Legislatura 17ª - Dossier n. 28

Le politiche dell’Unione europea in materia di parità
tra uomini e donne
(a cura dell’Ufficio Rapporti con l’Unione europea della Camera)

L’uguaglianza di genere nel diritto primario

L’Unione europea si fonda su un insieme di valori, tra cui l’uguaglianza, e promuove la parità tra uomini e donne (articolo 2 e articolo 3, paragrafo 3, del Trattato sull’Unione europea - TUE). Tali obiettivi sono altresì sanciti dall’articolo 21 della Carta dei diritti fondamentali.

Inoltre, l’articolo 8 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea - TFUE attribuisce all’Unione il compito di eliminare le ineguaglianze e di promuovere la parità tra uomini e donne in tutte le sue attività (questo concetto è noto anche come gender mainstreaming - integrazione della dimensione di genere). Nella dichiarazione 19, allegata all’atto finale della Conferenza intergovernativa che ha adottato il Trattato di Lisbona, l’Unione e gli Stati membri si sono, tra l’altro, impegnati a lottare contro tutte le forme di violenza domestica per prevenire e punire questi atti criminali e per sostenere e proteggere le vittime.

Il principio della parità di retribuzione tra uomini e donne per uno stesso lavoro è sancito dai Trattati europei sin dal 1957 (e, attualmente, dall’articolo 157 del TFUE). Inoltre, l’articolo 153 del TFUE consente all’UE di intervenire nell’ambito più ampio delle pari opportunità e della parità di trattamento nei settori dell’impiego e dell’occupazione. In tale contesto, l’articolo 157 del TFUE autorizza anche l’azione positiva finalizzata all’emancipazione femminile. L’articolo 19 del TFUE consente altresì l’adozione di provvedimenti legislativi per combattere tutte le forme di discriminazione, incluse quelle fondate sul sesso. La legislazione volta a contrastare la tratta di esseri umani, in particolare di donne e bambini, è stata adottata a norma degli articoli 79 e 83 del TFUE, e il programma Diritti, uguaglianza e cittadinanza finanzia, tra l’altro, le misure volte a eradicare la violenza contro le donne conformemente all’articolo 168 del TFUE.

L’uguaglianza di genere nel diritto derivato

Per quanto riguarda la legislazione dell’UE in materia di parità di genere si ricordano, tra le altre:

  • la direttiva 2004/113/CE, del 13 dicembre 2004, che attua il principio della parità di trattamento tra uomini e donne per quanto riguarda l’accesso a beni e servizi e la loro fornitura;
  • la direttiva 2006/54/CE del 5 luglio 2006 riguardante di trattamento fra uomini e donne in materia di occupazione e impiego (rifusione). Questa direttiva fornisce una definizione delle nozioni di discriminazione diretta e indiretta, di molestie e di molestie sessuali. Inoltre essa incoraggia i datori di lavoro ad adottare misure preventive per combattere le molestie sessuali, aumenta le sanzioni per i casi di discriminazione e prevede l’istituzione all’interno degli Stati membri di organismi incaricati di promuovere la parità di trattamento tra uomini e donne.

Con la risoluzione del 24 maggio 2012 recante raccomandazioni alla Commissione concernenti l’applicazione del principio della parità di retribuzione tra lavoratori di sesso maschile e quelli di sesso femminile per uno stesso lavoro o per un lavoro di pari valore, il Parlamento europeo ha chiesto la revisione delle disposizioni della direttiva che riguardano la parità di retribuzione;

  • la direttiva 2010/18/UE, dell’8 marzo 2010 (come modificata alla fine del 2013), che attua l’accordo quadro riveduto in materia di congedo parentale concluso da BUSINESSEUROPE, EAPME, CEEP e CES e abroga la direttiva 96/34/CE;
  • la direttiva 2010/41/CE, del 7 luglio 2010, che stabilisce gli obiettivi relativi all’applicazione del principio della parità di trattamento fra gli uomini e le donne che esercitano un’attività autonoma, ivi comprese le attività nel settore agricolo, e relativa altresì alla tutela della maternità, e che abroga la direttiva 86/613/CEE del Consiglio;
  • la direttiva 2011/36/UE, del 5 aprile 2011, concernente la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime. La disciplina, volta al ravvicinamento delle sanzioni per la tratta di esseri umani tra gli Stati membri e delle misure di sostegno per le vittime, invita, tra l’altro, gli Stati membri a valutare la possibilità di adottare misure affinché costituisca reato la condotta di chi ricorre consapevolmente ai servizi, oggetto di sfruttamento, prestati da una persona che è vittima della tratta, al fine di scoraggiare la domanda;
  • la direttiva 2011/99/UE, del 13 dicembre 2011, che istituisce l’Ordine di protezione europeo allo scopo di proteggere una persona da atti di rilevanza penale compiuti da un’altra persona tali da metterne in pericolo la vita, l’integrità fisica o psichica, la dignità, la libertà personale o l’integrità sessuale, e che consente all’autorità competente di un altro Stato membro di continuare a proteggere la persona all’interno di tale altro Stato membro. La direttiva è rafforzata dal regolamento (UE) n. 606/2013 del 12 giugno 2013 relativo al riconoscimento reciproco delle misure di protezione in materia civile;
  • la direttiva 2012/29/UE, del 25 ottobre 2012, che stabilisce norme minime in materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime di reato e sostituisce la decisione quadro 2001/220/GAI.

Ultimi sviluppi in materia di uguaglianza di genere

Il Quadro finanziario pluriennale (QFP 2014-2020) e il programma Diritti, uguaglianza e cittadinanza

Nell’ambito del bilancio UE, il programma Diritti, uguaglianza e cittadinanza finanzia progetti volti a raggiungere la parità di genere e porre fine alla violenza contro le donne (articolo 4). Insieme al programma Giustizia (regolamento 2013/1382), esso è stato dotato di 15.686 milioni di euro fino al 2020 (regolamento QFP 1311/2013) e consolida sei programmi del periodo di finanziamento 2007-2013, tra cui il Programma Daphne III (decisione 779/2007) ed entrambe le sezioni «Anti-discriminazione e diversità» e «Uguaglianza di genere» del Programma per l’occupazione e la solidarietà sociale (PROGRESS) (decisione 1672/2006/CE).

Il relativo allegato specifica che la promozione dell’uguaglianza di genere sarà finanziata insieme ad altre misure antidiscriminatorie nell’ambito del Gruppo 1, al quale viene assegnata una quota del 57 per cento dei finanziamenti. La lotta alla violenza contro le donne è inclusa nel Gruppo 2, con il 43 per cento della dotazione finanziaria complessiva del programma.

Per il 2016, alla linea di bilancio 33 02 02 (Promuovere la non discriminazione e la parità) sono stati assegnati 33.546.000 euro in stanziamenti d’impegno e 23.000.000 euro in stanziamenti di pagamento, con un aumento considerevole nei pagamenti rispetto al 2015. Inoltre sono stati assegnati ulteriori 25.306.000 euro per contribuire, tra gli altri obiettivi, alla protezione delle donne contro tutte le forme di violenza e alla lotta contro tale violenza.

L’ Istituto europeo per l’uguaglianza di genere (EIGE)

Nel dicembre 2006 il Parlamento europeo e il Consiglio hanno creato l’Istituto europeo per l’uguaglianza di genere, con sede a Vilnius, in Lituania, con l’obiettivo generale di sostenere e rafforzare la promozione della parità di genere, ivi compresa l’integrazione di genere in tutte le politiche unionali e nazionali.

L’Istituto si prefigge altresì l’obiettivo di combattere le discriminazioni fondate sul sesso e di svolgere un’opera di sensibilizzazione sul tema della parità di genere, fornendo assistenza tecnica alle istituzioni europee mediante la raccolta, l’analisi e la diffusione di dati e strumenti metodologici.

La Carta per le donne e l’impegno strategico per la parità di genere 2016-2019

Il 5 marzo 2010 la Commissione ha adottato la Carta delle donne nell’ottica di migliorare la promozione dell’uguaglianza tra donne e uomini; nel dicembre 2015 ha altresì pubblicato l’impegno strategico per l’uguaglianza di genere 2016-2019 al fine di monitorare e prorogare la strategia della Commissione per l’uguaglianza tra uomini e donne (2010-2015).

L’impegno strategico è incentrato sui seguenti cinque settori:

  • aumento della partecipazione delle donne al mercato del lavoro e pari indipendenza economica;
  • riduzione del divario di genere in materia di retribuzioni, salari e pensioni e, di conseguenza, lotta contro la povertà tra le donne;
  • promozione della parità tra donne e uomini nel processo decisionale;
  • lotta contro la violenza di genere e protezione e sostegno delle vittime;
  • promozione della parità di genere e dei diritti delle donne in tutto il mondo.

Piano d’azione sulla parità di genere 2016-2020

Il 26 ottobre 2015 il Consiglio ha adottato conclusioni relative al Piano d’azione sulla parità di genere 2016-2020. Il Piano è basato sul documento congiunto dei servizi della Commissione e del Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) sul tema «Parità di genere ed emancipazione femminile: trasformare la vita delle donne e delle ragazze attraverso le relazioni esterne dell’UE (2016-2020)».

Nel nuovo Piano d’azione si sottolinea, tra l’altro, la necessità di realizzare pienamente il godimento, pieno e paritario, di tutti i diritti umani e le libertà fondamentali da parte delle donne e delle ragazze e il conseguimento della loro emancipazione e della parità di genere.

Proposte normative all’esame dell’UE

È tuttora all’esame delle Istituzioni legislative europee la proposta di direttiva COM(2012)614 che fissa come obiettivo per il 2020 una percentuale del 40% di amministratori senza incarichi esecutivi del sesso sottorappresentato, approvata in prima lettura dal Parlamento europeo nel novembre 2013.

Sulla proposta il Consiglio non ha ancora adottato la propria posizione in prima lettura a causa dell’opposizione di un blocco nutrito di Paesi. Si segnala che, in tal senso, hanno sollevato rilievi sul rispetto del principio di sussidiarietà i Parlamenti nazionali di Danimarca, Paesi Bassi, polonia, Svezia e Regno Unito, e la Camera dei deputati della Repubblica ceca.

Si segnala infine che nel 2008 la Commissione europea aveva presentato una proposta di riforma della direttiva 92/85/CEE concernente l’attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute sul lavoro delle lavoratrici gestanti, puerpere o in periodo di allattamento. Sulla proposta il Parlamento aveva approvato la propria posizione in prima lettura, sostenendo un congedo di maternità pienamente retribuito di 20 settimane . Tuttavia, poiché non è stato raggiunto un accordo tra il Parlamento e il Consiglio sulla proposta della Commissione, quest’ultima ha ritirato la proposta e l’ha sostituita con una tabella di marcia per l’iniziativa "Nuovo inizio per affrontare le sfide dell’equilibrio tra vita professionale e vita privata incontrate dalle famiglie che lavorano".

Recente attività del Parlamento europeo – Le risoluzioni non legislative

Negli ultimi anni il Parlamento europeo ha contribuito alla definizione generale delle politiche nel settore della parità di genere elaborando relazioni di iniziativa e richiamando l’attenzione delle altre Istituzioni su problemi specifici.

In particolare, ogni anno il Parlamento europeo approva una risoluzione che valuta i progressi compiuti verso il raggiungimento della parità tra donne e uomini. Tra le iniziative più recenti si ricordano :

Si segnala anche la recente risoluzione del 13 settembre 2016 sulla creazione di condizioni del mercato del lavoro favorevoli all’equilibrio tra vita privata e vita professionale;

Il Parlamento europeo si sta adoperando per l’integrazione della dimensione di genere nelle attività di tutte le sue Commissioni. A tal fine, sono state istituite due reti sull’integrazione della dimensione di genere, coordinate dalla commissione FEMM. La rete dei presidenti e vicepresidenti per la dimensione di genere riunisce deputati che sostengono l’introduzione di una dimensione di genere nel lavoro delle loro rispettive commissioni. Sono assistiti da una rete di amministratori incaricati dell’integrazione della dimensione di genere in ognuna delle segreterie di commissione. Il gruppo ad alto livello sull’uguaglianza di genere promuove la formazione e la sensibilizzazione sull’integrazione della dimensione di genere tra il personale del Parlamento europeo e dei gruppi politici.

Posizione del Consiglio europeo

Il 16 giugno 2016 il Consiglio europeo ha adottato delle Conclusioni sulla parità di genere. Dopo avere accolto con favore i cinque settori di intervento prioritari e le questioni orizzontali indicati nell’impegno strategico della Commissione per la parità di genere 2016-2019 (par. 19), il Consiglio europeo rivolge specifici e dettagliati inviti alla Commissione europea ed agli Stati membri per l’attuazione dell’impegno medesimo (par. 23-33). In particolare, la Commissione viene invitata a "integrare in tutte le politiche e le attività dell’UE un piano d’azione concreto per l’attuazione di una prospettiva di parità di genere sistematica e visibile" (par. 27). Si auspica in quest’ottica l’adozione di una nuova strategia ad alto livello sulla parità di genere sotto forma di comunicazione ma anche l’integrazione della dimensione di genere nel contesto del semestre europeo (par. 31).

Il Consiglio dell’UE (EPSCO) del 3 marzo 2017

Da ultimo si ricorda che il 3 marzo 2017 il Consiglio dell’UE Occupazione, politica sociale, salute e consumatori ha approvato conclusioni sul miglioramento delle competenze delle donne e degli uomini nel mercato del lavoro dell’UE, recanti una serie di indicazioni anche in materia di divario di genere.

In particolare, il Consiglio ha, tra l’altro, invitato gli Stati membri:

  • a dare la priorità, nell’attuazione della strategia Europa 2020, all’eliminazione degli ostacoli alla partecipazione di donne e uomini al mercato del lavoro, prestando particolare attenzione all’importanza delle competenze, al fine di raggiungere l’obiettivo principale di innalzare al 75% il tasso di occupazione delle donne e degli uomini di età compresa tra 20 e 64 anni;
  • a intensificare gli sforzi tesi a integrare la prospettiva di genere nelle rispettive politiche nazionali in materia di competenze e mercato del lavoro e a tal fine, ove pertinente, includere tali misure nei piani d’azione nazionali e/o nell’ambito del semestre europeo, conformemente agli orientamenti in materia di occupazione, prestando particolare attenzione agli svantaggi specifici che le donne devono affrontare nel mercato del lavoro e nel corso della vita. Secondo il Consiglio misure che tengano conto della dimensione di genere dovrebbero essere concepite in modo da conseguire, tra l’altro i seguenti obiettivi:
  • combattere la segregazione occupazionale orizzontale basata sul genere e promuovere misure volte a migliorare il riconoscimento e lo status di settori che occupano principalmente donne, quali i lavori domestici, il settore sanitario, i servizi sociali e il settore dell’assistenza, nonché prendere in considerazione misure per migliorare la retribuzione in tali settori rispettando nel contempo le circostanze nazionali e il ruolo delle parti sociali;
  • promuovere la parità di accesso delle donne e degli uomini alla professione docente, anche per offrire ai discenti modelli di riferimento sia maschili che femminili;
  • combattere la discriminazione di genere, la segregazione e gli stereotipi basati sul genere nell’istruzione, nella formazione, anche professionale, e nell’orientamento professionale; promuovere la parità di genere nelle scuole, negli istituti superiori e nelle università; incoraggiare ragazze, ragazzi, donne e uomini provenienti da tutti i contesti a scegliere percorsi di studio e di lavoro conformi alle loro capacità e competenze, non sulla base di stereotipi di genere, in particolare promuovendo l’accesso di donne e ragazze a settori di studio e lavoro come la scienza, la tecnologia, l’ingegneria e la matematica ("STEM") e, per contro, incoraggiando uomini e ragazzi a studiare e lavorare in settori quali i servizi sociali, l’assistenza all’infanzia e l’assistenza a lungo termine;
  • continuare ad analizzare il fenomeno dell’abbandono scolastico da una prospettiva di genere prendendo in considerazione le varie difficoltà che ostacolano il successo scolastico,
  • affrontare il divario di genere in materia di occupazione tra i lavoratori vicini alla pensione mediante un approccio intersettoriale, prestando particolare attenzione alla necessità di fornire sostegno alle donne e agli uomini in situazioni di disoccupazione di lungo periodo, salvaguardando le pari opportunità nell’occupazione, ad esempio nell’avanzamento e progressione di carriera nonché nelle retribuzioni o nelle promozioni, e fornendo servizi di sostegno per le donne e gli uomini con responsabilità di assistenza.

Il Consiglio dell’UE ha infine invitato la Commissione europea a:

  • sostenere gli Stati membri nei loro sforzi volti ad integrare la prospettiva di genere nelle politiche relative al mercato del lavoro, anche nell’ambito dell’attuazione della strategia Europa 2020 (in particolare attraverso il semestre europeo) e della nuova agenda per le competenze per l’Europa, nonché nell’ambito dei Fondi strutturali e di investimento europei e nel pilastro europeo dei diritti sociali annunciato nel programma di lavoro della Commissione per il 2017;
  • garantire che la prospettiva di genere sia integrata nelle politiche e nelle misure finalizzate al miglioramento delle competenze, in particolare nelle occupazioni connesse alla digitalizzazione, alla scienza, alla ricerca e allo sviluppo, nonché nei settori dell’apprendimento permanente e nel mercato del lavoro;
  • promuovere programmi e politiche che riconoscano e tengano conto delle diverse circostanze ed esigenze di donne e uomini - in particolare di genitori e prestatori di assistenza in situazioni di lavoro precario - in modo da migliorare l’accesso a iniziative favorevoli alla famiglia, a modalità di lavoro flessibile e "agile" per donne e uomini e a servizi di assistenza formale accessibili, di qualità e a costi sostenibili per i figli e le altre persone a carico (compresa l’educazione e cura della prima infanzia); incoraggiare i padri a utilizzare il congedo di paternità e parentale e i datori di lavoro ad agevolarne l’esercizio, in modo da consentire alle donne di aumentare la loro partecipazione al mercato del lavoro. La Commissione dovrebbe tenere conto di tali aspetti al momento di porre in essere l’iniziativa intesa ad affrontare le sfide incontrate dalle famiglie che lavorano per equilibrare vita professionale e vita privata, annunciata nel programma di lavoro della Commissione per il 2017;
  • fornire finanziamenti e sostegno per iniziative di sensibilizzazione sulla parità e i diritti in materia di lavoro delle lavoratrici e dei lavoratori, nonché sui vantaggi dell’apprendimento permanente e i servizi disponibili per orientare e assistere le persone scarsamente qualificate che desiderano migliorare la loro capacità di trovare occupazione, anche nell’ambito dell’attuazione della nuova agenda per le competenze per l’Europa.

Iniziative attese nel corso del 2017(5)

Nel Programma di lavoro per l’anno 2017 (COM(2016) 710), la Commissione europea ha preannunciato l’intenzione di presentare una serie di iniziative correlate al pilastro dei diritti sociali. Tra queste, l’Allegato I fa specifico riferimento ad un’iniziativa che dovrebbe affrontare le problematiche legate alla conciliazione tra vita professionale e vita privata per le famiglie che lavorano (iniziativa 11). Dovrebbe avere carattere sia legislativo che non legislativo ed essere corredata da una valutazione d’impatto. Le Conclusioni del Consiglio "Occupazione" dell’8 dicembre 2016 preannunciano la presentazione di tali iniziative per il mese di marzo 2017. In occasione del dibattito che ha avuto luogo in Consiglio sono state inoltre tratteggiate, in generale, le caratteristiche del "modello sociale europeo", che dovrebbe realizzare al tempo stesso convergenza sociale e un migliore equilibrio tra la crescita economica ed un’Europa sociale. Ciò dovrebbe implicare, tra l’altro, "la riduzione delle ineguaglianze e la promozione della parità (...) di genere". Del resto, quello delle pari opportunità è uno dei tre principi basilari attorno ai quali ruota il Pilastro europeo.

Anche il Governo italiano, nella propria Relazione programmatica sulla partecipazione dell’Italia all’Unione europea, manifesta l’intenzione di mantenere un’attenzione costante sulla politica sociale, indicata anche tra le priorità generali della Presidenza maltese. Si individuano i seguenti elementi principali:

  1. l’attuazione delle direttive europee sulla parità di trattamento. Si ricorda che nei confronti dell’Italia è pendente una procedura di infrazione (2013_4199) per non conformità della legge 22 dicembre 2011, n. 214 (riforma delle pensioni) con la direttiva 79/7/CEE, relativa alla graduale attuazione del principio di parità di trattamento tra gli uomini e le donne in materia di sicurezza sociale;
  2. la realizzazione di standard e buone prassi;
  3. la non discriminazione e integrazione della parità nella strategia Europa 2020;
  4. la realizzazione di piani di azione su LGBTI. Una Conferenza al livello ministeriale sulle questioni LGBTIQ(6) è prevista anche tra gli eventi organizzati dalla Presidenza maltese;
  5. la realizzazione di piani di azione contro le discriminazioni per motivi di età, etnico-razziali e religiosi.

5) Per maggiori dettagli sulle iniziative l'anno 2017, si rinvia al Dossier n. 50/DE ("Il programma dell'Unione europea per il 2017"), realizzato dal Servizio studi del Senato della Repubblica assieme all'Ufficio rapporti con l'Unione europea della Camera dei deputati.

6) "LGBTIQ" è acronimo di "Lesbians, gay, Bisexual, Transgender, Intersex, Questioning". La Conferenza della Presidenza maltese sarà finalizzata ad approfondire il piano d'azione della Commissione europea (si vedano, in proposito, la lista di azioni per fare avanzare l'eguaglianza della comunità LGBTI e lanciato la campagna "We all share the same dreams".