Legislatura 17ª - Giunta delle elezioni e delle immunita' parlamentari - Resoconto sommario n. 131 del 27/09/2017

     Il PRESIDENTE fa preliminarmente presente che con ricorso depositato l'8 febbraio 2017 il Tribunale ordinario di Cosenza - Seconda sezione civile, ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del Senato della Repubblica in ordine alla deliberazione con la quale l'Assemblea, nella seduta antimeridiana del 16 settembre 2015, ha dichiarato l'insindacabilità - ai sensi dell'articolo 68, primo comma, della Costituzione - delle opinioni espresse dal senatore Antonio Gentile, nell'ambito di un procedimento civile pendente dinanzi allo stesso Tribunale (Doc. IV-ter, n. 7).

Il ricorso è stato dichiarato ammissibile dalla Corte costituzionale con ordinanza del 7 giugno 2017, n. 155, depositata in cancelleria il successivo 4 luglio.

L'ordinanza medesima, unitamente al ricorso introduttivo, sono stati notificati al Senato il 13 settembre 2017.

In data 20 settembre 2017 il Presidente del Senato ha deferito alla Giunta, ai sensi dell'articolo 34, comma 1, del Regolamento, la questione relativa alla costituzione del Senato nel giudizio per conflitto di attribuzione citato.

Si rammenta che la vicenda a monte del presente conflitto concerne un'azione risarcitoria promossa da Franco Petramala (direttore generale pro tempore dell'Azienda sanitaria provinciale di Cosenza) nei confronti del senatore Gentile, originata da tre articoli pubblicati a firma di quest'ultimo su il "Quotidiano della Calabria" e da un comunicato pubblicato dall'ANSA.

L'editoriale a firma del senatore Gentile dal titolo "Le gravi colpe della politica sul sistema sanitario calabrese" pubblicato da "Il Quotidiano della Calabria" il 30 luglio 2009 conteneva, tra le altre, le seguenti affermazioni: «Ci sono due direttori, due manager, a Cosenza e Catanzaro, che amministrano senza avere i requisiti. Uno, addirittura è stato finanche candidato alle elezioni regionali, in spregio alla normativa vigente (...). Sono aumentati gli accreditamenti e si è assistito a stabilizzazioni vergognose, di gente senza titolo e senza arte che percepisce stipendi da dirigente dopo essersi autoassunta. Scandali sui quali la magistratura farà i suoi inevitabili rilievi (...). E perché mai un direttore generale senza alcun requisito continua a governare nell'illegalità se non per il senso di impunità che lo pervade?».

L'articolo stesso concludeva con le seguenti affermazioni, riferite all'operato del Presidente della Regione allora in carica: «(omissis). Un'omissione di interventi per ripristinare la legalità laddove è stata ferita, per annullare le assunzioni illegittime e per sanare le discriminazioni subite per fatti politici, per verificare le centinaia di migliaia di euro che in alcune Asp sono volate via per autodetermine di direttori senza scrupolo, (omissis). Ha lasciato al loro posto gli uomini senza titolo e non ha cambiato una sola carta di quelle sospette (omissis)».

A firma dello stesso senatore Gentile, in data 3 agosto 2009, l'ANSA pubblicava il seguente comunicato: «La eco data dal più importante giornale italiano e da altri quotidiani nazionali alla gestione clientelare dell'Asp, alle autoassunzioni, agli accreditamenti facili, alle spese folli e alla veridicità di quanto più volte affermato dal centrodestra fa il paio con l'assenza di requisiti del direttore generale. Noi chiediamo che si interrompa subito questa gestione disastrosa e che si annullino, successivamente, tutti gli atti illegittimi che hanno prodotto benefici per persone senza titoli e senza diritti e che hanno dilatato ulteriormente la spesa sanitaria. (omissis)».

Il 4 agosto 2009, parte del comunicato veniva pubblicato su "Il Quotidiano della Calabria" con il titolo "La Polemica - Gentile: Petramala sia rimosso".

Infine, nell'editoriale pubblicato in data 28 agosto 2009 dal medesimo quotidiano, dopo aver espresso una forte critica rispetto alla gestione della sanità calabrese, il senatore Gentile scriveva, in relazione ai manager delle aziende sanitarie: «(...) Manager senza titoli e senza requisiti, protagonisti, peraltro, di aperte violazioni dì legge, lasciati impunemente a gestire un territorio malato e senza alcuna interlocuzione degna di questo nome».

Nella seduta del 29 aprile 2015 la Giunta ha iniziato e concluso l'esame della questione, ritenendo applicabile la prerogativa dell'insindacabilità di cui all'articolo 68, primo comma, della Costituzione.

La Giunta ha richiamato l'attenzione su quattro atti di sindacato ispettivo, presentati dal senatore Gentile, ossia l'atto n. 4-01843 del 28 luglio 2009; atto n. 4-01949 del 16 settembre 2009; atto n. 4-02666 del 9 febbraio 2010; atto n. 4-03921 del 26 ottobre 2010.

In relazione al requisito - enucleato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale - afferente alla necessità di una sostanziale corrispondenza di significato tra opinioni espresse all'esterno e opinioni espresse nelle aule parlamentari, la Giunta ha ritenuto tale elemento ravvisabile soprattutto con riferimento all'atto di sindacato ispettivo del 16 settembre 2009, nel quale il senatore Gentile aveva sostenuto che il dottor Petramala non fosse in possesso dei requisiti di legge per l'esercizio delle proprie funzioni dirigenziali, essendo stato candidato alle elezioni regionale tenutesi nel distretto nel quale il predetto funzionario svolgeva i propri compiti dirigenziali ed altresì sosteneva che lo stesso, al fine di consentire la propria nomina a direttore generale, avesse reso autocertificazioni false e mendaci, volte a dichiarare il possesso di tale requisito di legge in realtà non sussistente. Il predetto atto precisava ancora che «il dottor Petramala continua (...) incredibilmente ad esercitare la sua funzione».

Rispetto invece al requisito del cosiddetto "legame temporale" - nel rilevare che il predetto atto parlamentare era successivo rispetto agli articoli oggetto del procedimento civile in questione (il primo dei quali risale al 30 luglio 2009 e l'ultimo al 29 agosto 2009, ossia 15 giorni prima dell'atto di sindacato ispettivo del 16 settembre 2009) - la Giunta si è ricollegata a quanto affermato dalla Corte costituzionale, secondo cui la posteriorità dell'atto parlamentare tipico rispetto alla dichiarazione extra moenia non preclude di per sé la configurabilità dell'insindacabilità, purché tale atto risulti «prevedibile sulla base della specifica situazione». In particolare la Corte, nella sentenza n. 335 del 2006, precisa testualmente: «il rapporto di sostanziale contestualità che la Corte ha ritenuto, in linea di principio, ipotizzabile anche tra esternazioni extra moenia ed atti tipici ad esse successivi, idoneo a giustificare la dichiarazione di insindacabilità, presuppone che l'atto di funzione sia già preannunciato nelle prime o prevedibile sulla base della specifica situazione, mentre non è sufficiente la brevità del lasso di tempo intercorrente tra le opinioni espresse fuori del Parlamento e gli atti di funzione».

La Giunta ha ritenuto che la sussistenza del requisito della prevedibilità potesse essere desunta dalla dichiarazione, contenuta nel primo atto ispettivo del 28 luglio 2009 (anteriore rispetto alla dichiarazione extra moenia), nel quale il senatore Gentile, nel censurare la mancata stabilizzazione di un addetto stampa «notoriamente impegnato in politica con il Popolo della libertà», rilevava, al fine di sottolineare la posizione non imparziale del dirigente in questione: «il direttore generale dell'ASP di Cosenza, dottor Franco Petramala, ha addirittura costituito un movimento politico (omissis)».

La Giunta ha ritenuto che il vocabolo "addirittura" usato dal senatore Gentile nonché il contesto logico-sistematico in cui tale dichiarazione era inserita rendessero evidente e palese la valenza fortemente critica di tale dichiarazione rispetto al querelante. Nel caso di specie a tale valenza critica si aggiungeva anche una connessione oggettiva tra tale dichiarazione e quelle riportate nell'atto di sindacato ispettivo del 16 settembre 2009, con le quali il senatore Gentile aveva sostenuto che il querelante non avesse i requisiti per la nomina a direttore generale proprio a seguito dell'attività politica espletata dallo stesso e nella specie a seguito di una sua candidatura alle elezioni regionali. La predetta connessione oggettiva rendeva pertanto configurabile il requisito della prevedibilità, prefigurato nella sopracitata sentenza della Corte costituzionale.

La Giunta ha poi ritenuto, secondo le indicazioni contenute nella predetta sentenza della Consulta n. 335 del 2006, che nel caso di specie fosse ravvisabile il rapporto di sostanziale contestualità tra opinioni espresse extra moenia e opinione espressa nell'atto di sindacato ispettivo del 16 settembre 2009 in quanto lo stesso, pur essendo successivo rispetto agli articoli di stampa, era tuttavia prevedibile, sulla base di elementi "embrionali" contenuti nell'atto di sindacato ispettivo del 28 luglio 2009 (anteriore rispetto alle dichiarazioni di stampa).

Per tali motivi la Giunta ha deliberato, all'unanimità, di proporre all'Assemblea di ritenere che il fatto, per il quale era in corso presso il Tribunale di Cosenza il procedimento civile a carico del senatore Antonio Gentile, concernesse opinioni espresse da un membro del Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni e che, pertanto, vigesse nel caso di specie la garanzia costituzionale di insindacabilità di cui all'articolo 68, primo comma, della Costituzione.

In data 16 settembre 2015 l'Assemblea del Senato ha approvato la proposta formulata dalla Giunta nella seduta del 29 aprile 2015.

Ad avviso del Tribunale di Cosenza, nel caso di specie difetta in primo luogo il legame temporale, in quanto le espressioni esterne sono antecedenti all'attività parlamentare ritenuta rilevante dal Senato. Nel rammentare che la Corte costituzionale ha riconosciuto la possibilità che l'atto funzionale segua alle dichiarazioni esterne entro un arco talmente compresso da poter affermare la "sostanziale contestualità" fra l'uno e le altre, negando ad esempio la ricorrenza di tale ipotesi in un caso in cui vi era uno iato temporale di dieci giorni tra dichiarazione apparsa sulla stampa e attività parlamentare, il Tribunale sottolinea che, nella specie, l'attività parlamentare valorizzata dal Senato si colloca a distanza di 48 giorni dalla prima esternazione e di 19 dall'ultima.

L'autorità giudiziaria ha peraltro ritenuto non condivisibile quanto argomentato dalla Giunta a proposito della prevedibilità dell'atto funzionale.

Si è posto in rilievo che il requisito della prevedibilità - che secondo quanto affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 335 del 2006 consente in linea di principio di ravvisare il nesso funzionale anche tra opinioni manifestate extra moenia ed atti tipici ad esse successivi - debba risultare dal tenore delle prime, eventualmente valutato alla luce del contesto più ampio in cui si inseriscono, in modo tale che il collegamento tra esse e la successiva attività parlamentare risulti palese all'esterno. Soltanto in tal caso, secondo il Tribunale, potrebbe rinvenirsi nell'attività esterna quella "finalità divulgativa" che consente di ravvisare il nesso funzionale.

L'evidenziato distacco temporale tra esternazioni ed atto funzionale del 16 settembre è tale, secondo il Tribunale, da escludere l'ipotizzabilità di detta finalità divulgativa.

Viene peraltro escluso che si possa ravvisare alcuna "connessione oggettiva" tra l'atto ispettivo del 28 luglio 2009 e le dichiarazioni contenute nell'atto ispettivo del 16 settembre 2009.

Ferme le considerazioni in punto di collegamento temporale, il Tribunale ritiene peraltro che difetti anche il requisito della corrispondenza contenutistica in quanto nell'atto del 16 settembre 2009 viene affrontata unicamente la tematica dell'insussistenza dei requisiti di legge per la nomina del dottor Petramala a direttore generale, mentre le esternazioni oggetto della richiesta risarcitoria hanno un contenuto più ampio, investendo vari aspetti dell'attività gestoria svolta dallo stesso in qualità di direttore generale dell'ASP cosentina.

L'autorità giudiziaria ritiene peraltro che si possa escludere qualsiasi corrispondenza contenutistica tra l'atto parlamentare del 28 luglio 2009 e le dichiarazioni extra moenia, anche in considerazione del fatto che il Senato stesso ha ancorato il nesso funzionale giustificativo dell'insindacabilità ad un atto parlamentare successivo alle esternazioni (quello del 16 settembre 2009), pur in presenza di un'attività tipica antecedente alle stesse.

Tutto ciò premesso, si prospetta l'opportunità - in base alla prassi costante seguita in tali casi - che la Giunta riferisca all'Assemblea in senso favorevole alla costituzione del Senato nel conflitto di attribuzione in questione.