Onorevoli Senatori. – In tutte le democrazie i partiti e i movimenti politici svolgono un ruolo fondamentale e irrinunciabile. Per Hans Kelsen, uno dei maggiori teorici del diritto pubblico e della democrazia del ’900, i partiti rappresentano la conditio sine qua non per l'esistenza della democrazia, che «può esistere solo se gli individui si raggruppano secondo le loro affinità politiche, allo scopo di indirizzare la volontà generale verso i loro fini politici, cosicché, fra l'individuo e lo Stato, si inseriscono quelle formazioni collettive che, come partiti politici, riassumono le uguali volontà dei singoli individui».
Di conseguenza, «solo l'illusione o l'ipocrisia può credere che la democrazia sia possibile senza i partiti politici».
I Padri Costituenti, riprendendo tale pensiero, hanno riconosciuto ai partiti un ruolo centrale nel funzionamento della nostra democrazia. L'articolo 49 della Costituzione, infatti, recita che: «Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale».
A partire dal secondo dopoguerra i grandi partiti di massa del nostro Paese hanno concorso, anche da posizioni diverse o contrapposte, alla crescita economica e al miglioramento del benessere dei cittadini, portando il nostro Paese, in pochi decenni e attraverso istituzioni democratiche, nel ristretto novero delle potenze economiche mondiali.
Ciascuno dei grandi partiti nati nel dopoguerra poteva vantare un consistente numero di iscritti. Sono stati proprio i grandi partiti il luogo di partecipazione politica e di rappresentanza delle diverse istanze della società. Milioni di italiani, in precedenza estranei alla vita delle comunità sociali sia nazionali che locali, furono così avvicinati ai codici ideali e alle attività della politica democratica rendendo, per molti anni, il nostro Paese l'unico dell'Europa meridionale governato da una democrazia parlamentare.
Ciò nonostante, e malgrado le numerose iniziative dirette a dare attuazione al disposto dell'articolo 49 della Costituzione, nel Parlamento italiano non sono mai maturate le condizioni per l'approvazione di una legge che regoli l'associazione democratica dei partiti.
A partire dagli anni ’90, dopo la caduta del muro di Berlino e le successive vicende di Tangentopoli, è iniziato un processo di profonda trasformazione dello scenario politico italiano, con la scomparsa o la trasformazione dei maggiori partiti di massa della prima Repubblica (DC, PCI e PSI) e l'affermazione di nuove formazioni politiche. Un cambio di scenario e di modalità di confronto politico che è stato, insieme all'emergere della questione morale, alla base della perdita progressiva di oltre due milioni e mezzo di cittadini iscritti ai partiti.
Tuttavia, la crisi profonda che ha attraversato in questi recenti anni il rapporto tra società e politica e gli effetti delle massicce trasformazioni dovute alle nuove tecnologie non hanno determinato il venir meno della centralità dei partiti e dei movimenti politici nel nostro sistema democratico. Né sarebbe mai potuto accadere qualcosa di diverso!
I partiti e i movimenti, comunque si chiamino o si autodefiniscano, restano il principale strumento di cui dispongono i cittadini per concorrere a determinare la politica del Paese e per esserne liberamente rappresentati nelle istituzioni.
«L'esercizio dei diritti dei cittadini, l'adempimento dei loro doveri e i caratteri democratici del sistema possono essere garantiti solo se la lotta politica e l'esercizio del potere politico si svolgono all'interno dei confini della Costituzione. E quindi solo se i partiti, soggetti di quella lotta e titolari di quel potere, si muovono nello spirito della Costituzione» (L. Violante).
Il presente disegno di legge, proprio per ribadire il concetto della centralità dei partiti nel nostro sistema democratico e in attuazione del disposto dell'articolo 49 della Costituzione, si propone di affrontare due problematiche di grande attualità che meritano di essere risolte e che appaiono oggi, più ancora che in passato, indispensabili per migliorare il funzionamento del nostro sistema democratico.
La prima riguarda la trasparenza dei meccanismi di democraticità interni, di cui molti partiti e movimenti presenti sulla scena politica difettano in modo evidente.
La seconda non riguarda il riconoscimento di nuove forme di generico finanziamento pubblico diretto ai partiti e ai movimenti politici, quanto il rimborso delle spese di base necessarie al funzionamento della democrazia che, per loro natura, sono rimborsabili ai soggetti che le hanno sostenute e, cioè, ai partiti o ai movimenti. In linea con quanto già avviene in altri Paesi di riconosciuta democraticità, tali rimborsi potranno essere erogati solo secondo precisi protocolli e a fronte della necessaria documentazione.
Si tratta di passaggi fondamentali per la qualità del sistema democratico, al punto da meritare una disciplina legislativa specifica e di dettaglio.
Relativamente al primo punto, il disegno di legge si propone di dare un contributo alla disciplina interna dei partiti e alla necessaria acquisizione della personalità giuridica per i partiti che intendano prendere parte alle elezioni politiche e candidarsi alla guida del Paese.
Tale riconoscimento deve essere collegato al rispetto di puntuali standard di democrazia interna da includere nello statuto, fra cui la disciplina delle procedure di ammissione e di espulsione, l'ambito di applicazione della regola democratica maggioritaria, gli strumenti posti a tutela delle minoranze, le modalità di selezione delle candidature alle cariche pubbliche e le procedure per la scelta del leader.
Nel corso degli ultimi anni, la disciplina dei partiti è profondamente mutata. Con il decreto-legge 28 dicembre 2013, n. 149, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 febbraio 2014, n. 13, infatti, sono state introdotte nuove regole per assicurare standard minimi di democraticità interna, trasparenza e controllo sulle spese dei partiti.
I partiti sono oggi tenuti a dotarsi di uno statuto, redatto nella forma dell'atto pubblico, che deve avere un contenuto minimo indicato dall'articolo 3 del citato decreto-legge comprendente, tra l'altro: il simbolo, l'indirizzo della sede legale nel territorio dello Stato, il numero, l'attribuzione e la composizione degli organi deliberativi, esecutivi e di controllo; i diritti e i doveri degli iscritti; le modalità di selezione delle candidature; le misure disciplinari adottabili; criteri e modalità per la promozione della presenza delle minoranze negli organi collegiali esecutivi e della parità tra i sessi; le regole che assicurano la trasparenza, con particolare riguardo alla gestione economico-finanziaria.
I partiti devono inoltre rispettare alcuni requisiti minimi idonei a garantire la trasparenza, come ad esempio la trasmissione dello statuto alla Commissione di garanzia degli statuti e per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti politici, per verificare la presenza all'interno dello statuto stesso degli elementi che ne garantiscano la conformità ai princìpi di democrazia interna e trasparenza. Solo dopo tale verifica è possibile procedere alla registrazione nel registro nazionale dei partiti politici, consultabile pubblicamente via internet. Qualora lo statuto non sia ritenuto conforme alle disposizioni, la Commissione invita il partito ad apportarvi le modifiche necessarie e, qualora le modifiche apportate non siano conformi alla legge, può negare, con provvedimento motivato, l'iscrizione al registro.
I partiti sono poi progressivamente sottoposti dal legislatore a controlli assai più penetranti di quelli previsti nei confronti dei meri enti non riconosciuti, anche se tali controlli non sono ancora equiparabili a quelli previsti dal nostro ordinamento giuridico per gli enti dotati di personalità giuridica.
Nel capo I del disegno di legge (articoli da 1 a 5) si propone di rafforzare questo percorso. L'articolato intende favorire, per chi vuole percorrere questa strada, la promozione di partiti che si dotino di statuti in cui gli obiettivi siano chiari e maggiormente dettagliati rispetto a quanto già previsto, che promuovano una partecipazione interna democratica reale e non fittizie e che abbiano trasparenti meccanismi di selezione dei propri rappresentanti nelle istituzioni.
Nel merito, l'articolo 1 delinea le finalità del disegno di legge e le funzioni attribuite ai partiti e ai movimenti politici.
Ad essi sono affidati l'indirizzo politico e la promozione della partecipazione attiva dei cittadini alla vita politica della Repubblica attraverso l'organizzazione sociale della rappresentanza politica, la formulazione dei programmi di governo e la presentazione di proprie liste di candidati alle elezioni delle istituzioni rappresentative nazionali, locali ed europee.
L'articolo 2 stabilisce che i partiti, per ragioni di trasparenza e democraticità, debbano dotarsi di uno statuto redatto nella forma dell'atto pubblico che rispetti alcuni requisiti minimi. Tale previsione, seppure già presente nell'articolo 3 del citato decreto-legge n. 149 del 2012, viene qui adeguatamente rafforzata.
Lo statuto dei partiti deve contenere i principi politici ai quali il partito ispira la propria azione, nonché le forme di garanzia del loro rispetto da parte degli organi rappresentativi ed esecutivi del partito; il numero, la composizione e le attribuzioni degli organi rappresentativi ed esecutivi a livello nazionale e territoriale, le loro competenze, le modalità della loro elezione e la loro durata. Esso deve prevedere, inoltre, le modalità di iscrizione al partito, i diritti e i doveri degli iscritti, le modalità con le quali gli iscritti partecipano alle votazioni, le procedure democratiche richieste per l'approvazione degli atti che impegnano il partito e l'indicazione dei casi e delle modalità di partecipazione degli iscritti anche attraverso referendum o altre forme di consultazione. Infine, esso deve prevedere la cadenza delle assemblee congressuali nazionali o generali, le garanzie con le quali è assicurata la partecipazione delle minoranze, ove presenti, negli organi collegiali non esecutivi, le procedure rafforzate per le modifiche dello statuto, le modalità per assicurare negli organi collegiali la presenza paritaria di donne e di uomini e, soprattutto, un codice etico che contenga l'insieme dei principi di riferimento dei comportamenti individuali e collettivi e le modalità di selezione democratica delle candidature nelle istituzioni nazionali ed europee.
Allo scopo di incentivare nei partiti la pratica del metodo democratico di cui all'articolo 49 della Costituzione anche per la selezione dei candidati alle elezioni delle istituzioni rappresentative, gli articoli 3 e 4 disciplinano la facoltà dei partiti e dei movimenti politici di chiedere l'indizione di elezioni primarie trasparenti tra gli iscritti e di indire assemblee generali rappresentative degli iscritti, finalizzate alla selezione delle candidature.
L'articolo 5, infine, disciplina le modalità di registrazione dei partiti. Il legale rappresentante del partito politico è tenuto a trasmettere copia autentica dello statuto alla Commissione di garanzia degli statuti e per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti politici di cui all'articolo 4 del decreto-legge 28 dicembre 2013, n. 149, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 febbraio 2014, n. 13, che, verificata la presenza nello statuto degli elementi indicati all'articolo 2, procede all'iscrizione del partito nel registro nazionale, da essa tenuto, dei partiti politici riconosciuti dalla legge.
Il secondo grande tema affrontato dal disegno di legge riguarda il finanziamento pubblico dei partiti e dei movimenti politici.
Forme di finanziamento della politica insieme ad adeguate forme di pubblicità amministrativa figurano, con caratteristiche diverse, pressoché in tutti i Paesi democratici. I principali Paesi che non le prevedono vivono situazioni politico-istituzionali molto lontane dalla democrazia parlamentare rappresentativa prevista dalla Costituzione italiana.
È comunque evidente che la completa esclusione di forme di finanziamento pubblico può facilmente determinare come prima conseguenza che i finanziamenti privati, e il relativo condizionamento, avranno un peso determinante nella competizione elettorale. Questo per non parlare dei rischi di corruzione politica, sempre presenti in tutte le società occidentali.
La recente totale abolizione di qualsiasi forma di finanziamento pubblico dei partiti, disposta dall'articolo 1 del citato decreto-legge n. 149 del 2013, rappresenta un percorso poco usuale nei sistemi democratici e di fatto assente in gran parte del mondo occidentale.
Vale la pena ricordare le principali ragioni storiche e democratiche che motivano l'introduzione del finanziamento pubblico dei partiti e dei movimenti politici e che sono state approfondite con grande ampiezza di argomenti nel corso dei lavori dell'Assemblea Costituente.
La prima ragione discende dalla necessità di garantire l'aggregazione politica e l'accesso alla competizione elettorale anche alle formazioni politiche meno abbienti.
La partecipazione politica di coloro che non dispongono di patrimoni privati più o meno ingenti assicura ai sistemi democratici una competizione più equa, con un più alto livello di indipendenza della politica dai poteri forti dell'economia e della finanza.
La seconda ragione discende dal fatto che ogni aggregazione politica comporta «costi non evitabili» legati all'organizzazione interna, allo studio e allo sviluppo delle politiche, alla diffusione delle idee, alla libera e ampia partecipazione alle competizioni elettorali.
Privare i partiti e i movimenti politici delle risorse minime necessarie alla loro funzionalità significa, quindi, da un lato impoverire la rappresentanza attiva di vaste aree della società, e dall'altro, favorire l'affermazione di partiti o movimenti sostenuti finanziariamente solo da interessi economici non politici.
Non è un caso che diverse forme di finanziamento pubblico della politica esistano in ogni democrazia, in quanto esse rappresentano l'effettiva e concreta garanzia che ogni cittadino possa «concorrere a determinare la politica nazionale» in condizioni di parità.
Nel nostro Paese, pertanto, l'eliminazione assoluta e totale di qualsiasi forma di finanziamento pubblico, sia pure motivata da ben precise ragioni storiche e dovuta ai numerosi episodi di cattivo uso dei finanziamenti fatti emergere dalla magistratura, non appare più giustificata da ragioni forti.
Al contrario, nel bilanciamento tra costi e benefici, i rischi dell'assenza di qualsiasi forma di finanziamento appaiono di molto superiori alle preoccupazioni che ne possono derivare: diversi partiti rischiano di abbandonare la scena politica per mancanza di risorse e, conseguentemente, sempre più vaste aree di cittadini possono allontanarsi dalla partecipazione attiva alla vita politica del Paese.
Sulla base di tali considerazioni, il presente disegno di legge prende atto della necessità della reintroduzione del finanziamento pubblico dei partiti, ma lo prevede (al capo II) in una forma molto diversa, più equa e, soprattutto, con più garanzie rispetto alle deviazioni del recente passato e strettamente vincolata al rispetto dei princìpi democratici e di trasparenza.
Nel merito, l'articolo 6 stabilisce che ai partiti o movimenti politici venga corrisposto un contributo pubblico finalizzato alla parziale copertura delle «spese rimborsabili» sostenute per il perseguimento degli obiettivi statutari. Il contributo è erogato a valere sulle risorse di un apposito fondo, pari in totale a 90 milioni di euro, da ripartire tra i soggetti beneficiari, in cinque annualità, per il 10 per cento in parti uguali tra i partiti e i movimenti politici che abbiano almeno un rappresentante eletto al Senato della Repubblica, alla Camera dei deputati, al Parlamento europeo e nei consigli regionali e delle province autonome di Trento e di Bolzano, e per il 90 per cento in ragione della rispettiva quota di rappresentanti eletti nel corso delle medesime consultazioni elettorali.
I contributi riconosciuti concorrono alla copertura delle sole «spese annue rimborsabili» indicate nel bilancio consuntivo di ciascun partito o movimento politico relativo all'esercizio finanziario dell'anno precedente, debitamente certificato da una società di revisione.
Tra le spese rimborsabili rientrano: le spese per servizi afferenti la sede nazionale del partito relative all'affitto dei locali, alle manutenzioni e riparazioni, alle assicurazioni, ai servizi logistici, alla pulizia dei locali e alla vigilanza; le spese per il personale dipendente; le spese per l'acquisto di beni di cancelleria e materiale di consumo, le spese per utenze, le spese postali e di recapito, per il noleggio e il leasing di mezzi di trasporto; le spese elettorali relative alla propaganda, all'organizzazione di eventi e ai sondaggi e le spese per servizi elettorali in genere; le spese relative all'organizzazione di manifestazioni ed eventi; le spese per servizi afferenti a collaborazioni e consulenze; le spese per viaggi, trasferte, alberghi, ristoranti e automezzi per ben documentate ragioni politiche o parlamentari; le spese per la ricerca, gli studi e le pubblicazioni; le spese per l'informazione.
Non sono rimborsabili, invece, le spese per il finanziamento diretto di candidati alle elezioni e i contributi erogati ad associazioni.
L'articolo 7, infine, disciplina le modalità di richiesta del contributo da parte dei partiti e le modalità di erogazione dello stesso.
In conclusione, per i partiti che scelgono di non conformare la propria attività politica agli indirizzi previsti nel capo I del disegno di legge, l'importo delle somme a titolo di contributo pubblico per le spese sostenute e dei contributi a titolo di cofinanziamento è ridotto in misura consistente, pari ai due terzi del totale.