Legislatura 17ª - Dossier n. 513

Articolo 1
(Misura a favore dei giovani imprenditori nel Mezzogiorno, denominata «Resto al Sud»)

L’articolo contempla forme di incentivazione per i giovani del Mezzogiorno, per promuovere la costituzione di nuove imprese nelle regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia. La misura, denominata “Resto al Sud”, è rivolta ai giovani di età compresa tra i 18 e i 35 anni, residenti, al momento della presentazione della domanda, nelle regioni citate, ovvero che ivi trasferiscano la residenza entro sessanta giorni dalla comunicazione dell’esito positivo dell’istruttoria, e che mantengano nelle stesse regioni la residenza per tutta la durata del finanziamento, che consiste per il 35 per cento in erogazioni a fondo perduto e per il 65 per cento è un prestito a tasso zero da rimborsare, complessivamente, in otto anni di cui i primi due di preammortamento.

Al finanziamento della misura di cui all’articolo in esame si provvede, ai sensi del comma 16, mediante utilizzo delle risorse del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione - programmazione 2014-2020 per un importo complessivo fino a 1.250 milioni.

Il comma 1 attiva una nuova misura di incentivazione per i giovani del Mezzogiorno, per promuovere la costituzione di nuove imprese nelle regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia. La misura, denominata “Resto al Sud”, è uno strumento per realizzare strategie imprenditoriali mediante apposita delibera del Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE): esse, secondo la relazione di accompagnamento del disegno di legge di conversione, saranno "in grado di fronteggiare il problema dell’abbandono dei territori di origine e di rilanciare l’economia, ponendo così le basi per il radicamento di condizioni favorevoli allo sviluppo di una nuova cultura d’impresa".

Il comma 2 specifica che la misura è rivolta ai giovani di età compresa tra i 18 e i 35 anni, residenti, al momento della presentazione della domanda, nelle regioni citate, ovvero che ivi trasferiscano la residenza entro sessanta giorni dalla comunicazione dell’esito positivo dell’istruttoria, e che mantengano nelle stesse regioni la residenza per tutta la durata del finanziamento. È requisito indispensabile non aver fruito di incentivi pubblici nazionali, rivolti all’autoimprenditorialità, nel triennio antecedente la domanda di finanziamento.

La relazione alle Camere(1) di cui all'articolo 26 del decreto legislativo n. 185/2000 riferita al 2015 (come quelle relative agli anni dal 2007 al 2014) reca una parte prima (Autoimprenditorialità), in cui si dà conto delle attività svolte e degli esiti conseguiti nel periodo considerato per quanto attiene all'applicazione delle misure di cui al Titolo I del decreto n. 185. Vi si rende noto che al 31 dicembre 2015 le "imprese out" (erogazioni complete, vincoli di legge in corso e mutui in fase di rimborso) "sono pari a n. 352 e presentano i seguenti risultati: investimenti realizzati per euro 389.841.000; agevolazioni ricevute per euro 424.081.000; addetti pari a 4.282 unità". Tali risultati sono illustrati sulla base delle sei macro-fasi del processo operativo “Autoimprenditorialità” di seguito elencate: informazione e comunicazione; valutazione istruttoria; esecuzione del contratto di concessione delle agevolazioni; gestione amministrativa e finanziaria del contratto di concessione delle agevolazioni; controllo del rispetto dei vincoli legislativi; valutazione degli effetti delle misure. La relazione 2015 dà conto degli avanzamenti nelle erogazioni, rispetto alla situazione al 31 dicembre 2014 e fornisce dati numerici sul rispetto dei vincoli legislativi. In merito alla valutazione delle performance, nel 2015 è stato selezionato un campione di 207 imprese, per le quali sono stati rilevati fatturato e risultato lordo dell'esercizio 2014 ed i dati attuali di patrimonio netto, soci ed addetti.

Il comma 3 individua, quale amministrazione titolare, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e, come soggetto gestore, l’Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti - Invitalia, che - all'uopo firmataria di una convenzione ai cui oneri si provvede nel limite massimo dell'uno per cento delle risorse destinate alla misura - esaminerà(2) le istanze pervenute, attraverso una piattaforma dedicata, entro 60 giorni dalla presentazione dell’istanza, salvo i tempi necessari per un’unica richiesta di integrazione documentale durante la fase di istruttoria (comma 5).

Invitalia (Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'impresa S.p.A.) è una società per azioni interamente partecipata dal Ministero dell'economia e delle finanze che esercita i diritti di azionista, d'intesa con il Ministero dello sviluppo economico, che svolge le funzioni di indirizzo e controllo sulla società medesima. Quest'ultima è stata istituita come società per azioni Sviluppo Italia ai sensi del comma 1 dell’articolo 1 del decreto legislativo 9 gennaio 1999, n. 1, con lo scopo, attraverso l'erogazione di servizi e l'acquisizione di partecipazioni, di promuovere attività produttive, attrarre investimenti, promuovere iniziative occupazionali e nuova imprenditorialità, con particolare riferimento al Mezzogiorno e alle altre aree depresse, come definite ai sensi della normativa comunitaria. La società ha assunto la denominazione di Invitalia dal mese di luglio 2008, ai sensi dell’articolo 1, comma 460, della legge 27 dicembre 2006 n. 296, recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)”(3) .

Il comma 4 prevede che gli enti pubblici e le università, previa comunicazione ad Invitalia, possano fornire, a titolo gratuito, servizi di consulenza e assistenza nelle varie fasi di sviluppo del progetto imprenditoriale. Le associazioni e gli enti del terzo settore di cui all’articolo 1, comma 1, della legge 6 giugno 2016, n. 106, possono svolgere i medesimi servizi, anche previo accreditamento presso il soggetto gestore. Le pubbliche amministrazioni, però, prestano i servizi nell’ambito delle risorse umane, finanziarie e strumentali previste a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

In effetti, l'articolo 55 dello Schema di decreto legislativo recante codice del Terzo settore (Atto del Governo n. 417) richiede alle Amministrazioni pubbliche nell'ambito dello svolgimento dei propri compiti istituzionali di programmazione e progettazione di interventi e servizi, di coinvolgere attivamente gli enti del terzo settore, individuati secondo principi di trasparenza, imparzialità, partecipazione e parità di trattamento.

Le istanze di agevolazioni (comma 6) possono essere presentate, fino ad esaurimento delle risorse(4) , dai giovani destinatari della misura già costituiti o da costituire, in forma di impresa individuale o società, quest’ultima anche in forma cooperativa; ciò dovrà avvenire al più tardi entro sessanta giorni dalla data di comunicazione dell’esito positivo dell’istruttoria. Ulteriore condizione è che le imprese e le società sono tenute a mantenere, per tutta la durata del finanziamento, la propria sede legale ed operativa nelle regioni individuate al comma 1; i soggetti beneficiari della misura, parimenti, devono mantenere la residenza nelle regioni di cui al comma 1 per l’intera durata del finanziamento. Le società possono essere costituite anche da soci che non abbiano un’età compresa fra i 18 ed i 35 anni, a condizione che la loro presenza non sia maggiore di un terzo dei componenti e non presentino rapporti di parentela fino al quarto grado con nessuno degli altri soci: questi sono, in ogni caso, esclusi dall’accesso ai finanziamenti (comma 12).

Qualora l’istanza, presentata dai richiedenti, abbia ricevuto un giudizio positivo, il comma 7 prevede l’erogazione di un finanziamento nella misura massima di 40 mila euro per singolo richiedente già costituito o da costituire in forma di impresa individuale o di società; la misura può arrivare fino ad un massimo di 200 mila euro, ai sensi e nei limiti del Regolamento (UE) n. 1407/2013 sulla disciplina degli aiuti de minimis, per le domande presentate da più richiedenti che si costituiscono o sono già costituiti in società, ivi comprese le società cooperative.

I finanziamenti sono erogati per il 35 per cento a fondo perduto e per il 65 per cento sotto forma di prestito a tasso zero da rimborsare, complessivamente, in otto anni di cui i primi due di preammortamento (comma 8). Il comma 9 specifica che la quota del prestito a tasso zero beneficia sia di un contributo in conto interessi per tutta la durata del prestito, corrisposto dal soggetto gestore della misura agli istituti di credito, che di una garanzia per la restituzione dei finanziamenti concessi dagli istituti di credito da parte del soggetto gestore. A tal fine, con decreto MEF, di concerto con il MiSE, è istituita una sezione specializzata presso il Fondo Centrale di Garanzia per le PMI(5) , a cui è trasferita una quota parte delle risorse stanziate. Con il medesimo decreto, inoltre, sono definite le modalità di accesso alla predetta sezione specializzata del Fondo di Garanzia.

Ad essere così finanziate sono, per il comma 10, le attività imprenditoriali relative a produzione di beni nei settori dell'artigianato e dell'industria, ovvero relativi alla fornitura di servizi. Sono escluse dal finanziamento le attività libero-professionali e del commercio ad eccezione della vendita dei beni prodotti nell'attività di impresa. I finanziamenti per il comma 11 non possono essere utilizzati per spese relative alla progettazione, alle consulenze e all'erogazione degli emolumenti ai dipendenti delle imprese individuali e delle società, nonché agli organi di gestione e di controllo delle società stesse. Le imprese e le società possono aderire al programma Garanzia Giovani per il reclutamento del personale dipendente.

Il comma 13 stabilisce che l’erogazione dei finanziamenti è condizionata alla costituzione in una delle figure giuridiche predetta ed al conferimento in garanzia dei beni aziendali oggetto dell’investimento in favore del soggetto che eroga il finanziamento. I soggetti beneficiari sono tenuti ad impiegare il contributo a fondo perduto esclusivamente ai fini dell’attività di impresa. In caso di società, le quote versate e le azioni sottoscritte dai beneficiari della misura non possono essere riscattate se non dopo la completa restituzione del finanziamento e, in ogni caso, non prima di cinque anni da quando versate e sottoscritte.

Invitalia è autorizzata a stipulare una convenzione con l’Associazione Bancaria Italiana (ABI) per definire le condizioni dei mutui (comma 14): lo prevederanno le modalità definite da un decreto, che, ai sensi del comma 15, sarà adottato dal Ministro per la coesione territoriale e il Mezzogiorno, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e il Ministro dello sviluppo economico, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione. In esso sono definite anche le modalità di corresponsione della quota parte a fondo perduto e degli interessi, nonché i casi e le modalità per l’escussione della garanzia, i criteri di dettaglio per l’ammissibilità alla misura, le modalità di attuazione della stessa, nonché le modalità di accreditamento dei soggetti di cui al comma 4 e le modalità di controllo e monitoraggio della misura incentivante, prevedendo altresì le modalità di revoca del beneficio e di recupero delle somme.

Al finanziamento della misura di cui all’articolo in esame si provvede, ai sensi del comma 16, mediante utilizzo delle risorse del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione - programmazione 2014-2020 per un importo complessivo fino a 1.250 milioni, da ripartire in importi annuali massimi, fino a:

  • 36 milioni di euro per l’anno 2017;
  • 280 milioni di euro per l’anno 2018;
  • 462 milioni di euro per l’anno 2019;
  • 308,5 milioni di euro per l’anno 2020;
  • 92 milioni di euro per l’anno 2021;
  • 22,5 milioni di euro per l’anno 2022;
  • 18 milioni di euro per l’anno 2023;
  • 14 milioni di euro per l’anno 2024;
  • 17 milioni di euro per l’anno 2025.

A tal fine, il comma precisa che le risorse del Fondo da destinare al finanziamento della misura agevolativa sono imputate alla quota del Fondo già destinata alle regioni indicate al comma 1 (Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia), previa rimodulazione delle assegnazioni già disposte dal CIPE con apposita delibera, nonché eventuale riprogrammazione delle annualità del Fondo medesimo in sede di disegno di legge di bilancio, ai sensi dell’articolo 23, comma 3, lettera b), della legge 31 dicembre 2009, n. 196.

Si ricorda, che le citate disposizioni della legge di contabilità e finanza pubblica (legge n. 196/2009) – che disciplinano la formazione delle previsioni di spesa del bilancio dello Stato, come riformulate a seguito della riforma della legge di bilancio attuata con la legge n. 163/2016 - consentono che in sede di disegno di legge di bilancio, con la seconda sezione, si possa procedere direttamente a riprogrammare, nonché rifinanziare e definanziare, gli stanziamenti di spesa di parte corrente e in conto capitale previsti a legislazione vigente, relativi ai fattori legislativi, per un periodo temporale anche pluriennale.

Poiché la norma imputa le risorse da destinare alla misura agevolativa “alla quota delle risorse destinata a sostenere interventi nelle regioni di cui al comma 1”, sembrerebbe da ritenere che si tratti delle risorse destinate ai c.d. Patti per il Sud, sottoscritti con le singole regioni del Mezzogiorno, di cui alla delibera 10 agosto 2016, n. 26. Con tale delibera, si ricorda, il CIPE ha assegnato, a valere sulle risorse FSC 2014-2020, oltre 13,4 miliardi alle regioni e alle città metropolitane del Mezzogiorno per l'attuazione di interventi da realizzarsi mediante appositi Accordi interistituzionali denominati «Patti per il sud», di cui 11,6 miliardi relativi ai Patti con le regioni.

Si rileva, inoltre, che il comma 16, nello stabilire l’importo da destinare alla misura di cui all’articolo in esame, mantiene fermo quanto previsto dall'articolo 1, comma 141, della legge 11 dicembre 2016, n. 232.

La norma richiamata prevede l’utilizzo delle risorse disponibili del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione 2014-2020 (senza indicarne l’importo) per il completo finanziamento dei progetti selezionati nell’ambito del Programma straordinario di intervento per la riqualificazione urbana e la sicurezza delle periferie delle città metropolitane e dei comuni capoluogo di provincia (già previsto e finanziato dall’art. 1, commi 974-978, della legge n. 208/2015), ad integrazione delle risorse già assegnate a tale Programma dalla suddetta norma istitutiva (500 milioni) e dal Fondo per il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese, di cui al comma 140 dell’articolo 1 della legge n. 232/2016 (800 milioni(6) ).

In attuazione del comma 141, il CIPE con delibera 3 marzo 2017, n. 2 ha assegnato al suddetto Programma 798,17 milioni di risorse dal Fondo per lo sviluppo e la coesione 2014-2020, destinate a garantire il completo finanziamento di tutti i progetti inseriti nella graduatoria del Programma straordinario approvata con il D.P.C.M. 6 dicembre 2016(7) .

Al fine di meglio chiarire il contenuto del primo periodo di cui al comma 16, andrebbe chiarito se il richiamo ivi fatto al comma 141 della legge n. 232/2016 sia volto - come sembrerebbe presumibile - ad escludere che le assegnazioni disposte dal CIPE con la delibera n. 2/2017 in favore del Programma per le periferie possano essere incise dalla rimodulazione prevista ai fini della destinazione dei 1.250 milioni di euro al finanziamento della misura “Resto al Sud” prevista dall’articolo 1 in esame.

Tale chiarimento apparirebbe opportuno anche alla luce di quanto indicato nella Relazione tecnica, nella quale si prevede che l’assegnazione di risorse prevista dal comma 16 in commento “assicurerà, preliminarmente, la copertura dei fabbisogni annuali necessari a soddisfare i progetti inseriti nel Programma straordinario di intervento per la riqualificazione urbana e la sicurezza delle periferie, individuati con il D.P.C.M. 6 dicembre 2016 e non risultati finanziati”, il cui onere è già stato definito con la delibera CIPE 3 marzo 2017, n. 2, a valere sul FSC 2014-2020 ai sensi del comma 141 della legge n. 232/2016.

Il comma 17 stabilisce che all’assegnazione delle risorse del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione 2014-2020 si provvede con apposita delibera del CIPE, nei limiti degli importi indicati dal comma 16, individuando altresì la ripartizione in annualità e gli importi da assegnare distintamente al contributo a fondo perduto, al contributo in conto interessi, e al finanziamento della sezione specializzata del Fondo centrale di garanzia.

Le risorse destinate alla concessione dei contributi a fondo perduto e in conto interessi sono accreditate su un conto corrente infruttifero intestato a Invitalia, aperto presso la Tesoreria Centrale dello Stato, dedicato all’attuazione delle disposizioni di cui ai commi precedenti, la cui gestione ha natura di gestione fuori bilancio, assoggettata al controllo della Corte dei conti ai sensi dell’articolo 9 della legge n. 1041/1971(8) .

1) Doc. CCLIII, n. 1. Si tratta di relazioni, inviate dal Ministro dell'economia e delle finanze, sull'attuazione delle misure incentivanti, previste dal decreto legislativo 21 aprile 2000, n. 185, in favore dell'imprenditorialità e dell'autoimpiego, riferite agli anni dal 2007 al 2015, delegate ex lege all'Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'impresa SpA. Vi si dà conto delle attività a favore dell'autoimprenditorialità e dell'autoimpiego, con valutazione degli effetti.

2) Valutando anche la sostenibilità tecnico-economica del progetto.

3) Dal 2008 Invitalia ha attraversato un profondo processo di ristrutturazione: il piano di riordino e dismissioni previsto dal comma 461 dell'articolo 1 della legge n. 296 si è praticamente concluso nel 2012. Nel corso degli anni 2012 e 2013 il ruolo di Invitalia quale soggetto preposto all'attuazione delle politiche di sviluppo nazionale è stato rafforzato. In particolare, all'Agenzia è stato attribuito il compito di accelerare la realizzazione degli investimenti strategici, anche agendo direttamente quale centrale di committenza per la gestione degli appalti pubblici (comma 2 e comma 2-bis dell'articolo 55-bis del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, aggiunto dall'articolo 29-bis, comma 1, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134) e come soggetto responsabile per l'attuazione dei contratti istituzionali di sviluppo (articolo 9-bis del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98). Inoltre, il decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 ottobre 2013, n. 125, che all'articolo 10, comma 1, istituisce l'Agenzia per la coesione territoriale, al comma 2, lett. f-bis, prevede che la Presidenza del Consiglio possa avvalersi del contributo di Invitalia per rafforzare l'attuazione della politica di coesione.

4) Pari a 1,25 miliardi di euro del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione (FSC) – Programmazione 2014-2020.

5) Il DEF 2016 riporta che le richieste di accesso al Fondo sono cresciute nel 2015 del 17% rispetto al 2014. Per quanto riguarda gli interventi in materia garanzie a sostegno degli investimenti delle imprese, il Governo in quel testo evidenziava – sulla scorta di quanto rilevato dalla Commissione UE nel Country Report di febbraio 2016 - che il Fondo centrale di Garanzia per le PMI ha svolto un ruolo rilevante, prevedendone un rafforzamento con interventi correttivi, migliorativi. Il PNR richiama in proposito gli interventi già adottati nel D.L. n. 3/2015 (articolo 8-comma 2-bis e 8-bis) e con la legge di Stabilità 2016 (articolo 1, comma 886) che è intervenuta per ampliare le garanzie che possono essere concesse a valere su di esso, destinando almeno il 20 per cento delle risorse disponibili del Fondo alle imprese e agli investimenti localizzati nelle regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sicilia e Sardegna.

6) Con la ripartizione del Fondo investimenti di cui al comma 140 dell’articolo 1 della legge n. 232/2016, operata con lo schema di D.P.C.M. (A.G. 409) - sul quale è stato espresso parere favorevole dalla Commissione Bilancio della Camera in data 9 maggio 2017, in corso di pubblicazione – stati destinati al Programma straordinario di riqualificazione delle periferie 800 milioni di euro per il triennio 2017-2019 (270 milioni di euro per ciascuno degli anni 2017 e 2018 e 260 milioni di euro per l'anno 2019).

7) In sostanza, dunque, lo stanziamento complessivamente richiesto per la realizzazione di tutti i 120 progetti inseriti nella graduatoria del Programma straordinario approvata con il D.P.C.M. 6 dicembre 2016 è pari a 2.061,3 milioni di euro, cui si provvede:

  • per 500 milioni, ai sensi della legge n. 208/2015;
  • per 800 milioni, con le risorse derivanti da riparto del Fondo investimenti, di cui al comma 140 dell'articolo 1 della legge di bilancio 2017;
  • per 798,17 milioni, ai sensi della deliberazione del CIPE del 3 marzo 2017, in corso di pubblicazione, a valere sulle risorse del Fondo sviluppo e coesione della programmazione 2014-2020, in attuazione del comma 141 dell'articolo 1 della legge di bilancio 2017, ripartite per 603,9 milioni di euro in favore delle città e dei comuni del Mezzogiorno e per 194,27 milioni di euro in favore delle città e dei comuni del Centro Nord.

8) La norma citata prevede che per le gestioni fuori bilancio il bilancio consuntivo o il rendiconto annuale è soggetto al controllo della competente ragioneria centrale e della Corte dei conti.