Legislatura 18ª - Commissioni 9° e 13° riunite - Resoconto sommario n. 1 del 10/10/2018
Azioni disponibili
(86) Loredana DE PETRIS ed altri. - Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo nonché delega al Governo in materia di rigenerazione delle aree urbane degradate
(164) Paola NUGNES e Elena FATTORI. - Disposizioni per il contenimento del consumo di suolo, di riuso del suolo edificato e per la tutela del paesaggio
(Esame congiunto e rinvio)
Il presidente VALLARDI introduce l'esame congiunto nn. 86 e 164 in titolo, avvertendo che sono in itinere altri disegni di legge che intervengono sulla stessa materia del consumo di suolo e che, pertanto, una volta assegnati formalmente alle Commissioni riunite, gli stessi saranno abbinati per l'esame ai citati provvedimenti all'ordine del giorno.
Cede quindi la parola ai relatori per l'illustrazione.
La senatrice NUGNES (M5S), relatrice per la Commissione ambiente, riferisce in ordine ai primi cinque articoli del disegno di legge n. 86 e ai primi cinque articoli del disegno di legge n. 164.
Evidenzia che i predetti disegni di legge, ai rispettivi articoli 1, definiscono le finalità e l'ambito di applicazione dell'intervento normativo. Le disposizioni recate dai disegni di legge medesimi sono qualificate come princìpi fondamentali per la valorizzazione e la tutela del suolo, finalizzati a promuovere e a tutelare il paesaggio, l'ambiente e l'attività agricola, nonché a contenere il consumo di suolo.
Entrambi i disegni di legge fanno riferimento alla conformità di tali principi con gli articoli 9 e 117 della Costituzione, richiamando anche l'articolo 44 della Costituzione. Inoltre, l'atto Senato n. 164 inserisce un ulteriore richiamo agli articoli 41 e 42 Costituzione, e l'articolo 1, comma 7, afferma che il provvedimento normativo "costituisce attuazione dell'articolo 42 della Costituzione".
Segnala quindi che l'articolo 1 dell'atto Senato n. 86 definisce il suolo "quale bene comune e risorsa non rinnovabile che esplica funzioni e produce servizi ecosistemici, anche in funzione della prevenzione e della mitigazione degli eventi di dissesto idrogeologico, delle strategie di mitigazione e di adattamento ai cambiamenti climatici, della riduzione dei fenomeni che causano erosione, perdita di materia organica e di biodiversità".
Per quanto riguarda l'atto Senato n. 164, la definizione di suolo è collocata, unitamente alle altre definizioni, all'articolo 2, mentre l'articolo 1 introduce i seguenti specifici richiami: al ruolo fondamentale svolto dal suolo per la sopravvivenza degli esseri viventi e alla indifferibilità di azioni volte a preservarlo da ulteriori possibili trasformazioni; al fatto che tali azioni devono tenere conto della conformazione geomorfologica del territorio nazionale e della cementificazione di alcune aree del Paese; alla responsabilità delle istituzioni pubbliche e dei singoli cittadini in ordine alla tutela e alla salvaguardia del suolo.
Fa poi presente che entrambi i disegni di legge, con una leggera differenza nella formulazione per l'atto Senato n. 164, prevedono che il riuso e la rigenerazione urbana, nonché la limitazione del consumo di suolo costituiscano princìpi fondamentali della materia "governo del territorio" (articolo 117, terzo comma, Costituzione); impongono l'adeguamento alle disposizioni in esame degli strumenti di pianificazione territoriale, urbanistica e paesaggistica; impongono alle politiche di sviluppo territoriale nazionali e regionali l'obiettivo di favorire la destinazione agricola del suolo (soltanto l'atto Senato n. 164 opera uno specifico richiamo ai terreni coperti da boschi e da foreste, escludendoli dalla possibilità di mutarne la destinazione d'uso).
Il disegno di legge n. 86, infine, subordina il ricorso a nuovo consumo di suolo alla preliminare valutazione di alternative consistenti nel riuso e nella rigenerazione delle aree già urbanizzate.
Si sofferma poi sugli articoli 2 delle proposte in esame recano le definizioni utilizzate nei rispettivi testi, alcune delle quali comuni (ad esempio, "consumo di suolo", "impermeabilizzazione", "rigenerazione urbana"), altre presenti in un solo testo (soltanto l'atto Senato n. 164, ad esempio, reca le definizioni di aree "urbana", "edificata", "di pertinenza", "infrastrutturata", nonché la definizione di "servizi ecosistemici" e la loro articolazione in quattro categorie).
Per quanto concerne gli articoli 3, nell'atto Senato n. 86 si stabilisce il limite al consumo di suolo in coerenza con l'obiettivo fissato dall'Unione europea di pervenire ad un consumo di suolo pari a zero entro il 2050, mentre nell'atto Senato n. 164 l'articolo 3 sancisce l'immediato arresto del consumo di suolo.
Più in dettaglio, il disegno di legge n. 86 disciplina le modalità per raggiungere il traguardo fissato a livello europeo, demandando alle regioni di definire la riduzione progressiva del consumo di suolo, che dovrà essere pari ad almeno il 20 per cento ogni tre anni rispetto al consumo di suolo rilevato nei tre anni precedenti, sia per il consumo permanente, sia per quello reversibile.
L'atto Senato n. 164 prevede che - in conseguenza dell'introduzione del principio dell'arresto del consumo di suolo - i comuni modifichino i propri strumenti di pianificazione urbanistica con le varianti necessarie ad eliminare le previsioni di edificazione comportanti consumo di suolo in aree agricole, naturali e seminaturali. In ogni caso, anche in assenza di tali varianti, è disposta la sospensione dell'efficacia degli strumenti urbanistici vigenti che prevedono interventi che determinino consumo di suolo in aree agricole, naturali e seminaturali.
Segnala quindi che i provvedimenti definiscono, altresì, le competenze sul monitoraggio del consumo di suolo, che viene affidato all'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) e alle Agenzie per la protezione dell'ambiente delle regioni e delle province autonome (nel disegno di legge n. 86, anche in collaborazione con il Consiglio per la ricerca in agricoltura e l'analisi dell'economia agraria-CREA). Ai predetti enti è consentito l'accesso diretto alle banche di dati delle amministrazioni pubbliche e ad ogni altra fonte informativa rilevante gestita da soggetti pubblici. La cartografia e i dati del monitoraggio sono pubblicati e resi disponibili dall'ISPRA annualmente, sia in forma aggregata a livello nazionale, che in forma disaggregata per regione, provincia e comune.
Il disegno di legge n. 86 precisa infine, al comma 7 dell'articolo 3, le infrastrutture, gli insediamenti prioritari, gli interventi e le opere pubbliche che non concorrono al computo del consumo di suolo.
Illustra poi gli articoli 4, che disciplinano la priorità del riuso del patrimonio edilizio esistente.
Nel disegno di legge n. 86 si delinea, per i comuni, l'obiettivo di costituire, attorno alle aree urbanizzate esistenti, una "cintura verde", caratterizzata da "funzioni" agricole, ecologico-ambientali e ricreative, coerente con la conservazione degli ecosistemi.
La costituzione della cintura verde ha l'obiettivo di favorire l'assorbimento delle emissioni di anidride carbonica dall'atmosfera tramite l'incremento e la valorizzazione del patrimonio arboreo, l'efficienza energetica, l'assorbimento delle polveri sottili, nonché di ridurre l'effetto "isola di calore".
Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano sono chiamate ad adottare disposizioni per incentivare i comuni, singoli e associati, a promuovere strategie di rigenerazione urbana.
I comuni sono tenuti ad effettuare il censimento degli edifici e delle aree dismessi, non utilizzati o abbandonati esistenti, al fine di verificare se le previsioni urbanistiche comportanti consumo di suolo possano essere soddisfatte attraverso interventi di rigenerazione. Il censimento è presupposto necessario e vincolante per l'eventuale pianificazione di nuovo consumo di suolo.
Per ogni comune l'ISPRA cura la mappatura dei contesti: prevalentemente artificiale, a media densità e prevalentemente agricolo o naturale. Quest'ultimo contesto non può essere soggetto a nuove edificazioni e a impermeabilizzazioni che non siano legate alle attività agricole o alle funzioni previste all'interno della cintura verde.
L'articolo 4 dell'atto Senato n. 164 già nella rubrica unisce il principio del riuso con quello della rigenerazione urbana. In ragione dell'attuazione di tali principi sono individuati una serie di adempimenti a carico dei comuni, singoli o associati, da porre in essere entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del provvedimento in argomento.
Tali adempimenti consistono: nell'individuazione, negli strumenti di pianificazione comunale, delle aree o degli immobili da sottoporre prioritariamente a interventi di riuso e di rigenerazione urbana; nella redazione di una planimetria che individui e delimiti l'area urbanizzata esistente; nella esecuzione di un censimento edilizio comunale che consenta la costituzione di una banca dati del patrimonio edilizio pubblico e privato da recuperare, aggiornata sullo stato del consumo di suolo; nella segnalazione annuale alla regione o alla provincia autonoma delle proprietà immobiliari che versano in uno stato di degrado tale da arrecare danno al paesaggio, ad attività produttive o all'ambiente.
Passa quindi a riferire sugli articoli 5, che conferiscono delega al Governo per l'adozione di una disciplina in materia di rigenerazione delle aree urbane degradate.
Alcuni dei principi e criteri direttivi dettati dalle tre proposte sono sostanzialmente identici.
In particolare, si richiede: la previsione di organicità dei progetti di rigenerazione delle aree degradate, tale da assicurare il miglioramento della qualità della vita dei residenti; la garanzia di elevati livelli di qualità e sicurezza sismica, di minimo impatto ambientale e di risparmio energetico.
Evidenzia che l'atto Senato n. 86 prevede gli ulteriori seguenti principi e criteri direttivi: la garanzia di rispetto dei limiti di consumo di suolo; l'individuazione di misure tali da determinare una fiscalità di vantaggio; il coordinamento con la normativa vigente; la non applicabilità della nuova disciplina ai centri storici e alle aree urbane equiparabili/equiparate, nonché ai beni culturali e alle aree tutelate per legge, di cui, rispettivamente, agli articoli 10 e 142 del codice dei beni culturali e del paesaggio (decreto legislativo n. 42 del 2004).
L'atto Senato n. 164 - al comma 4 dell'articolo 5 - detta direttamente la disciplina dei centri storici e delle aree ad essi equiparate, che non risulta, di conseguenza, oggetto di delega; provvede inoltre all'abrogazione di alcune disposizioni dell'articolo 5 del decreto-legge n. 70 del 2011 (in materia di interventi sulle costruzioni private) a decorrere dalla data di entrata in vigore dell'ultimo dei decreti legislativi adottati.
Per quanto concerne la procedura di adozione dei decreti legislativi, fa presente che l'atto Senato n. 164 prevede la proposta del Ministro dell'ambiente della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo; entrambi gli atti Senato n. 86 e n. 164 richiedono l'espressione del parere da parte della Conferenza unificata.
L'atto Senato n. 86 reca due ulteriori disposizioni: stabilisce che le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano adeguino le proprie disposizioni in materia di rigenerazione urbana entro 180 giorni dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi; istituisce e disciplina un contributo aggiuntivo a quello per il rilascio del permesso di costruire, commisurato al consumo di suolo indotto dalle opere autorizzate.
Il senatore BERGESIO (L-SP-PSd'Az), relatore per la Commissione agricoltura, illustra gli ulteriori articoli da 6 a 13 del disegno di legge n. 86 e da 6 a 9 del disegno di legge n. 164.
Precisa in particolare che l'articolo 6 della proposta n. 86 ha ad oggetto il Piano del verde e delle superfici libere urbane, che deve essere adottato da ciascun comune e realizzato sulla base di criteri e modalità definiti dalle regioni (nel disegno di legge n. 86 unitamente alle Regioni sono considerate anche le Province autonome). Si provvede a determinare direttamente alcuni criteri cui i Piani del verde sono tenuti ad uniformarsi (tra essi, l'individuazione della "cintura verde" quale parte integrante del Piano).
Evidenzia poi che l'articolo 7 della proposta n. 86 sancisce il divieto di mutamento di destinazione per le superfici libere censite nell'anagrafe delle aziende agricole all'interno del SIAN (Sistema informativo agricolo nazionale), per le quali siano stati erogati contributi dell'Unione europea nell'ambito della PAC (Politica agricola comune) o della Politica di sviluppo rurale.
Il divieto vige per almeno 5 anni dall'ultima erogazione e concerne gli usi diversi da quello agricolo e l'adozione di atti amministrativi finalizzati al cambiamento della destinazione d'uso, fatta salva l'applicazione di disposizioni più restrittive.
Vengono, altresì, vietati, per la medesima durata, gli interventi di trasformazione urbanistica e di trasformazione edilizia non connessi alla conduzione dell'attività agricola, eccetto la realizzazione di opere pubbliche.
Richiama quindi l'articolo 8 della proposta in parola e l'articolo 6 della proposta n. 164, che disciplinano le misure di incentivazione per gli interventi di recupero e di rigenerazione urbana e di bonifica dei siti contaminati, nonché per gli interventi volti a favorire l'insediamento di attività di agricoltura urbana, e il ripristino delle colture nei terreni agricoli incolti o abbandonati (fatta eccezione per le aree coperte da boschi e da foreste nel disegno di legge n. 164).
Le misure di incentivazione consistono nell'attribuzione di priorità nell'erogazione dei finanziamenti statali e regionali dedicati e si rivolgono in primo luogo ai comuni, per i quali la proposta n. 164 specifica "in forma singola o associata".
Il disegno di legge n. 86 circoscrive la misura di favore ai comuni iscritti nel registro istituito, ai sensi dell'articolo 9, presso le regioni e le province autonome, che comprende i comuni i quali non abbiano previsto - nei loro strumenti urbanistici - consumo di suolo ovvero abbiano previsto una riduzione del consumo di suolo superiore alle percentuali stabilite.
Gli incentivi si rivolgono in secondo luogo a soggetti privati, singoli o associati, che intendono realizzare attività di recupero edilizio a fini agricoli o ambientali. Il disegno di legge n. 86 circoscrive la misura di favore ai soggetti privati la cui attività di recupero edilizio si svolge nei comuni iscritti nel suddetto registro.
Ulteriori misure di incentivazione della riqualificazione urbana e ambientale possono essere introdotte dalle regioni e dalle province autonome.
Nella proposta n. 86 l'obiettivo del recupero e della rigenerazione urbana è anche reso funzionale alla soluzione del problema dell'emergenza abitativa, tramite il conferimento alle regioni e alle province autonome della facoltà di assegnare immobili pubblici inutilizzati a cooperative, formate da soci aventi i requisiti per l'accesso all'edilizia residenziale pubblica, che si impegnino a promuoverne il recupero.
Fa poi presente che la proposta n. 86 conferisce delega al Governo ad adottare decreti legislativi per definire misure di incentivazione di natura fiscale finalizzate a compensare i comuni che, avendo previsto una riduzione di consumo del suolo nei loro piani urbanistici, siano incorsi in mancati introiti.
Si introducono due particolari disposizioni: con la prima si facoltizza i comuni ad elevare l'aliquota dell'imposta municipale propria sul patrimonio immobiliare inutilizzato o incompiuto per oltre 5 anni, sino ad un incremento massimo dello 0,2 per cento, destinando i proventi dell'introito aggiuntivo ad opere di riqualificazione urbanistica e ambientale; con la seconda si consente ai comuni di esentare dal pagamento dell'imposta municipale propria le unità abitative realizzate mediante interventi di recupero edilizio o previo riuso di aree dismesse e degradate e senza consumo di nuovo suolo, per un periodo di 3 anni a decorrere dalla data di ultimazione dei lavori.
Il disegno di legge n. 164 demanda a un decreto interministeriale la definizione di agevolazioni e incentivi a favore degli imprenditori agricoli che avviino un'attività d'impresa ovvero amplino la superficie agricola già utilizzata mediante il recupero di aree interessate da degrado ambientale. Esso impone poi ai comuni l'individuazione degli edifici con caratteri tipologici dell'architettura rurale, i quali siano testimonianze rappresentative della storia delle popolazioni, dell'identità e della cultura delle comunità rurali. Per tali edifici viene sancito il divieto di demolizione o di trasformazione e la priorità nella concessione dei finanziamenti destinati al loro recupero.
Richiama quindi l'articolo 7 dell'atto Senato n. 164, recante disposizioni in materia di destinazione dei proventi dei titoli abilitativi edilizi. Tali proventi, unitamente a quelli derivanti dalle sanzioni previste dal testo unico delle disposizioni in materia edilizia (decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001), sono destinati esclusivamente e senza vincoli temporali alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria (nella formulazione del disegno di legge n. 164 dette opere devono non comportare nuovo consumo di suolo), nonché al risanamento di complessi edilizi e alla riqualificazione ambientale e paesaggistica.
Norme sulla funzione sociale della proprietà sono recate dall'articolo 8 del disegno di legge n. 164 e misure di tutela e valorizzazione dell'olivicoltura, della viticoltura e del pascolo di alta quota sono poi introdotte dagli articoli 10, 11, e 12 dell'atto Senato n. 86.
In particolare, l'articolo 8 dell'atto Senato n. 164: enumera quali beni possano considerati abbandonati; reca definizione dell'espressione «beni comuni»; dispone che i comuni provvedano ad intimare ai proprietari il ripristino delle condizioni di decoro dei beni e, decorso un certo termine, provvedano d'ufficio a eseguire gli interventi necessari con spese a carico dei proprietari.
Per quanto concerne l'atto Senato n. 86, rileva che l'articolo 10 reca disposizioni per la tutela degli uliveti di rilievo paesaggistico, imponendo alle regioni il censimento dei complessi arborei costituiti da più esemplari di ulivo che rivestano particolare interesse dal punto di vista paesaggistico, botanico o di tutela dell'assetto idrogeologico.
L'articolo 11 introduce disposizioni per la tutela della viticoltura di interesse storico e paesaggistico, imponendo alle regioni e alle province autonome il censimento dei vigneti di particolare interesse storico e paesaggistico.
L'articolo 12 dispone in ordine alla tutela dei pascoli in altura, prevedendo che le regioni e le province autonome, gli enti locali e gli enti gestori delle aree naturali protette nazionali e regionali promuovano il mantenimento delle attività zootecniche tradizionali in altura e della pratica della transumanza.
Tutte le proposte recano, in fine, disposizioni finali o transitorie e finali.
In particolare, sottolinea che all'articolo 13 del disegno di legge n. 86 si vieta ai comuni di prevedere nuovi incrementi di consumo di suolo e di rilasciare titoli abilitativi che autorizzino ad ampie trasformazioni di aree libere, a decorrere dalla data di entrata in vigore dei relativi provvedimenti e nelle more della definizione, da parte delle regioni, dei parametri per la riduzione del consumo di suolo.
Sono fatti salvi determinati procedimenti e sono fatte salve le competenze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano, che restano comunque vincolate ad adeguare i propri ordinamenti alle nuove disposizioni in conformità ai rispettivi statuti di autonomia e alle relative norme di attuazione.
Nelle disposizioni finali dell'atto Senato n. 164, si prevede che - sempre fatta eccezione per determinati provvedimenti - a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge, non sia consentito consumo di suolo (tranne che per i lavori e le opere inseriti negli strumenti di programmazione delle amministrazioni aggiudicatrici, vigenti alla data di entrata in vigore della legge).
Viene inoltre previsto lo scioglimento dei consigli comunali nei comuni che siano incorsi nella accertata e persistente violazione dell'obbligo di adeguare i propri strumenti urbanistici alle disposizioni in materia di arresto del consumo di suolo ovvero del divieto di realizzare interventi edificatori in contrasto con le medesime disposizioni.
Il presidente VALLARDI, dopo aver ringraziato i relatori, informa che sono pervenute alla Presidenza delle Commissioni riunite richieste per lo svolgimento di un ciclo di audizioni informative sui provvedimenti in esame. A tal fine, d'intesa con la presidente Moronese, propone di conferire mandato ai Presidenti delle Commissioni riunite per organizzare le suddette audizioni, sulla base delle indicazioni che saranno fornite dai senatori. Invita quindi tutti i colleghi interessati a far pervenire proposte sui soggetti da audire all'Ufficio di segreteria della Commissione agricoltura entro martedì 16 ottobre alle ore 12.
Fornisce quindi rassicurazioni al senatore TARICCO (PD) circa il fatto che le Commissioni riunite potranno attendere che tutti i disegni di legge concernenti il consumo di suolo siano posti all'ordine del giorno, prima di avviare le audizioni.
Le Commissioni riunite convengono con la proposta del presidente Vallardi.
Il seguito dell'esame congiunto è quindi rinviato.
La seduta termina alle ore 15,20.