare in proposito doversi intendere che tali modifiche siano ammissibili se circoscritte ad aspetti tecnici, non potendo incidere sugli ambiti che la Costituzione riserva alla legge rinforzata, quanto meno con riferimento agli ambiti materiali attribuiti ai sensi dell'art.116, terzo comma.

34) Al comma 1 si specifica che alla Commissione spetta la determinazione delle risorse "finanziarie, umane e strumentali". Fra queste ultime pare che si debbano far rientrare anche i beni patrimoniali. Ciò sebbene al comma 2 si disponga che la decorrenza dell'esercizio delle competenze conferite dovrà avvenire contestualmente all'effettivo trasferimento "dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative", quasi a voler attribuire un rilievo autonomo ai beni (si ritiene patrimoniali).

35) Nel testo, in questa e in altre parti, si fa riferimento alla data di "approvazione dell'Intesa". Il termine risulta coincidente con quello di entrata in vigore della legge statale adottata sulla base dell'Intesa, come previsto dall'art.116, terzo comma.

36) Nel testo degli Accordi si fa espresso riferimento agli atti di determinazione delle risorse "ai sensi del comma 1, lettera c)" (che riguarda la determinazione dei fabbisogni standard entro un anno dalla sottoscrizione dell'intesa). Tale riferimento va con ogni probabilità riferito al comma 1 nel suo insieme, in cui si ha riguardo alla determinazione delle risorse.

37) Per la disamina dei contenuti degli allegati si rinvia al §8 del Dossier n.16.