Legislatura 17ª - Dossier n. 395 4 Sez. II

Le unità di voto parlamentare

In base alla disciplina contabile, le unità di voto sono individuate:

a)per le entrate, con riferimento alla tipologia;

A titolo esemplificativo, le voci che costituiscono l’unità di voto sono rappresentate, per le entrate tributarie, dai tributi più importanti (Imposta sui redditi, IRES, IVA), ovvero da raggruppamenti di tributi con caratteristiche analoghe (ad es. imposte sostitutive, imposte sui generi di monopolio, ecc.); per i restanti titoli, è indicata la tipologia del provento per aggregati più o meno ampi (ad es. proventi speciali, redditi da capitale, ecc.).

b)per le spese, con riferimento ai programmi, intesi quali aggregati di spesa con finalità omogenea diretti al perseguimento di risultati, definiti in termini di beni e di servizi finali, allo scopo di conseguire gli obiettivi stabiliti nell'ambito delle missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa.

La classificazione del bilancio per missioni e programmi, introdotta a partire dal 2007, ha consentito una strutturazione in senso funzionale delle voci di bilancio, volta a mettere in evidenza la relazione tra risorse disponibili e finalità delle politiche pubbliche, anche al fine di rendere più agevole l’attività di misurazione e verifica dei risultati raggiunti con la spesa pubblica.

Con riferimento ai programmi di spesa, si ricorda che il D.Lgs. 12 maggio 2016, n. 90 – attuativo della delega contenuta all’articolo 40, comma 1, della legge di contabilità, finalizzata al completamento delle riforma della struttura del bilancio dello Stato in senso funzionale - ha recato numerose modifiche agli articoli della legge di contabilità che disciplinano il bilancio di previsione dello Stato.

In particolare, il decreto legislativo ha provveduto:

alla ridefinizione dei programmi di spesa, al fine di rafforzare la funzione allocativa delle risorse in relazione alle funzioni principali e agli obiettivi generali perseguiti attraverso la spesa pubblica e rendere più stringente il collegamento tra le risorse stanziate e le funzioni perseguite, stabilendo una piena corrispondenza tra le risorse e il livello amministrativo/responsabile con la previsione dell’affidamento di ciascun programma a un unico centro di responsabilità amministrativa.

Tale principio costituisce criterio di riferimento per avviare i processi di riorganizzazione delle amministrazioni, necessari per assicurare la significatività dei programmi del bilancio (articolo 21, comma 2-bis).

Il D.Lgs. n. 90 prevede, inoltre, che con il disegno di legge di bilancio, sia annualmente effettuata la revisione degli stanziamenti iscritti in ciascun programma e delle relative autorizzazioni legislative di spesa, anche ai fini dell’attribuzione dei programmi medesimi a ciascuna amministrazione sulla base delle rispettive competenze (articolo 21, comma 2-ter della legge n. 196/2009, introdotto dall’articolo 1, comma 1, lett. c) del decreto n. 90).

all’introduzione delle azioni, quali ulteriore articolazione dei programmi, destinate a costituire, in prospettiva⁽⁴⁾ , le unità elementari del bilancio dello Stato anche ai fini gestionali e di rendicontazione, in sostituzione degli attuali capitoli di bilancio (articolo 25-bis della legge di contabilità, introdotto dall’art. 2, comma 2 del D.Lgs. n. 90/2016). L’introduzione delle “azioni” mira a rendere maggiormente leggibili le attività svolte, le politiche e i servizi erogati dai programmi di spesa, e a favorire il controllo. Va precisato che l’introduzione delle azioni non modifica le attuali unità di voto parlamentare, che restano i programmi. Le azioni del bilancio dello Stato sono state individuate tramite Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 14 ottobre 2016.

Per quanto concerne i contenuti dell’unità di voto, ogni singola unità di voto parlamentare deve indicare (comma 3):

• l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce;
• l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare (competenza) nonché l'ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare (cassa), nell'anno cui il bilancio si riferisce;
• le previsioni delle entrate e delle spese relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale.

In merito si sottolinea che la legge n. 163/2016 (art. 2, comma 4) ha abrogato l’articolo 22 della legge di contabilità, recante il bilancio pluriennale, in quanto si è ritenuto che il nuovo disegno di legge di bilancio, articolato in due sezioni e riferito ad un periodo triennale, ne assorbe sostanzialmente i contenuti.

Costituiscono oggetto di approvazione parlamentare sia le previsioni di entrata e di spesa, di competenza e di cassa, relative all’anno cui il bilancio si riferisce, sia quelle relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale.

Soltanto le previsioni del primo anno costituiscono, tuttavia, limite alle autorizzazioni di impegno e pagamento.

La dotazione finanziaria dei programmi di spesa si presenta distinta in spese correnti⁽⁵⁾ e spese d’investimento. Tale distinzione è indicata, per ciascun programma, in appositi allegati agli stati di previsione della spesa.

Con il D.Lgs. n. 90/2016 è stata superata la ripartizione delle spese del bilancio dello Stato in "rimodulabili" e "non rimodulabili", in favore di una più puntuale classificazione che distingue le spese a seconda della natura dell'autorizzazione di spesa sottostante, cui si collega il grado di flessibilità e di manovrabilità della spesa stessa.

Secondo le definizioni contenute nell’articolo 21, comma 5, della legge n. 196/2009, nell’ambito di ciascun programma, la spesa è ora ripartita in:

• oneri inderogabili, ossia spese vincolate a particolari meccanismi o parametri che ne regolano l'evoluzione, determinati sia da leggi sia da altri atti normativi, tra cui rientrano le cosiddette spese obbligatorie (vale a dire, le spese relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni, le spese per interessi passivi, quelle derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonché quelle così identificate per espressa disposizione normativa);
• fattori legislativi, ossia spese autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio;
• spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese diverse dagli oneri inderogabili e dai fattori legislativi, quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.

La quota delle spese per oneri inderogabili, fattore legislativo e adeguamento al fabbisogno è indicata, per ciascun programma, in appositi allegati agli stati di previsione della spesa.

La distinzione della spesa nelle tre categorie consente di individuare il livello di manovrabilità della spesa stessa, ai fini dell’applicazione della disciplina della flessibilità del bilancio.

Per i fattori legislativi, le regole di flessibilità sono disciplinate dell'articolo 23, comma 3.

4) Il definitivo passaggio all'adozione delle azioni sarà valutato in base alle Relazioni relative all'efficacia dell'introduzione delle azioni che saranno predisposte dal MEF - Ragioneria generale dello Stato, d’intesa con la Corte dei conti, a partire dall'esercizio 2017 in sede di rendiconto 2017.

5) Per le spese correnti viene data specifica indicazione delle spese di personale.