Legislatura 17ª - Dossier n. 513

Articolo 9
(Misure urgenti ambientali in materia di classificazione dei rifiuti)

L’articolo 9 interviene sulla disciplina concernente la classificazione dei rifiuti contenuta nella premessa dell’allegato D alla parte quarta del cd. Codice dell’ambiente (D.Lgs. 152/2006), al fine di sopprimere la gran parte delle disposizioni in essa contenute (ed introdotte dal D.L. 91/2014). Il nuovo testo della premessa, risultante dalla modifica, si limita infatti a chiarire che, ai fini della classificazione dei rifiuti da parte del produttore (mediante l’assegnazione del codice CER appropriato), devono essere applicate le nuove regole previste dalla decisione 2014/955/UE e dal regolamento (UE) n. 1357/2014.

Sono, pertanto, soppressi i numeri da 1 a 7 della parte premessa all'introduzione del citato allegato D, che sono stati inseriti dal D.L. 91/2014 e che elencavano i principi di classificazione dei rifiuti e le modalità per stabilire la pericolosità del rifiuto. Tali numeri sono sostituiti dal richiamo alle predette regole europee.

In sintesi, i numeri da 1 a 7, che sono soppressi dalla norma in esame, prevedevano:

  1. la classificazione dei rifiuti da parte del produttore attraverso l’assegnazione ad essi del competente codice CER, applicando le disposizioni contenute nella decisione 2000/532/CE;
  2. la qualificazione di un rifiuto come pericoloso senza alcuna ulteriore specificazione, qualora fosse classificato con codice CER pericoloso 'assoluto';
  3. la qualificazione di un rifiuto come non pericoloso senza ulteriore specificazione, qualora un rifiuto fosse classificato con codice CER non pericoloso 'assoluto';
  4. lo svolgimento di una serie di indagini al fine di determinare le proprietà di pericolo, qualora un rifiuto fosse classificato con codici CER speculari, uno pericoloso ed uno non pericoloso;
  5. l’individuazione delle caratteristiche di pericolo del rifiuto prendendo come riferimento i composti peggiori, qualora i componenti di un rifiuto fossero rilevati dalle analisi chimiche solo in modo aspecifico;
  6. la classificazione di un rifiuto come pericoloso qualora le sostanze presenti in un rifiuto non fossero note o non fossero determinate con le predette modalità, ovvero le caratteristiche di pericolo non potessero essere determinate;
  7. la classificazione in ogni caso prima che il rifiuto si fosse allontanato dal luogo di produzione.

Ai fini di una valutazione della ratio dell’intervento normativo, è necessaria una ricostruzione della recente evoluzione delle normative nazionale ed europea, nonché della portata delle disposizioni contenute nella premessa dell’Allegato D.

L’evoluzione della normativa

Per quanto riguarda la disciplina europea, il 18 dicembre 2014 la Commissione europea ha adottato:

  • il regolamento (UE) n. 1357/2014 che ha sostituito l’allegato III della direttiva 2008/98/CE (recepito nell’ordinamento nazionale dall’allegato I alla parte IV del D.Lgs. 152/2006);
  • e la decisione 2014/955/UE, la quale ha modificato la decisione 2000/532/CE relativa all’elenco europeo dei rifiuti (recepito nell’ordinamento nazionale dall’allegato D alla parte IV del D.Lgs. 152/2006) provvedendo, in particolare, alla riscrittura di tale elenco.

In estrema sintesi, il regolamento (UE) n. 1357/2014 contiene le nuove indicazioni europee necessarie all’attribuzione delle caratteristiche di pericolo ai rifiuti e sostituisce le precedenti caratteristiche di pericolo da H1 a H15 con le nuove caratteristiche da HP1 a HP15.

La decisione 2014/955/UE, invece, modifica l’elenco europeo dei rifiuti, introducendo alcuni nuovi codici, sopprimendo gli articoli 2 e 3 della decisione 2000/532/CE e intervenendo sull’introduzione dell’allegato.

Tali disposizioni europee, essendo contenute in atti che hanno diretta applicazione nell’ordinamento nazionale, sono entrate in vigore alla data prevista negli atti citati, vale a dire il 1° giugno 2015.

Prima dell’entrata in vigore delle predette disposizioni europee, con il D.L. 91/2014 (lettera b-bis) del comma 5 dell’art. 13) è stata inserita, all’inizio dell’allegato D alla parte IV del cd. Codice dell’ambiente, una premessa (articolata in sette paragrafi, numerati da 1) a 7)) che ha introdotto ulteriori disposizioni sulla classificazione dei rifiuti, entrate in vigore (per espressa previsione del comma 5-bis dell’art. 13 del medesimo decreto-legge) decorsi centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto, ossia a far data dal 18 febbraio 2015.

L’introduzione di tali disposizioni ha però suscitato una serie di problemi interpretativi (v. infra). “In ragione delle perplessità sulla novella introdotta alla normativa nazionale manifestate” - come ricorda la relazione illustrativa – “da parte degli operatori del settore, degli enti di controllo, degli istituti tecnici, delle associazioni di categoria e delle autorità competenti al rilascio delle autorizzazioni”, il Ministero dell’ambiente – come sottolineato dal Ministro in risposta all’interrogazione 4-13894 – ha emanato “due circolari(19) indirizzate alle regioni e alle province autonome, con le quali è stato specificato che il regolamento e la decisione sopra menzionati trovano piena ed integrale applicazione nell’ordinamento giuridico a decorrere dal 1° giugno 2015, ed inoltre che gli allegati D ed I del decreto legislativo n. 152 del 2006, contenenti le indicazioni per la classificazione dei rifiuti, non sono applicabili laddove risultino in contrasto con le nuove disposizioni dell'Unione europea” ed ha predisposto uno schema di decreto(20) al fine di adeguare gli allegati D e I alla parte quarta del d.lgs. 152/2006 (di recepimento, rispettivamente, dell’elenco dei rifiuti allegato ala decisione 2000/532/CE e delle caratteristiche di pericolo dei rifiuti elencate nell’allegato III della direttiva 2008/98/CE).

Una delle principali finalità dello schema (mai adottato, v. infra) era proprio la soppressione della premessa dell’allegato D alla parte IV del cd. Codice dell’ambiente che, come sottolineato dallo stesso Ministero dell’ambiente nella relazione illustrativa trasmessa al Consiglio di Stato, sarebbe “in alcune sue parti in contrasto con la intervenuta norma comunitaria”.

Nel proprio parere (n. 1480 del 15 maggio 2015) il Consiglio di Stato ha osservato che “l’immediata applicabilità nel nostro ordinamento del regolamento n. 1357/2014 della Commissione del 18 dicembre 2014 e della Decisione n. 2014/955/UE, avente pari data, determina automaticamente, per il principio della lex posterior derogat priori, l’abrogazione delle norme dei suddetti allegati D e I in contrasto con i predetti atti dell’U.E., anche se introdotte con il D.L. n. 91 del 2014, che risale appunto ad epoca precedente, e cioè al 24 giugno 2014”. Con riferimento alle norme dello schema finalizzate a sopprimere la premessa all’allegato D, lo stesso Consiglio ha giudicato la disposizione opportuna in quanto tale premessa non trova riscontro nella normativa europea e “anche perché si tratterebbe di norme introdotte con il più volte citato D.L. n. 91 del 2014, che sono da ritenersi interamente abrogate dai recenti provvedimenti adottati in sede europea”.

Essendo però intervenuta una norma di rango primario sull’allegato D del decreto legislativo n. 152/2006 (vale a dire quella recata dal D.L. 91/2014), il Consiglio di Stato, nel proprio parere, ha rilevato che “occorre, però, tener conto del fatto che, con la lett. b-bis) del co. 5 dell’art. 13 del d.l. 24 giugno 2014, n. 91, è stato di nuovo riportato alla fonte di rango primario l’intero preambolo, intitolato “Classificazione dei rifiuti”, dall’all. D alla parte IV del d.lgs. n. 152 del 2006, sicché risulta assai dubbio che tale evento consenta, poi, di ricondurre alla materia delegificata quanto è stato introdotto con la suddetta lett. b-bis) dell’art. 13, co. 5, d.lgs. n. 91 del 2014, che si configura, cioè, come una disposizione introdotta con legge (o atto equiparato) successiva ad una precedente delegificazione”. Lo schema di decreto predisposto dal Ministero dell'ambiente, pertanto, non è stato definitivamente adottato.

Le disposizioni contenute nella premessa dell’allegato D

Con riferimento alla non conformità della premessa dell’allegato D in questione con la normativa dell’UE, nonché alla non necessità di alcune disposizioni contenute nella medesima premessa, nella relazione illustrativa viene ricordato, a titolo esemplificativo, che “il fatto che la classificazione dei rifiuti sia effettuata dal produttore assegnando ad essi il competente Codice CER, prima che il rifiuto sia allontanato dal luogo di produzione, ed applicando le disposizioni contenute nella decisione comunitaria 2000/532/CE (punti 1 e 7 della Premessa sulla classificazione introdotta dal decreto competitività), è un concetto che emerge già dalla lettura della norma nazionale e dagli ulteriori atti comunitari che non richiedono tra l’altro diretto recepimento”.

Viene altresì affermato che “le ulteriori disposizioni in tema di classificazione dei rifiuti (punti da 2 a 6 della citata premessa) introducono modalità applicative di fatto difficilmente attuabili a fronte di interpretazioni fortemente restrittive della norma”. Ciò vale, ad esempio, per la disposizione dettata dal numero 6) della premessa, secondo la quale quando le sostanze presenti in un rifiuto non sono note o non sono determinate con le modalità stabilite nei commi precedenti, ovvero le caratteristiche di pericolo non possono essere determinate, il rifiuto si classifica come pericoloso”. Al contrario, la relazione illustrativa ricorda che “la decisione 955/2014/UE della Commissione Europea, nel paragrafo «Valutazione e classificazione», Punto 2 «Classificazione di un rifiuto come pericoloso», specifica che la classificazione di un rifiuto come pericoloso deve essere effettuata ricercando, non tutte le sostanze che possono conferire le caratteristiche di pericolosità al rifiuto, ma solo quelle pericolose «pertinenti»”.

La relazione illustrativa sottolinea inoltre che “dalla lettura della premessa dell’Allegato D sembrerebbe altresì che per individuare i composti presenti nel rifiuto si debba necessariamente procedere attraverso tutte e tre le fasi indicate (la scheda informativa del produttore; la conoscenza del processo chimico; il campionamento e l’analisi del rifiuto)”.

E ancora che la premessa in questione “fa riferimento alle «frasi di rischio» specifiche dei componenti presenti nei rifiuti al fine di definire la modalità di classificazione dei rifiuti; di contro la decisione non fa più riferimento a tali «frasi di rischio», ma la metodologia ivi stabilita si basa esclusivamente sui «codici di classe e categorie di pericolo», nonché sui «codici di indicazione di pericolo». Oltre ad essere in contrasto con la norma europea, la premessa dell’allegato D risulta di fatto inapplicabile nella pratica. Infatti, una interpretazione restrittiva, relativamente ai composti da ricercare nei rifiuti, intesa come conoscenza integrale di ciò che è contenuto nel rifiuto e non di cosa è ragionevole ricercare nello stesso, comporta l’impossibilità di dimostrare e quindi di classificare il rifiuto come non pericoloso anche quando lo stesso non possiede alcuna delle caratteristiche di pericolo di cui all’allegato III della direttiva 2008/98/CE. La classificazione di tutti i rifiuti, per i quali non è nota la composizione integrale, come pericolosi (rifiuti prodotti dagli impianti di trattamento dei rifiuti urbani), determinerebbe la paralisi dell’intero sistema di gestione dei rifiuti nazionale”.

19) In particolare la relazione illustrativa ricorda la circolare 28 settembre 2015, n. 11845.

20) In virtù del disposto dell’art. 264, comma 2-bis, in base al quale le integrazioni e le modifiche degli allegati alle norme in materia di gestione dei rifiuti dettate dal cd. Codice dell’ambiente sono adottate con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro della salute e con il Ministro dello sviluppo economico, previo parere dell'ISPRA, sentita la Conferenza unificata.