Legislatura 17ª - Dossier n. 67

Articolo 1
(Modifiche al Titolo I del decreto legislativo
21 novembre 2007, n. 231)

L’articolo 1 dello schema di decreto legislativo in esame sostituisce integralmente il Titolo I (Disposizioni di carattere generale) del decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231. Il nuovo Titolo contiene 16 articoli, divisi in 4 Capi, rispettivamente dedicati all'ambito di applicazione (Capo I), alle Autorità, alla vigilanza e alle Pubbliche amministrazioni (Capo II), alla Cooperazione nazionale e internazionale (Capo III) e alla analisi e valutazione del rischio di riciclaggio e di finanziamento al terrorismo (Capo IV). Gran parte delle attuali disposizioni sono mantenute, con una diversa dislocazione; sono aggiunte nuove disposizioni che sono evidenziate di seguito.

Gli articoli da 1 a 3 (Capo I, Ambito di applicazione) modificano le definizioni, le finalità e i principi recati dalle norme in vigore, nonché l'elenco dei soggetti destinatari delle disposizioni antiriciclaggio e di lotta al finanziamento del terrorismo.

In particolare, l’articolo 1 amplia l'elenco delle definizioni. Sono individuati con maggior dettaglio i compiti attribuiti alle amministrazioni, alle autorità, e agli organi coinvolti nell'attività di controllo e supervisione (ad es. “amministrazioni e organismi interessati”). In aderenza alla direttiva sono inserite nuove definizioni, quali: “attività criminosa” (ampliando così i reati presupposto), “persone politicamente esposte”, “organismo di autoregolamentazione”, “prestatore di servizi relativi a società e trust”, “soggetti convenzionati ed agenti”. Sono inoltre introdotte le definizioni relative all'attività di gioco, in relazione alle nuove norme previste nel nuovo testo.

L'articolo 2 specifica l'ambito di applicazione delle nuove norme, richiamando espressamente le clausole limitative del diritto di circolazione e di stabilimento dei lavoratori per cause di ordine pubblico e di pubblica sicurezza, stabilite dal Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (articoli 45 e 52 del TFUE).

L’espressa finalità è la tutela e l'integrità del sistema economico e finanziario e la correttezza dei comportamenti degli operatori. Tali misure sono proporzionate al rischio e la loro applicazione tiene conto della peculiarità dell'attività, delle dimensioni e della complessità proprie dei soggetti obbligati che adempiono agli obblighi, attraverso i dati e le informazioni acquisiti o posseduti nell'esercizio della propria attività istituzionale o professionale. La norma esplicita altresì la definizione di finanziamento del terrorismo.

L'articolo 3 disciplina i soggetti tenuti agli adempimenti in materia di lotta al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo. I destinatari della normativa sono distinti in cinque categorie di soggetti in base alle funzioni effettivamente svolte: l) gli intermediari bancari e finanziari; 2) gli altri operatori finanziari; 3) i professionisti, nell'esercizio della professione in forma individuale, associata o societaria; 4) gli altri operatori non finanziari; 5) i prestatori di servizi di gioco.

Tali soggetti destinatari permangono, nella sostanza, quelli già individuati dal vigente D.Lgs. n. 231 del 2007. Si segnalano alcune novità: tra gli intermediari bancari e finanziari, sono ricomprese le Società di Investimento a Capitale Fisso (SICAF), introdotte dal D.Lgs. n. 44 del 2014 e disciplinate dal Testo Unico della Finanza (TUF). Tra gli intermediari bancari e finanziari sono inclusi, inoltre, i soggetti che erogano microcredito, i confidi, i consulenti finanziari autonomi e le società di consulenza finanziaria.

Tra i soggetti obbligati sono previsti, gli intermediari bancari e finanziari e le imprese assicurative con sede legale e amministrazione in un altro Stato membro, stabiliti senza succursale sul territorio italiano.

Gli articoli da 4 a 11 (Capo II) disciplinano i compiti e le attribuzioni delle autorità e delle amministrazioni coinvolte nell'attività di vigilanza in ordine agli adempimenti in materia di prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo.

In particolare, l’articolo 4 assegna al Ministro dell'economia e delle finanze la responsabilità delle politiche di prevenzione dell’utilizzo del sistema finanziario e economico per fini di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo. In attuazione della direttiva, al Ministero è inoltre attribuito il potere di esentare dall'ambito dagli obblighi antiriciclaggio gli operatori economici che esercitano, in modo occasionale o su scala limitata, attività finanziarie implicanti scarso o esiguo rischio di riciclaggio sulla base di una determinazione affidata al Comitato di Sicurezza Finanziaria e purché ricorrano specifici e tassativi criteri elencati nella norma.

L’articolo 5 assegna al Ministero dell’economia e delle finanze, analogamente a quanto già previsto, il compito di curare i rapporti con le istituzioni europee e gli organismi internazionali deputati all'elaborazione delle politiche e degli standard in materia di prevenzione dell'utilizzo del sistema finanziario e di quello economico per fini di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo, nonché (e ciò rappresenta una novità) il ruolo di raccordo e promozione della collaborazione tra le autorità competenti e tra le amministrazioni, le istituzioni e gli organismi interessati nonché tra i soggetti pubblici e il settore privato.

Il Comitato di Sicurezza Finanziaria, oltre a quanto previsto dall’articolo 3 del D.Lgs. n. 109 del 2007 (come riformulato dall’articolo 6 dello schema di decreto in esame), elabora l'analisi nazionale del rischio di riciclaggio e finanziamento del terrorismo e delle strategie per contrastarlo, tenendo conto della relazione che la Commissione europea effettua sui rischi di riciclaggio e del finanziamento del terrorismo che gravano sul mercato interno. Rimangono inoltre le precedenti attribuzioni di consulenza al Ministro e di elaborazione di una relazione annuale.

Il Comitato di sicurezza finanziaria (CSF) è stato costituito con il decreto-legge 12 ottobre 2001, n. 369 nell'ambito dell'azione per il contrasto del terrorismo internazionale, in coordinamento con i partner internazionali. Successivamente la competenza del CSF è stata estesa alla materia del contrasto al riciclaggio dei proventi di attività criminose ed all’attività dei Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale (D.Lgs. n. 109 del 2007 e D.Lgs. n. 231 del 2007)

Il CSF ha il compito di monitorare il funzionamento del sistema di prevenzione e di sanzioni del finanziamento del terrorismo e del riciclaggio. Esso si pone come il punto di raccordo fra tutte le amministrazioni ed enti operanti in questo settore ed è dotato di poteri particolarmente penetranti, come quello di acquisire informazioni in possesso delle amministrazioni in esso rappresentate, anche in deroga al segreto d’ufficio. È presieduto dal Direttore generale del Tesoro, ed è composto da rappresentanti del Ministero dell’economia e delle finanze, del Ministero dell’interno, del Ministero della giustizia, del Ministero affari esteri, della Banca d’Italia, della Consob, dell’ISVAP, dell’UIF, della Guardia di Finanza, della Direzione investigativa antimafia, dell’Arma dei Carabinieri e della Direzione nazionale antimafia. Il CSF è altresì integrato da due rappresentanti designati, rispettivamente, dal Ministero dello sviluppo economico e dall'Agenzia delle Dogane ai fini dello svolgimento dei compiti relativi al contrasto della proliferazione delle armi di distruzione di massa.

Nell’esercizio delle funzioni di analisi e coordinamento in materia di prevenzione dell'utilizzo del sistema finanziario e di quello economico per fini illegali, previste dall’articolo 5 del D.Lgs 231 del 2007, il CSF ha condotto nel 2014 la prima analisi nazionale dei rischi di riciclaggio e finanziamento del terrorismo. Tale analisi è stata effettuata in applicazione della Raccomandazione 1 del GAFI-FATF, con l’obiettivo di identificare, analizzare e valutare le minacce di riciclaggio di denaro e di finanziamento del terrorismo, individuando quelle più rilevanti, i metodi di svolgimento di tali attività criminali, le vulnerabilità del sistema nazionale di prevenzione, di investigazione e di repressione di tali fenomeni, e quindi i settori maggiormente esposti a tali rischi. Tutto ciò finalizzato all'elaborazione di linee di intervento per la mitigazione degli stessi e all'adozione di un approccio basato sul rischio all'attività di contrasto al riciclaggio e di finanziamento del terrorismo (AML/CFT: Anti-Money Laundering/Combating the Financing of Terrorism).

L'articolo 6 delinea e amplia le competenze e le funzioni dell'Unità di informazione finanziaria per l'Italia (UIF), in armonia con quanto previsto dalla direttiva 2015/849. In particolare si prevede la possibilità di effettuare, anche attraverso ispezioni, verifiche al fine di accertare il rispetto delle disposizioni in materia di segnalazioni di operazioni sospette, nonché di quelle relative alle comunicazioni alla UIF, anche avvalendosi della collaborazione del Nucleo speciale di polizia valutaria della Guardia di finanza. Per contrastare l’evoluzione delle minacce criminali e agevolare la collaborazione attiva, viene estesa l’attribuzione alla UIF del potere di emanare indicatori di anomalia e istruzioni per la rilevazione e la segnalazione delle operazioni sospette.

Sono previste, inoltre, nuove modalità di collaborazione con gli altri interlocutori istituzionali. Si prevede infatti: la trasmissione alle autorità di vigilanza di settore delle violazioni di cui viene a conoscenza; la collaborazione con la Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo; la maggiore capacità propositiva nei confronti del Ministro dell’economia e delle finanze.

Per l’esercizio delle sue funzioni la UIF si può avvalere dell’anagrafe dei conti e dei depositi e dell’anagrafe tributaria. Ha inoltre accesso all’anagrafe immobiliare integrata e alle informazioni sul titolare effettivo di persone giuridiche e trust espressi, contenute in una sezione del Registro delle imprese, ai sensi dell’articolo 21 dello stesso decreto.

Gli articoli 7 e 8 descrivono dettagliatamente i compiti, rispettivamente, delle Autorità di vigilanza di settore e della Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo. Si segnala che le Autorità di vigilanza di settore basano la frequenza e l'intensità dei controlli e delle ispezioni di vigilanza in funzione del profilo di rischio, delle dimensioni e della natura del soggetto obbligato vigilato. Sono previste forme di collaborazione con la UIF e con le Autorità di vigilanza europee e degli Stati membri.

L’articolo 9 provvede a specificare il ruolo e i poteri investigativi e di controllo del Nucleo speciale di polizia valutaria della Guardia di finanza e della Direzione investigativa antimafia.

La normativa vigente qualifica la D.I.A., unitamente al Nucleo Speciale Polizia Valutaria della Guardia di Finanza, tra gli organismi investigativi ai quali l’Unità d’informazione finanziaria della Banca d’Italia, in veste di Autorità nazionale antiriciclaggio, trasmette le segnalazioni sospette inviategli dagli intermediari finanziari e dagli altri soggetti obbligati sulla base di appositi indicatori di anomalia, peraltro non esaustivi (articolo 9, D.Lgs. n. 231).

Il Direttore della D.I.A., nel corso di un’audizione il 20 settembre 2016 presso la Commissione Finanze della Camera, ha evidenziato che il sistema delineato, per quanto efficace, necessita di una costante collaborazione attiva di tutti i soggetti nei cui confronti ricade l’onere di segnalare le operazioni sospette, tenuto conto che allo stato attuale si presenta una situazione non omogenea tra le varie categorie professionali. La segnalazione di un’operazione sospetta è un adempimento a carattere valutativo e non un obbligo generalizzato per ogni operazione economica: la segnalazione, infatti, non è automatica al ricorrere di determinati presupposti, ma è frutto di un esame complessivo di tutti gli elementi a disposizione dell’operatore, al fine di segnalare unicamente quelle situazioni che ingenerano dubbi sulla provenienza illecita nel caso di riciclaggio, ovvero sospetti sulla destinazione finale del denaro in caso di finanziamento del terrorismo. Sul piano generale si registra, comunque, un aumento della qualità delle segnalazioni, su cui ha senza dubbio contribuito l’implementazione di procedure informatiche di selezione delle operazioni potenzialmente sospette, come nel caso della diffusione presso le banche del sistema GIANOS.

L’articolo 10 prevede l’applicazione della disciplina antiriciclaggio anche alla pubbliche amministrazioni nell’ambito di determinate procedure. Rispetto alla vigente formulazione che prevede l’applicazione della disciplina antiriciclaggio agli uffici della pubblica amministrazione, la nuova disposizione di riferisce agli uffici delle P.A. che svolgono compiti di amministrazione attiva o di controllo, con l’indicazione di determinati procedimenti e procedure. Si tratta in particolare di: provvedimenti concessori, procedure di affidamento di lavori, forniture e servizi, procedimenti di concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziarti, nonché attribuzioni di vantaggi economici di qualunque genere a persone fisiche e enti pubblici e privati. In tale ambito il Comitato di sicurezza finanziaria individua le attività amministrative esenti dagli obblighi ed elabora linee guida per la mappatura e la valutazione dei rischi di riciclaggio e finanziamento del terrorismo. Le P.A. adottano procedure interne, proporzionate alle proprie dimensioni organizzative e operative, idonee a valutare il livello di esposizione dei propri uffici al rischio e indicano le misure necessarie a mitigarlo.

L’articolo 11, nel rispetto della direttiva, prevede una norma specifica per gli organismi di autoregolamentazione degli ordini professionali chiamati ad intervenire nel processo di valutazione e analisi del rischio per supportare i propri iscritti nella individuazione, comprensione, gestione e mitigazione dei rischi di antiriciclaggio e di finanziamento del terrorismo, inerenti la categoria di appartenenza.

Il Capo III (Cooperazione nazionale e internazionale), composto dagli articoli 12 e 13, dispone in materia di collaborazione e di scambio di informazioni a livello nazionale ed internazionale. In particolare, tali norme specificano gli ambiti di collaborazione tra autorità competenti, anche al fine di fronteggiare la dimensione transnazionale del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo.

Al riguardo si rammenta che i dati sulla collaborazione delle autorità nazionali e internazionali sono dettagliati nella menzionata Relazione sull'attività di prevenzione del ricic1aggio e del finanziamento del terrorismo (pp. 10-19).

Il Capo IV (Analisi e valutazione del rischio) comprende gli articoli 14, 15 e 16 che descrivono le attività che devono essere svolte da soggetti pubblici, tra cui il Comitato di sicurezza finanziaria, e dai soggetti destinatari degli obblighi previsti dalla direttiva in materia di analisi e valutazione del rischio di riciclaggio e finanziamento del terrorismo. L’articolo 7 della direttiva obbliga, infatti, i Paesi a dotarsi di sistemi e procedure strutturate di valutazione del rischio di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo e assicurare che tali rischi siano efficacemente mitigati, individuando un'autorità attraverso cui coordinare la risposta nazionale ai rischi individuati. L'articolo 8 poi impone alle competenti autorità degli Stati membri di adottare opportuni provvedimenti volti a imporre ai soggetti obbligati le misure necessarie per prevenire il rischio di riciclaggio e finanziamento del terrorismo.

L'articolo 14 individua nel Comitato di sicurezza finanziaria l'organismo responsabile dell'analisi nazionale del rischio di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo. Al Comitato di sicurezza finanziaria è, quindi, attribuita la funzione di elaborare, con il contributo delle autorità competenti, la triennale analisi del rischio (salvo aggiornamento qualora ritenuto opportuno dal CSF) tenendo conto della relazione periodica elaborata dalla Commissione europea. L'obiettivo dell'analisi nazionale è quello di identificare, analizzare e valutare le minacce di riciclaggio di denaro e di finanziamento del terrorismo, individuando quelle più rilevanti, i metodi di svolgimento di tali attività criminali, le vulnerabilità del sistema nazionale di prevenzione, di investigazione e di repressione di tali fenomeni, e i settori maggiormente esposti a tali rischi. L'analisi è quindi finalizzata a fornire metodi, strategie e strumenti affidati alle scelte responsabili dei destinatari degli obblighi, quest'ultimi in grado di applicare la metodologia proposta e di adattare gli strumenti al rischio rilevato. L'analisi elaborata dal CSF diviene strumento di supporto per il corretto approccio al rischio da parte dei soggetto obbligati e, conseguentemente, strumento indispensabile per il corretto adempimento degli obblighi.

L'articolo 15 (Valutazione del rischio da parte dei soggetti obbligati), impone l'adozione, da parte dei soggetti obbligati, di procedure oggettive, verificate e aggiornate per analizzare e valutare il rischio in relazione alle caratteristiche del proprio cliente, tenendo conto della natura e delle dimensioni della specifica attività svolta o dell'operatività richiesta. Tale previsione considera le peculiarità dei singoli soggetti obbligati e le esigenze specifiche delle rispettive attività e operatività, anche prevedendo l'utilizzo di procedure e metodologie per l'analisi e la valutazione del rischio elaborate dalle autorità di vigilanza di settore e dagli organismi di autoregolamentazione. L’articolo 16 dispone che i soggetti obbligati devono adottare presidi e attuare controlli e procedure idonei a gestire e mitigare il rischio in concreto rilevato. Si prevede inoltre la pianificazione, da parte dei soggetti destinatari degli obblighi, di adeguati programmi di formazione del personale, finalizzati alla corretta valutazione del rischio, alle procedure da attuare in relazione al rischio medesimo e al riconoscimento delle operazioni sospette.