Prevenzione e contrasto della violenza di genere nella XVII legislatura
(a cura del Servizio Studi della Camera e del Servizio Affari internazionali del Senato)

L’ordinamento italiano non prevede misure volte a contrastare specificamente ed esclusivamente condotte violente in danno di donne, né prevede specifiche aggravanti quando alcuni delitti abbiano la donna come vittima.

Per il nostro diritto penale, se si esclude il delitto di mutilazioni genitali femminili, il genere della persona offesa dal reato non assume uno specifico rilievo (e conseguentemente non è stato fino ad oggi censito nelle statistiche giudiziarie).

Peraltro, questa legislatura si è fino ad oggi caratterizzata per la ratifica della Convenzione di Istanbul, per l’introduzione di modifiche al codice penale e di procedura penale per inasprire le pene di alcuni reati, più spesso commessi in danno di donne, per l’approvazione del Piano d’azione straordinario contro la violenza di genere e per la previsione di stanziamenti per il supporto delle vittime.

La ratifica della Convenzione di Istanbul

Con la legge 27 giugno 2013, n. 77, l’Italia è stata tra i primi paesi europei a ratificare la Convenzione sulla prevenzione e la lotta alla violenza contro le donne e la violenza domestica - meglio nota come ‘Convenzione di Istanbul’ - adottata dal Consiglio d’Europa l’11 maggio 2011 ed entrata in vigore il 1° agosto 2014, a seguito del raggiungimento del prescritto numero di dieci ratifiche.

La Convenzione è il primo strumento internazionale giuridicamente vincolante volto a creare un quadro normativo completo a tutela delle donne contro qualsiasi forma di violenza.

Particolarmente rilevante è il riconoscimento espresso della violenza contro le donne quale violazione dei diritti umani, oltre che come forma di discriminazione contro le donne (art. 3 della Convenzione). La Convenzione stabilisce inoltre un chiaro legame tra l’obiettivo della parità tra i sessi e quello dell’eliminazione della violenza nei confronti delle donne.

Inoltre, il Parlamento ha approvato la legge 119/2013, di conversione del decreto-legge n. 93/2013, che contiene disposizioni volte a prevenire e reprimere la violenza domestica e di genere.

In particolare, il provvedimento approvato:

• interviene sul codice penale, introducendo un’aggravante comune (art. 61, n. 11-quinquies) per i delitti contro la vita e l’incolumità individuale, contro la libertà personale nonché per i maltrattamenti in famiglia, da applicare se i fatti sono commessi in danno o in presenza di minori;
• modifica il reato di atti persecutori (art. 612-bis, c.d. stalking), con particolare riferimento al regime della querela di parte. In particolare, rispetto alla formulazione
• originaria del decreto-legge, che qualifica la querela come irrevocabile, la Camera ha circoscritto le ipotesi di irrevocabilità ai casi più gravi, prevedendo comunque che l’eventuale remissione possa avvenire soltanto in sede processuale;
• interviene sul codice di procedura penale, consentendo anche quando si indaga per stalking di disporre intercettazioni;
• introduce la misura di prevenzione dell’ammonimento del questore anche per condotte di violenza domestica, sulla falsariga di quanto già previsto per il reato di stalking;
• sempre per tutelare le vittime, inserisce alcune misure relative all’allontanamento - anche d’urgenza - dalla casa familiare e all’arresto obbligatorio in flagranza dell’autore delle violenze. In merito, la Camera ha introdotto la possibilità di operare anche un controllo a distanza (c.d. braccialetto elettronico) del presunto autore di atti di violenza domestica;
• prevede specifici obblighi di comunicazione da parte dell’autorità giudiziaria e della polizia giudiziaria alla persona offesa dai reati di stalking e maltrattamenti in ambito familiare nonché modalità protette di assunzione della prova e della testimonianza di minori e di adulti particolarmente vulnerabili;
• modifica le disposizioni di attuazione del codice di procedura, inserendo i reati di maltrattamenti in famiglia, violenza sessuale e stalking tra quelli che hanno priorità assoluta nella formazione dei ruoli d’udienza;
• estende alle vittime dei reati di stalking, maltrattamenti in famiglia e mutilazioni genitali femminili l’ammissione al gratuito patrocinio anche in deroga ai limiti di reddito;
• stabilisce che la relazione annuale al Parlamento sull’attività delle forze di polizia e sullo stato dell’ordine e della sicurezza pubblica debba contenere un’analisi criminologica della violenza di genere;
• riconosce agli stranieri vittime di violenza domestica la possibilità di ottenere uno specifico permesso di soggiorno;
• demanda al Ministro per le pari opportunità l’elaborazione di un Piano straordinario contro la violenza sessuale e di genere, per il quale è previsto un finanziamento di 10 milioni di euro per il 2013, prevedendo azioni a sostegno delle donne vittime di violenza.

Piano di azione straordinario

L’art. 5 del citato D.L. 93/2013 ha previsto l’adozione di un Piano d’azione straordinario contro la violenza sessuale e di genere, con lo scopo di affrontare in modo organico e in sinergia con i principali attori coinvolti a livello sia centrale che territoriale il fenomeno della violenza contro le donne. Nonostante la definizione del Piano come "straordinario" (definizione imposta nel corso dell’esame parlamentare da una condizione della Commissione Bilancio), esso dovrebbe costituire lo snodo centrale dell’azione di contrasto alla violenza di genere.

Il Piano è elaborato dal Ministro per le pari opportunità, con il contributo delle amministrazioni interessate, delle associazioni di donne impegnate nella lotta contro la violenza e dei centri antiviolenza, ed adottato dal medesimo Ministro, previa intesa in sede di Conferenza unificata. Esso è inoltre predisposto in sinergia con la nuova programmazione dell’Unione europea per il periodo 2014-2020.

Il Piano d’azione è stato adottato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 7 luglio 2015 e registrato dalla Corte dei Conti il 25 agosto 2015.

Le finalità del Piano sono molto ampie e riguardano interventi relativi ad una pluralità di ambiti: dall’educazione nelle scuole alla sensibilizzazione dell’opinione pubblica, anche attraverso un’adeguata informazione da parte dei media; dal potenziamento dei centri antiviolenza e del sostegno alle vittime al recupero degli autori dei reati; dalla raccolta di dati statistici alla formazione degli operatori di settore.

Il Piano assicura il coordinamento ed il coinvolgimento di tutti i livelli di governo interessati, basandosi sulle buone pratiche già realizzate a livello territoriale, anche grazie alle azioni di associazioni e soggetti privati.

Per l’adozione del Piano, il Ministro delegato per le pari opportunità può avvalersi delle risorse del Fondo per le pari opportunità. Il decreto-legge dispone al riguardo un incremento del predetto Fondo per le pari opportunità di 10 milioni di euro, limitatamente all’anno 2013, vincolati al finanziamento del piano contro la violenza di genere (art. 5, comma 4). Per gli anni 2014, 2015, e 2016 ha provveduto la legge di stabilità 2014, aumentando ulteriormente il Fondo di 10 milioni per ciascuno di questi anni, con vincolo di destinazione al piano medesimo (art. 1, comma 217, L. n. 147/2013).

Un ulteriore finanziamento, di natura permanente, è invece specificamente destinato, nell’ambito del piano, al potenziamento delle forme di assistenza e di sostegno alle donne vittime di violenza e ai loro figli attraverso il rafforzamento della rete dei servizi territoriali, dei centri antiviolenza e dei servizi di assistenza alle donne vittime di violenza: a tal fine il Fondo per le pari opportunità è incrementato di 10 milioni di euro per il 2013, di 7 milioni per il 2014 e di 10 milioni annui a decorrere dal 2015 (art. 5-bis DL n. 93/2013).

Il Ministro delegato per le pari opportunità, previa intesa in sede di Conferenza Stato- Regioni, provvede annualmente a ripartire le risorse tra le regioni, tenendo conto di una serie di criteri indicati dalla legge (art. 5-bis, comma 2, DL n. 93/2013).

Tutte le risorse confluiscono, dunque, nel Fondo per le pari opportunità e sono appostate - unitamente agli altri eventuali ulteriori interventi a carico del Fondo - nel cap. 2108 dello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze (MEF), per essere successivamente trasferite al bilancio della Presidenza del Consiglio, dove sono ripartite tra i diversi interventi.

A seguito dell’approvazione della legge di bilancio 2017 (legge n. 232 del 2016) sul capitolo 2108 risultano i seguenti stanziamenti:

In particolare, l’incremento dello stanziamento per il 2017 rispetto ai precedenti esercizi deriva da un rifinanziamento di 39,6 milioni di euro disposto dal Governo in sede di presentazione del disegno di legge di bilancio alla Camera.

A seguito dell’esame deldisegno di legge alla Camera sono stati inoltre aggiunti altri 10 milioni di euro per il 2017 e 5 milioni di euro per ciascuno degli anni 2018 e 2019. Tali effetti sono determinati:

dall’art. 1, comma 359 della sezione I, introdotto nel corso dell’esame parlamentare, che aumenta di 5 milioni di euro all’anno nel triennio 2017-2019 la dotazione inanziaria del Fondo per le pari opportunità in favore del Piano d’azione straordinario contro la violenza sessuale e di genere, per le attività di sostegno e potenziamento dell’assistenza alle donne vittime di violenza e dei loro figli, attraverso il rafforzamento della rete dei servizi territoriali e dei centri antiviolenza e delle case rifugio;

dall’art. 1, comma 371, anch’esso introdotto nel corso dell’esame alla Camera, che aumenta di 5 milioni di euro le risorse del Fondo per le misure anti-tratta per l’anno 2017.

Pertanto, nel complesso, le previsioni del bilancio integrato per la promozione e la garanzia delle pari opportunità, dopo l’approvazione della prima nota di variazioni, sono pari a 70,1 milioni di euro per il 2017, 24,7 milioni per il 2018 e di 22,1 milioni di euro per il 2019.

Nel bilancio 2017 della Presidenza del Consiglio - sul cap. 496 (Somme da destinare al piano contro la violenza alle donne), nel quale sono iscritti sia i fondi destinati al Piano straordinario (art. 5, DL 93/2013) che quelli per i centri antiviolenza e le case rifugio (art. 5-bis, DL 93/2013) - risultano stanziate per il 2017 risorse per 21,7 mln di euro.

I provvedimenti in corso di esame

E’ collegato alle iniziative di legislatura volte a contrastare la violenza contro le donne, anche un provvedimento recentemente approvato dalla Camera - e ora all’esame del Senato - volto a rafforzare le tutele pr i figli rimasti orfani a seguito di un crimine domestico.

In particolare, l’A.S. 2719, approvato dalla Camera il 1° marzo 2017, riconosce tutele processuali ed economiche ai figli minorenni e maggiorenni economicamente non autosufficienti della vittima di un omicidio commesso da:

il coniuge, anche legalmente separato o divorziato;

la parte dell’unione civile, anche se l’unione è cessata;

una persona che è o è stata legata da relazione affettiva e stabile convivenza con la vittima.

In primo luogo, il provvedimento modifica il codice penale intervenendo sull’omicidio aggravato dalle relazioni personali, di cui all’art. 577 c.p.

Rispetto alla norma vigente, che punisce l’uxoricidio (omicidio del coniuge) con la reclusione da 24 a 30 anni (la pena base per l’omicidio non può essere inferiore a 21 anni di reclusione), il provvedimento aumenta la pena ed estende il campo d’applicazione della norma. Modificando l’art. 577 c.p., infatti, è prevista la pena dell’ergastolo se vittima del reato di omicidio è:

il coniuge, anche legalmente separato;

la parte dell’unione civile;

la persona legata all’omicida da stabile relazione affettiva e con esso stabilmente convivente.

Il provvedimento dunque non solo aumenta la pena per l’uxoricidio ma ne estende l’applicazione al rapporto di unione civile e alla convivenza, prevedendo l’ergastolo in caso di attualità del legame personale.

Con i vigenti limiti di pena (reclusione da 24 a 30 anni) viene invece punito l’omicidio del coniuge divorziato o della parte della cessata unione civile.

Dal punto di vista processuale, la proposta di legge intende rafforzare, già dalle prime fasi del processo penale, la tutela dei figli della vittima, modificando il testo unico sulle spese di giustizia, per consentire loro l’accesso al patrocinio a spese dello Stato, a prescindere dai limiti di reddito.

Mantenendo l’attenzione verso il procedimento penale, e dunque alla fase che precede l’accertamento definitivo della responsabilità penale dell’autore del reato, la proposta di legge intende rafforzare la tutela dei figli della vittima rispetto al loro diritto al risarcimento del danno.

A tal fine, il provvedimento modifica la disciplina del sequestro conservativo e della provvisionale, la cui finalità è anticipare il più possibile la liquidazione del danno patito dalle vittime del reato.

La provvisionale è infatti una somma di denaro liquidata dal giudice in favore della parte danneggiata, come anticipo sull’importo integrale che le spetterà in via definitiva. Accade, infatti, in base alla normativa vigente che, dopo un lungo processo penale nel quale i figli si sono costituiti parte civile, alla condanna penale del genitore si accompagna solo una generica condanna per la responsabilità civile, che obbliga la parte civile ad avviare una nuova causa civile per ottenere la liquidazione del danno.

La proposta di legge prevede infatti che quando si procede per omicidio del coniuge (anche separato o divorziato), della parte dell’unione civile (anche se l’unione è cessata) o della persona che sia o sia stata legata all’imputato da relazione affettiva o stabile convivenza, e le prove acquisite nel corso del procedimento penale non consentono la liquidazione del danno, in presenza di figli della vittima che si siano costituiti parte civile, il giudice in sede di condanna - a prescindere dal carattere definitivo della stessa – deve assegnare loro a titolo di provvisionale una somma pari almeno al 50% del presumibile danno, che sarà liquidato poi in sede civile.

Venendo agli aspetti esclusivamente economici, la proposta di legge interviene sull’istituto dell’indegnità a succedere con la finalità di renderne automatica l’applicazione in caso di condanna per omicidio in ambito domestico.

Viene rivista anche la disciplina che già attualmente esclude dal diritto alla pensione di reversibilità l’autore dell’omicidio del pensionato.

Ulteriori disposizioni della proposta di legge:

demandano a Stato, regioni e autonomie locali il compito di promuovere e organizzare forme di assistenza delle vittime, di promuovere servizi informativi, assistenziali e di consulenza; di predisporre misure per garantire il diritto allo studio e all’avviamento al lavoro per i figli delle vittime di crimini domestici;

prevedono che i figli delle vittime del reato di omicidio in ambito domestico abbiano diritto ad assistenza medico psicologica gratuita e siano esenti dalla partecipazione alla spesa per ogni tipo di prestazione sanitaria e farmaceutica;

modificano la disciplina dell’affidamento del minore «temporaneamente privo di un

ambiente familiare idoneo» per prevedere che il minore che si trovi in tale condizione a seguito della morte del genitore causata volontariamente dal coniuge (anche separato o divorziato), dalla parte dell’unione civile (anche cessata) o da persona legata al genitore da relazione affettiva, debba essere affidato privilegiando la continuità delle relazioni affettive tra il minore e i parenti fino al terzo grado e garantendo, in quanto possibile, in presenza di fratelli o sorelle, la continuità affettiva tra gli stessi.

Infine, la proposta di legge incrementa la dotazione del Fondo di rotazione per le vittime dei crimini intenzionali violenti, destinandolo anche agli orfani per crimini domestici. In particolare, tale incremento è destinato all’erogazione di borse di studio per gli orfani, al finanziamento del loro reinserimento lavorativo e alla copertura delle spese per l’assistenza psicologica e sanitaria.

L’inchiesta parlamentare sul femminicidio

Con delibera 18/01/2017 (G.U. n. 20 del 25/01/2017) il Senato ha istituito una Commissione parlamentare monocamerale di inchiesta sul femminicidio, nonché su ogni forma di violenza di genere⁽⁷⁾ .

La Commissione, composta da 20 senatori, è chiamata, tra l’altro, a svolgere indagini sulle reali dimensioni, condizioni, qualità e cause del femminicidio, inteso come uccisione di una donna basata sul genere e, più in generale, di ogni forma di violenza di genere; a monitorare la concreta attuazione della Convenzione di Istanbul e di ogni altro accordo sovranazionale e internazionale in materia, nonché della legislazione nazionale in materia; ad accertare le possibili incongruità e carenze della normativa vigente; ad analizzare gli episodi di femminicidio verificatisi a partire dal 2011, per accertare se siano riscontrabili condizioni o comportamenti ricorrenti, valutabili sul piano statistico, allo scopo di orientare l’azione di prevenzione; ad accertare il livello di attenzione e la capacità di intervento delle autorità e delle pubbliche amministrazioni competenti.

L’istituzione della Commissione di inchiesta si inserisce tra i significativi interventi dell’attuale legislatura in materia di violenza di genere. Si ricordano altresì la ratifica nel 2013 della Convenzione di Istanbul sulla prevenzione e la lotta alla violenza contro le donne e la violenza domestica; il decreto legge 93/2013 che dà attuazione alla Convenzione introducendo nuove norme di diritto penale sostanziale e procedurale; la legge 107/2015 che promuove nelle scuole l’educazione alla parità dei sessi, la prevenzione della violenza di genere e di tutte le discriminazioni e il decreto legislativo 80/2015 che ha introdotto un congedo retribuito di tre mesi per le lavoratrici vittime di violenza di genere.

In base a dati EURES e ISTAT, la violenza contro le donne è un fenomeno ampio e diffuso, che è costato la vita a 2.800 donne dal 2000 ad oggi e che matura in particolare nel contesto domestico e all’interno di relazioni affettive: delle 1.740 donne uccise in Italia negli ultimi dieci anni, più del 70% sono state uccise in famiglia, nel 67% dei casi dal partner e nel 26% dall’ex partner; nel 16,7% dei casi il femminicidio è stato preceduto da "violenze note", l’8,7% delle quali denunciate alle forze dell’ordine.

7) Per approfondire, si veda la Nota breve del Servizio studi del Senato n. 153