Legislatura 17ª - Dossier n. 67

Normativa europea

La direttiva (UE) 2015/849 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 maggio 2015, relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo, che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012 e abroga la direttiva 2005/60/CE e la direttiva 2006/70/CE, costituisce la quarta direttiva antiriciclaggio, resa necessaria, tra l'altro, ai fini dell'allineamento alle nuove 40 raccomandazioni del GAFI (Gruppo di azione finanziaria internazionale) adottate ed ampliate nel febbraio del 2012.

Il regolamento delegato (UE) 2016/1675 della Commissione, del 14 luglio 2016, ad integrazione della direttiva (UE) 2015/849, ha individuato i Paesi terzi ad alto rischio con carenze strategiche nei rispettivi regimi di lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo che pongono minacce significative al sistema finanziario dell'Unione.

La direttiva (UE) 2015/849 costituisce il principale strumento giuridico per la prevenzione dell’uso del sistema finanziario dell’Unione a fini di riciclaggio di denaro e finanziamento del terrorismo. Tale direttiva, che deve essere recepita entro il 26 giugno 2017, definisce un quadro globale per il contrasto della raccolta di beni o di denaro a scopi terroristici prescrivendo agli Stati membri di individuare, comprendere e mitigare i rischi di riciclaggio di denaro e finanziamento del terrorismo.

Sono rafforzati, in particolare, la valutazione del rischio di riciclaggio sovranazionale, nazionale e dei singoli soggetti obbligati, l’attività e i poteri delle unità di informazione finanziaria, la trasparenza delle informazioni riguardanti la titolarità effettiva di società e trust, la garanzia della riservatezza dei dati.

Come sottolineato dal Comitato di sicurezza finanziaria nell’ultima Relazione al Ministro dell’economia e delle finanze, la prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo passa necessariamente per una piena responsabilizzazione dei soggetti obbligati rispetto alle procedure necessarie per mappare e intercettare il relativo rischio insito nella pratica quotidiana della loro attività professionale. D’altra parte, i costi generati da rischi reputazionali e commistioni con la criminalità finanziaria, rappresentano il migliore incentivo per i privati a condividere con le autorità il patrimonio informativo da essi detenuto e strutturato nell'esercizio della propria attività.

I principali elementi di riforma al regime vigente introdotti dalla direttiva sono:

  • l'estensione dell’approccio basato sul rischio (risk based approach). Alla Commissione europea è affidato il compito di elaborare una valutazione “sovranazionale” dei rischi di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo presenti nel mercato interno, tenendo conto dei pareri delle autorità europee di supervisione (EBA, EIOPA, ESMA). La Commissione formula su tali basi raccomandazioni agli Stati membri circa le misure da adottare alla luce dei rischi individuati. Agli Stati membri è affidata la valutazione dei rischi a livello nazionale e la definizione di adeguate politiche di mitigazione. A loro volta, i destinatari degli obblighi antiriciclaggio sono chiamati a valutare i rischi cui sono esposti e a dotarsi di presidi commisurati alle proprie caratteristiche;
  • un nuovo regime degli obblighi rafforzati e semplificati di adeguata verifica della clientela: in particolare, la direttiva mira ad inasprire le norme sull'obbligo semplificato di adeguata verifica eliminando le esenzioni contemplate dalla terza direttiva antiriciclaggio; è inoltre ampliato il campo di applicazione dell'obbligo rafforzato di adeguata verifica, in modo da includervi sia le persone politicamente esposte che occupano importanti cariche pubbliche a livello nazionale sia quelle che lavorano per organizzazioni internazionali;
  • nuove misure allo scopo di conferire maggiore chiarezza e accessibilità alle informazioni sulla titolarità effettiva: l'accesso alle informazioni sulla titolarità effettiva deve essere conforme alle norme sulla protezione dei dati e può essere soggetto a registrazione online e al pagamento di una tassa;
  • l'abolizione della cosiddetta "equivalenza positiva" dei Paesi terzi: in base a tale meccanismo, previsto dalla terza direttiva antiriciclaggio, è attualmente possibile consentire esenzioni dagli obblighi di adeguata verifica rispetto ad operazioni che coinvolgano Paesi terzi giudicati equivalenti agli Stati membri per i loro sistemi antiriciclaggio e/o di lotta al terrorismo;
  • la previsione di un ampio spettro di sanzioni amministrative che devono essere adottate dagli Stati membri in caso di violazione degli obblighi fondamentali della direttiva (con particolare riguardo all'obbligo di adeguata verifica della clientela, di conservazione dei documenti, di segnalazione di operazioni sospette e di controlli interni). Le sanzioni e le misure adottate dagli Stati membri devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive;
  • l'ampliamento e il rafforzamento della cooperazione tra le Unità di informazione finanziaria - FIU (Financial Intelligence Unit) (in Italia, l’Unità di informazione finanziaria per l’Italia - UIF);
  • un nuovo e più razionale quadro funzionale previsto per le Autorità europee di vigilanza (dell'Autorità bancaria europea, dell'Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali e dell'Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati).

La quarta direttiva, inoltre, introduce innovative previsioni sulla trasparenza e sull’accesso a informazioni relative alla titolarità effettiva di società e trust; richiama l’applicazione delle regole in tema di trattamento dei dati personali, regolandone i rapporti con le esigenze dell’antiriciclaggio. Sul primo tema, viene prevista l’istituzione, in ogni Paese membro, di registri pubblici centrali con informazioni sulla titolarità effettiva di società, enti e trust, accessibili alle autorità competenti e a chiunque sia in grado di dimostrare un legittimo interesse.

A fianco della direttiva illustrata è stata adottato il regolamento UE 2015/847 del Parlamento europeo e del Consiglio riguardante i dati informativi che accompagnano i trasferimenti di fondi, il quale: amplia il novero delle informazioni a corredo dei trasferimenti di denaro, relative sia all’ordinante sia al beneficiario; conferma che la riconducibilità dei fondi alle parti coinvolte non deve interrompersi in presenza di più trasferimenti successivi; richiama la necessità di assicurare l’applicazione delle misure di congelamento e di segnalazione di operazioni sospette. Il regolamento si applica a decorrere dal 26 giugno 2017.

Si ricorda che la prima direttiva in materia di contrasto al fenomeno del riciclaggio è la direttiva 91/308/CEE, a cui l'Italia si è adeguata con il decreto-legge n. 143 del 1991, recante provvedimenti urgenti per limitare l'uso del contante e dei titoli al portatore nelle transazioni e prevenire l'utilizzazione del sistema finanziario a scopo di riciclaggio. La seconda direttiva europea - direttiva 2001/97/CE del 4 dicembre 2001 – ha modificato la precedente ed è stata ratificata in Italia attraverso il D.Lgs. n. 56 del 2004. La terza direttiva 2005/60/CE del 26 ottobre 2005 ha abrogato le precedenti: sono state introdotte disposizioni più specifiche e dettagliate sull'identificazione della clientela e sul controllo delle nuove attività nonché sulle operazioni finanziarie. La sua peculiarità, rispetto alle precedenti, è dettata dal fatto che l'approccio è stato basato sul rischio di riciclaggio o di finanziamento al terrorismo. Come è stato anticipato tale direttiva è stata recepita nell’ordinamento italiano con il D.Lgs. n. 231 del 2007.

La Commissione europea il 5 luglio 2016 ha presentato una Proposta di modifica della quarta Direttiva antiriciclaggio (COM(2016)450final). Il Consiglio UE, attraverso il suo Comitato dei rappresentanti permanenti, ha definito il testo della proposta, chiedendo alla nuova Presidenza di iniziare le discussioni con il Parlamento Europeo.

La nuova proposta di direttiva prevede misure più stringenti per l’utilizzo delle carte prepagate e delle valute virtuali: si ritiene di fondamentale importanza ampliare il campo di applicazione della direttiva (UE) 2015/849 in modo da includere le piattaforme di cambio di valute virtuali e i prestatori di servizi di portafoglio digitale. Sono ulteriormente rafforzati i poteri delle UIF (Unità di informazioni finanziarie nazionali) e la collaborazione tra esse. Si richiede l’istituzione di archivi nazionali con informazioni sui conti bancari (analoghi all’Anagrafe dei rapporti italiana) e una più ampia trasparenza delle informazioni sulla titolarità effettiva. La nuova direttiva è parte di un piano d’azione della Commissione contro il finanziamento al terrorismo, sul quale il Consiglio ha adottato le proprie conclusioni il 12 febbraio 2016, e che risponde inoltre alle rivelazioni dei Panama Papers dell’aprile 2016.

La proposta di modifica della quarta direttiva antiriciclaggio è anche in linea con gli sviluppi a livello globale. A livello internazionale il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, con le risoluzioni 2199(2015) e 2253(2015), ha chiesto di adottare misure per impedire ai gruppi terroristici di accedere alle istituzioni finanziarie internazionali. Inoltre la dichiarazione del G20 del 18 aprile 2016 ha invitato il gruppo di azione finanziaria internazionale (GAFI) e il forum globale sulla trasparenza e lo scambio di informazioni a fini fiscali a presentare proposte preliminari per migliorare l’attuazione delle norme internazionali in materia di trasparenza, anche per quanto riguarda la disponibilità di informazioni sulla titolarità effettiva e il loro scambio a livello internazionale.

Il 21 dicembre 2016 la Commissione europea ha presentato un pacchetto di proposte volte a rafforzare il contrasto al finanziamento del terrorismo e della criminalità organizzata sulla base degli impegni assunti nel piano d'azione del febbraio 2016.

In particolare, si tratta di:

  1. una proposta di direttiva COM(2016)826 per perseguire penalmente il riciclaggio dei proventi di reati;

Gli elementi chiave della proposta sono: norme minime per la definizione dei reati penali e delle sanzioni connesse al riciclaggio di denaro, al fine di impedire ai criminali di sfruttare le differenze esistenti tra le diverse legislazioni nazionali in materia; disposizioni per rafforzare la cooperazione giudiziaria e di polizia transfrontaliera al fine di migliorare le indagini sui reati connessi al riciclaggio di denaro; l’allineamento delle norme UE agli obblighi internazionali stabiliti dalla convenzione del Consiglio d'Europa di Varsavia e alle raccomandazioni della task force “Azione finanziaria”.

Nella Relazione programmatica si preannuncia l’impegno del Governo italiano per far progredire l’iter normativo della proposta.

Il Governo italiano intende, altresì, rafforzare il sostegno ad Europol per quanto riguarda l’interscambio di informazioni sui flussi finanziari a scopi terroristici.

Si segnala che il pacchetto della Commissione in materia di contrasto al finanziamento del terrorismo è considerato prioritario anche nel Programma del semestre di Presidenza maltese del Consiglio UE.

  1. una proposta di regolamento (COM(2016)825) sui controlli sul denaro contante, che mira tra l’altro a rafforzare le verifiche sul denaro contante per coloro che entrano o escono dall'UE con 10 mila euro o più in contanti;

La nuova disciplina, tra l’altro: rafforza i controlli sul denaro contante per coloro che entrano o escono dall'UE con 10.000 euro o più in contanti; permette alle autorità di agire anche in relazione a importi inferiori alla soglia prevista per le dichiarazioni doganali (10.000 euro), qualora si sospettino attività criminali; estende i controlli doganali ai contanti inviati mediante pacchi postali o spedizioni di merci, ai prodotti preziosi come l'oro e alle carte di pagamento prepagate che attualmente non sono oggetto delle normali dichiarazioni doganali.

  1. una proposta di regolamento (COM(2016)819) sul riconoscimento reciproco degli ordini di congelamento e confisca dei proventi di reato.

Si tratta di uno strumento giuridico unico per il riconoscimento degli ordini di congelamento e confisca in altri paesi dell'UE, che semplificherebbe l'attuale quadro giuridico. Il nuovo regolamento, tra l'altro, estende l’ambito di applicazione delle attuali norme sul riconoscimento transfrontaliero al fine di includere la confisca nei confronti di terze persone collegate ai criminali.