Le unità di voto parlamentare

In base alla disciplina contabile, le unità di voto sono individuate:

a)per le entrate, con riferimento alla tipologia;

A titolo esemplificativo, le voci che costituiscono l’unità di voto sono rappresentate, per le entrate tributarie, dai tributi più importanti (Imposta sui redditi, IRES, IVA), ovvero da raggruppamenti di tributi con caratteristiche analoghe (ad es. imposte sostitutive, imposte sui generi di monopolio, ecc.); per i restanti titoli, è indicata la tipologia del provento per aggregati più o meno ampi (ad es. proventi speciali, redditi da capitale, ecc.).

b)per le spese, con riferimento ai programmi, intesi quali aggregati di spesa con finalità omogenea diretti al perseguimento di risultati, definiti in termini di beni e di servizi finali, allo scopo di conseguire gli obiettivi stabiliti nell'ambito delle missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa.

La classificazione del bilancio per missioni e programmi, introdotta a partire dal 2007, ha consentito una strutturazione in senso funzionale delle voci di bilancio, volta a mettere in evidenza la relazione tra risorse disponibili e finalità delle politiche pubbliche, anche al fine di rendere più agevole l’attività di misurazione e verifica dei risultati raggiunti con la spesa pubblica.

Con riferimento ai programmi di spesa, si ricorda che il D.Lgs. 12 maggio 2016, n. 90 – attuativo della delega contenuta all’articolo 40, comma 1, della legge di contabilità, finalizzata al completamento delle riforma della struttura del bilancio dello Stato in senso funzionale - ha recato numerose modifiche agli articoli della legge di contabilità che disciplinano il bilancio di previsione dello Stato.

In particolare, il decreto legislativo ha provveduto:

alla ridefinizione dei programmi di spesa, al fine di rafforzare la funzione allocativa delle risorse in relazione alle funzioni principali e agli obiettivi generali perseguiti attraverso la spesa pubblica e rendere più stringente il collegamento tra le risorse stanziate e le funzioni perseguite, stabilendo una piena corrispondenza tra le risorse e il livello amministrativo/responsabile con la previsione dell’affidamento di ciascun programma a un unico centro di responsabilità amministrativa.

Tale principio costituisce criterio di riferimento per avviare i processi di riorganizzazione delle amministrazioni, necessari per assicurare la significatività dei programmi del bilancio (articolo 21, comma 2-bis).

Il D.Lgs. n. 90 prevede, inoltre, che con il disegno di legge di bilancio, sia annualmente effettuata la revisione degli stanziamenti iscritti in ciascun programma e delle relative autorizzazioni legislative di spesa, anche ai fini dell’attribuzione dei programmi medesimi a ciascuna amministrazione sulla base delle rispettive competenze (articolo 21, comma 2-ter della legge n. 196/2009, introdotto dall’articolo 1, comma 1, lett. c) del decreto n. 90).

all’introduzione delle azioni, quali ulteriore articolazione dei programmi, destinate a costituire, in prospettiva⁽⁴⁾ , le unità elementari del bilancio dello Stato anche ai fini gestionali e di rendicontazione, in sostituzione degli attuali capitoli di bilancio (articolo 25-bis della legge di contabilità, introdotto dall’art. 2, comma 2 del D.Lgs. n. 90/2016). L’introduzione delle “azioni” mira a rendere maggiormente leggibili le attività svolte, le politiche e i servizi erogati dai programmi di spesa, e a favorire il controllo. Va precisato che l’introduzione delle azioni non modifica le attuali unità di voto parlamentare, che restano i programmi. Le azioni del bilancio dello Stato sono state individuate tramite Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 14 ottobre 2016.

Per quanto concerne i contenuti dell’unità di voto, ogni singola unità di voto parlamentare deve indicare (comma 3):

• l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce;
• l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare (competenza) nonché l'ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare (cassa), nell'anno cui il bilancio si riferisce;
• le previsioni delle entrate e delle spese relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale.

In merito si sottolinea che la legge n. 163/2016 (art. 2, comma 4) ha abrogato l’articolo 22 della legge di contabilità, recante il bilancio pluriennale, in quanto si è ritenuto che il nuovo disegno di legge di bilancio, articolato in due sezioni e riferito ad un periodo triennale, ne assorbe sostanzialmente i contenuti.

Costituiscono oggetto di approvazione parlamentare sia le previsioni di entrata e di spesa, di competenza e di cassa, relative all’anno cui il bilancio si riferisce, sia quelle relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale.

Soltanto le previsioni del primo anno costituiscono, tuttavia, limite alle autorizzazioni di impegno e pagamento.

La dotazione finanziaria dei programmi di spesa si presenta distinta in spese correnti⁽⁵⁾ e spese d’investimento. Tale distinzione è indicata, per ciascun programma, in appositi allegati agli stati di previsione della spesa.

Con il D.Lgs. n. 90/2016 è stata superata la ripartizione delle spese del bilancio dello Stato in "rimodulabili" e "non rimodulabili", in favore di una più puntuale classificazione che distingue le spese a seconda della natura dell'autorizzazione di spesa sottostante, cui si collega il grado di flessibilità e di manovrabilità della spesa stessa.

Secondo le definizioni contenute nell’articolo 21, comma 5, della legge n. 196/2009, nell’ambito di ciascun programma, la spesa è ora ripartita in:

• oneri inderogabili, ossia spese vincolate a particolari meccanismi o parametri che ne regolano l'evoluzione, determinati sia da leggi sia da altri atti normativi, tra cui rientrano le cosiddette spese obbligatorie (vale a dire, le spese relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni, le spese per interessi passivi, quelle derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonché quelle così identificate per espressa disposizione normativa);
• fattori legislativi, ossia spese autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio;
• spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese diverse dagli oneri inderogabili e dai fattori legislativi, quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.

La quota delle spese per oneri inderogabili, fattore legislativo e adeguamento al fabbisogno è indicata, per ciascun programma, in appositi allegati agli stati di previsione della spesa.

La distinzione della spesa nelle tre categorie consente di individuare il livello di manovrabilità della spesa stessa, ai fini dell’applicazione della disciplina della flessibilità del bilancio.

Per i fattori legislativi, le regole di flessibilità sono disciplinate dell'articolo 23, comma 3.

4) Il definitivo passaggio all'adozione delle azioni sarà valutato in base alle Relazioni relative all'efficacia dell'introduzione delle azioni che saranno predisposte dal MEF - Ragioneria generale dello Stato, d’intesa con la Corte dei conti, a partire dall'esercizio 2017 in sede di rendiconto 2017.

5) Per le spese correnti viene data specifica indicazione delle spese di personale.

La programmazione della spesa

Il D.Lgs. n. 90/2016 ha introdotto innovazioni rilevanti in relazione alla programmazione delle risorse e al monitoraggio del conseguimento degli obiettivi di spesa dei Ministeri, ampliando al contempo i margini di flessibilità di bilancio, sia in sede di predisposizione del disegno di legge di bilancio che in fase gestionale, funzionali a consentire alle amministrazioni una migliore allocazione e programmazione delle risorse nonché una maggiore tempestività nei pagamenti.

Sotto questo profilo, una delle novità più rilevanti della riforma della legge di contabilità è rappresentata dal rafforzamento del processo di programmazione economico finanziaria delle risorse, attraverso l’integrazione del processo di revisione della spesa nel ciclo di bilancio.

In questa direzione è prevista una revisione del processo di formazione ed esame delle proposte di bilancio, in modo tale che queste risultino ancorate a specifici obiettivi assegnati preventivamente a ciascuna Amministrazione rispetto al momento in cui sono formulate le singole richieste di spesa, favorendo un meccanismo di riallocazione di risorse tra i diversi interventi in relazione alla loro efficacia.

In base al nuovo articolo 22-bis, comma 1 (introdotto nella legge di contabilità dall'art. 4 del D.Lgs. n. 90/2016), gli obiettivi di spesa di ciascun Dicastero, riferiti al successivo triennio, vengono ora definiti con apposito D.P.C.M., entro il 31 maggio di ciascun anno, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, previa deliberazione del Consiglio dei ministri. In coerenza con gli obiettivi attribuiti, ciascun Ministero dovrà poi definire la propria programmazione finanziaria, indicando gli interventi e le misure da adottare con la legge di bilancio per il raggiungimento dei risultati attesi.

In questo contesto, sono state ridefinite le procedure per il monitoraggio del grado di effettivo raggiungimento degli obiettivi prefissati, con la previsione, dopo l'approvazione della legge di bilancio, di appositi accordi triennali tra il Ministro dell’economia e ciascun Ministro di spesa, da definirsi entro il 1° marzo di ciascun anno. Il Ministro dell'economia informa il Consiglio dei ministri sullo stato di attuazione degli accordi, sulla base di apposite schede trasmesse da ciascun Ministro entro il 15 luglio. Entro il 1° marzo dell’anno successivo, ciascun Ministro invia al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro dell'economia una relazione – che verrà allegata al DEF - sul grado di raggiungimento dei risultati in riferimento agli accordi in essere nell'esercizio precedente⁽⁶⁾ .

Ai fini del raggiungimento degli obiettivi è stata prevista, altresì, la semplificazione delle procedure per i provvedimenti di variazione di bilancio in corso d’anno, tale da rendere più tempestiva la disponibilità delle risorse ai fini di una loro efficiente gestione.

In relazione a quanto detto, la legge di contabilità stabilisce che i Ministri, in sede di formulazione degli schemi degli stati di previsione della seconda sezione, tenuto conto delle istruzioni fornite annualmente con apposita circolare dal Ministero dell'economia⁽⁷⁾ , indicano le risorse necessarie per il raggiungimento degli obiettivi triennali anche mediante proposte di rimodulazione delle stesse risorse. È stato eliminato il vincolo della compensatività all'interno di uno stesso programma o di una stessa missione per le proposte di rimodulazione, con l’obiettivo di dotare le amministrazioni di strumenti più idonei ad una migliore programmazione delle risorse.

Inoltre, al fine di rendere più immediato il legame tra la decisione parlamentare sull’allocazione delle risorse in bilancio e il momento in cui queste determinano un impatto sul sistema economico attraverso la loro effettiva erogazione, il D.Lgs. n. 93/2016 ha rafforzato il ruolo programmatorio del bilancio di cassa, introducendo l'obbligo per le Amministrazioni di predisporre, già in fase di formazione delle previsioni di spesa, un piano finanziario dei pagamenti (cronoprogramma), il quale contiene dettagliate indicazioni sui pagamenti che si prevede di effettuare nel periodo di riferimento, adeguando ad esso le dotazioni di competenza in ciascun anno, fermo restando l'ammontare complessivo degli stanziamenti autorizzati dalla normativa vigente.

Il Piano finanziario dei pagamenti è poi aggiornato sulla base degli stanziamenti previsti dalla legge di bilancio approvata.

L’obbligatorietà del cosiddetto “cronoprogramma” dei pagamenti, quale strumento di supporto per la fase della gestione delle risorse finanziarie, si ricorda, era già stata prevista, in via sperimentale, per gli esercizi 2013, 2014 e 2015 dall’articolo 6, comma 10, del D.L. n. 95 del 2012⁽⁸⁾ , al fine di avvicinare la fase dell’assunzione dell’impegno a quella della disposizione del pagamento.

Il comma 1-ter dell’articolo 23 della legge di contabilità (introdotto dall’art. 1, comma 1, del D.Lgs. n. 93/2016, attuativo della delega in materia di potenziamento del bilancio di cassa) stabilisce che, ai fini della predisposizione delle proposte da parte dei responsabili della gestione dei programmi, le previsioni pluriennali di competenza e di cassa iscritte nel bilancio dello Stato sono formulate mediante la predisposizione di un apposito piano finanziario dei pagamenti (detto Cronoprogramma), recante dettagliate indicazioni sui pagamenti che si prevede di effettuare nel triennio, distinguendosi la quota della dotazione di cassa destinata al pagamento delle somme iscritte in conto residui da quella destinata al pagamento delle somme da iscrivere in conto competenza. È altresì stabilito che le dotazioni di competenza, in ciascun anno, si adeguino a tale piano, fermo restando l'ammontare complessivo degli stanziamenti autorizzati dalla normativa vigente.

Ciò al fine di rafforzare concretamente l’attendibilità degli stanziamenti di cassa e anche della previsione dei residui presunti, introducendo uno stretto vincolo tra quanto viene iscritto in bilancio in termini di cassa e residui e le risultanze del cronoprogramma dei pagamenti.

6) In relazione alla nuova procedura di programmazione finanziaria, è stato soppresso il Rapporto sulla spesa delle amministrazioni centrali dello Stato, previsto dall'articolo 41 della legge di contabilità n. 196 del 2009, da considerarsi sostituito dalle Relazioni sull'esito degli accordi.

7) La circolare del Ministero dell’economia 23 giugno 2016, n. 20, con i suoi allegati, fornisce indirizzi e chiarimenti per la predisposizione del bilancio a legislazione vigente per l'anno 2017 e per il triennio 2017-2019.

8) Le disposizioni del D.L. n. 95/2012 hanno imposto ai dirigenti responsabili della gestione l’obbligo di predisporre di un piano finanziario dei pagamenti in relazione a ciascun impegno assunto sui capitoli di bilancio di propria pertinenza, inizialmente solo con riferimento alle spese per somministrazioni, forniture e appalti, e successivamente con l’art. 6, co. 11-quater, del D.L. n. 35/2013 con riferimento a qualsiasi tipologia di spesa, comprese, quelle per le quali i pagamenti vengono disposti mediante l’emissione di ruoli di spesa fissa.

La flessibilità degli stanziamenti di bilancio

L’articolo 23 della legge di contabilità, riformulato dalla legge di riforma, reca le disposizioni per la formazione e la variazione delle dotazioni finanziarie dei programmi di spesa del bilancio di previsione.

Con la riforma è stata ampliata la flessibilità di bilancio, con la possibilità di incidere sulle dotazioni finanziarie di spesa relative ai fattori legislativi, anche in via non compensativa, per consentire alle amministrazioni la possibilità di modulare le risorse assegnate secondo le necessità connesse al raggiungimento degli obiettivi di spesa.

Il nuovo testo dell’articolo 23, comma 3 prevede, infatti, che con la seconda sezione, all’interno di ciascuno stato di previsione per motivate esigenze e nel rispetto dei saldi di finanza pubblica, possano essere:

1. rimodulate in via compensativa:

le dotazioni finanziarie relative a fattori legislativi anche tra missioni diverse (laddove il previgente testo dell’articolo 23, comma 3, limitava tale facoltà all’interno di un singolo programma o fra programmi della stessa missione di spesa), fermo restando la preclusione dell'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti (c.d. rimodulazione verticale)⁽⁹⁾ ;

le dotazioni finanziarie relative alle autorizzazioni di spesa per l’adeguamento delle dotazioni di competenza e di cassa a quanto previsto nel Cronoprogramma dei pagamenti, novità importante rispetto al passato, restando anche in questo caso precluso l'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti (c.d. rimodulazione orizzontale)⁽¹⁰⁾ .

1. rifinanziate, definanziate e riprogrammate, per un periodo temporale anche pluriennale, le dotazioni finanziarie di spesa di parte corrente e in conto capitale previste a legislazione vigente relative ai fattori legislativi.

Tale disposizione, in sostanza, è finalizzata a spostare nell’ambito della seconda sezione del disegno di legge di bilancio le variazioni di autorizzazioni legislative di spesa, sia di parte corrente che a carattere pluriennale in conto capitale, prima effettuate con le tabelle C, D ed E della legge di stabilità, ai sensi dell’ex articolo 11, comma 3, lettere d), e) ed f) della legge n. 196⁽¹¹⁾ .

Il nuovo comma 3-ter del citato articolo 23 prevede esplicita evidenza contabile delle variazioni relative alle autorizzazioni legislative di spesa in appositi allegati conoscitivi al disegno di legge di bilancio, per ciascun Ministero e per ciascun programma, con i corrispondenti importi.

Tali allegati sono aggiornati all'atto del passaggio dell'esame del provvedimento tra i due rami del Parlamento.

Pertanto le variazioni delle autorizzazioni legislative di spesa prima esposte nelle tabelle della legge di stabilità non sarebbero più rappresentate in via autonoma, ma verrebbero riassorbite negli ordinari stanziamenti di bilancio e manterrebbero una evidenza contabile solo per finalità conoscitive in appositi allegati.

Con la riforma si è previsto, altresì, che con la seconda sezione del disegno di legge di bilancio possono essere disposte anche regolazioni meramente quantitative rinviate alla legge di bilancio dalle leggi vigenti (nuovo comma 3-bis dell’articolo 23 della legge n. 196 del 2009).

Si segnala, inoltre, che a partire dal 2017, sarà prevista la possibilità di proporre rimodulazioni orizzontale, con la seconda sezione, anche per le autorizzazioni di spese pluriennali in conto capitale in relazione a quanto previsto nel cronoprogramma, al fine di avvicinare la fase contabile dell’impegno a quella del pagamento ed allineare, dunque, i pagamenti rispetto all’assunzione degli impegni. Tale facoltà è stata introdotta, in particolare, con l’articolo 2 del D.Lgs. n. 93/2016, che è intervenuto sull’articolo 30 della legge di contabilità, riformulando (con efficacia a decorrere dal 1° gennaio 2017) la disciplina degli stanziamenti riferibili alle leggi pluriennali di spesa ridefinendone i canoni della rimodulabilità nel triennio in gestione⁽¹²⁾ .

La facoltà di rimodulare, con legge di bilancio, gli stanziamenti di competenza delle autorizzazioni pluriennali di spesa negli anni ricompresi nel bilancio pluriennale, nel rispetto del limite complessivo della spesa autorizzata, è già stata prevista con il D.L. n. 95/2012 (comma 16, art. 6), in via sperimentale, con il fine di adeguare gli stanziamenti di competenza alle corrispondenti autorizzazioni di cassa determinate in relazione al piano finanziario dei pagamenti programmati, predisposto dal responsabile della gestione, ai sensi dell’articolo 6, comma 10, del medesimo D.L. n. 95, ed avvicinare, dunque, la fase dell’assunzione dell’impegno a quella della disposizione del pagamento. Tale facoltà è stata prorogata fino all’esercizio 2017 dall’articolo 10, comma 8-ter, del D.L. n. 210/2015⁽¹³⁾ .

Si rammenta, infine, per completezza, che il D.Lgs. n. 90/2016 ha introdotto maggiori ambiti di flessibilità anche nella fase gestionale del bilancio, con l'obiettivo di assicurare una maggiore tempestività nell'erogazione delle risorse e velocizzare i pagamenti in linea con i tempi previsti dalle norme vigenti.

La flessibilità di tipo gestionale – disciplinata dal nuovo comma 4 fino al comma 4-sexies dell'articolo 33 come riformulato dall’articolo 5 del D.Lgs. n. 90/2016 – pur rimanendo limitata soltanto tra le dotazioni finanziarie interne a ciascun programma, con esclusione dei fattori legislativi – viene ora affidata direttamente al Ministro competente (in luogo del Ministro dell'economia), con proprio decreto da comunicare alla Corte dei conti, richiedendosi soltanto una verifica preventiva da parte del Ministero dell'economia e delle finanze, e concessa anche con riferimento all'ulteriore livello di dettaglio dei programmi di spesa rappresentato dalle azioni.

Al Ministro competente sono altresì riservate le proposte di variazioni compensative di sola cassa tra unità elementari di bilancio, da comunicare al Parlamento ed alla Corte dei conti, al fine di preordinare nei tempi stabiliti le disponibilità di cassa occorrenti per disporre i pagamenti e rendere effettive le previsioni indicate nei piani finanziari dei pagamenti, fatta eccezione per i pagamenti effettuati mediante l'emissione di ruoli di spesa fissa.

Al Ministro dell’economia e delle finanze, su proposta del ministro competente, è invece riservata la facoltà di disporre variazioni di bilancio inerenti gli stanziamenti di spesa iscritti nelle categorie dei consumi intermedi e degli investimenti fissi lordi.

Si tratta, peraltro, in alcuni casi, della messa a regime di disposizioni di flessibilità già previste a legislazione vigente in deroga alla allora vigente normativa contabile, come nel caso delle variazioni compensative tra gli stanziamenti delle categorie economiche 2 e 21, già sperimentata nel 2014 e 2015 al fine di consentire alle Amministrazioni di razionalizzare la spesa per acquisto di beni e servizi e di prevenire la formazione di debiti fuori bilancio⁽¹⁴⁾ , ovvero delle variazioni compensative in termini di sola cassa, tutt'ora vigenti⁽¹⁵⁾ .

9) Si tratta di una facoltà che è già stata concessa alle amministrazioni centrali, in deroga alle norme di contabilità, a partire dal triennio 2011-2013 (art. 2, comma 1, D.L n. 78/2010) e poi estesa agli esercizi successivi (agli anni 2014 e 2015 dall’art. 9, comma 10, D.L. n. 150/2013, al 2016 dall’articolo 10, comma 11, del D.L. n. 192/2014 e, infine, al 2017 dall’articolo 10, comma 8-quater del D.L. n. 210/2015).

10) Anche tale facoltà di rimodulazione è già stata concessa alle amministrazioni dal D.L. n. 95/2012, il quale, in relazione all'obbligo posto a carico dei dirigenti di predisporre in sede di gestione un piano finanziario dei pagamenti, ha contestualmente previsto la possibilità di rimodulare, con legge di bilancio, gli stanziamenti di competenza negli anni ricompresi nel bilancio pluriennale, nel rispetto del limite complessivo della spesa autorizzata, al fine di adeguarli alle corrispondenti autorizzazioni di cassa del piano dei pagamenti ed avvicinare, in tal modo, la fase dell’assunzione dell’impegno a quella della disposizione del pagamento. Tale facoltà è stata prorogata fino al 2016 dall’articolo 10, comma 10, lett. b) del D.L. n. 192/2014.

11) Tali tabelle prevedevano, rispettivamente, la determinazione degli importi delle leggi di spesa permanente, la riduzione di autorizzazioni legislative di spesa di parte corrente nonché le variazioni delle leggi che dispongono spese a carattere pluriennale in conto capitale.

12) La nuova formulazione dell’articolo prevede che, con la legge di bilancio, nell’ambito della seconda sezione, le quote di competenza stanziate annualmente possono essere rimodulate nel triennio in relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti, con l'obiettivo di corrispondere agli stanziamenti di competenza maggior flessibilità e aderenza ai fabbisogni effettivi di cassa.
È stata inoltre introdotta la possibilità che le quote delle leggi pluriennali stanziate annualmente rimaste non utilizzate alla fine dell'esercizio, possano essere reiscritte, in sede di legge di bilancio, nella competenza degli esercizi successivi, in relazione ai pagamenti previsti in tali esercizi nel cronoprogramma.

13) La Circolare n. 20 del 23 maggio 2016 evidenzia, in proposito, che l’insieme di autorizzazioni in ordine al quale è esercitabile la facoltà descritta è individuato con riferimento alle autorizzazioni di spesa pluriennali oggetto di monitoraggio e di rendicontazione nell’allegato alla Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza; si tratta cioè delle autorizzazioni oggetto di rilevazione annuale da parte della Ragioneria generale dello Stato, per le quali l'ultima rilevazione è stata disciplinata con la Circolare RGS del 2 marzo 2016, n. 9.

14) Dall'articolo 50, comma 2, del D.L. n. 66/2014.

15) Ai sensi dell'articolo 10, comma 10, lett. a), del D.L. n. 192/2014.

Classificazione delle entrate e delle spese

Ai sensi dell’articolo 25 della legge di contabilità, la classificazione delle voci di entrata si articola su cinque livelli di aggregazione:

1. titoli, a secondo della loro natura:

• titolo I: entrate tributarie;
• titolo II: entrate extra-tributarie;
• titolo III: entrate derivanti da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti;
• titolo IV: entrate derivanti da accensione di prestiti.

I primi tre titoli rappresentano le entrate finali; il quarto titolo corrisponde in sostanza all’entità del ricorso al mercato finanziario;

1. ricorrenti e non ricorrenti, a seconda che si riferiscano a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime ovvero limitata soltanto ad alcuni esercizi;
2. tipologia di entrata, ai fini dell’approvazione parlamentare e dell’accertamento dei cespiti;
3. categorie, secondo la natura dei cespiti;
4. unità elementari di bilancio, ai fini della gestione e della rendicontazione, che possono eventualmente essere suddivise in articoli.

La classificazione delle voci di spesa si articola su tre livelli:

1. missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici della spesa;
2. programmi, ossia le unità di voto parlamentare, quali aggregati finalizzati al perseguimento degli obiettivi indicati nell’ambito delle missioni.
3. unità elementari di bilancio, che rappresentano le unità di gestione e rendicontazione, eventualmente ripartite in articoli (i quali, in analogia con quanto ora previsto per i capitoli, corrisponderebbero agli attuali piani di gestione).

Si ricorda che con il D.Lgs. 12 maggio 2016, n. 90 si è provveduto all’introduzione delle azioni, quali ulteriore articolazione dei programmi di spesa che specifica ulteriormente la finalità della spesa rispetto a quella individuata in ciascun programma, ai sensi del nuovo articolo 25-bis, destinate a costituire, in prospettiva, le unità elementari del bilancio dello Stato anche ai fini gestionali e di rendicontazione, in sostituzione degli attuali capitoli di bilancio.

Fino all’introduzione delle azioni, le unità elementari di bilancio continueranno ad essere rappresentati dai capitoli, secondo l’oggetto della spesa; i programmi di spesa manterranno la suddivisione in macroaggregati per spese di funzionamento (interventi, trattamenti di quiescenza, oneri del debito pubblico, oneri comuni di parte corrente o in conto capitale).

Durante tale periodo, i programmi di spesa saranno comunque presentati suddivisi in "azioni". Tale suddivisione riveste carattere meramente conoscitivo, ad integrazione di quella per capitoli.

Le azioni costituiranno le unità elementari di riferimento ai fini della gestione e della rendicontazione soltanto in un secondo momento. Il definitivo passaggio all'adozione delle azioni - che presuppone un periodo di sperimentazione che prende avvio con riferimento all’esercizio 2017 - sarà valutato in base agli esiti di una Relazione predisposta annualmente dalla Ragioneria generale dello Stato, sentita la Corte dei Conti, con riferimento all'efficacia delle azioni, che sarà presentata per la prima volta al Parlamento in sede di rendiconto 2017. Con successivo decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri sarà individuato l'esercizio finanziario a partire dal quale le azioni costituiranno le unità elementari del bilancio.

Le spese del bilancio dello Stato sono esposte secondo le tradizionali classificazioni economica e funzionale.

La legge di contabilità prevede che tali classificazioni si conformino ai criteri adottati in contabilità nazionale per i conti del settore della pubblica amministrazione. E’ pertanto prevista la presentazione, in allegato allo stato di previsione del Ministero dell’economia, di un quadro contabile da cui risultino le categorie in cui viene classificata la spesa secondo l'analisi economica e le classi, fino al terzo livello della classificazione COFOG (comparti di attività in cui si articolano le aree di intervento delle politiche pubbliche), in cui viene ripartita la spesa secondo l'analisi funzionale. In appendice a tale quadro contabile sono previsti appositi prospetti illustrativi degli incroci tra i diversi criteri di classificazione.

È richiesto altresì, in apposito prospetto, il raccordo tra le classi COFOG e le missioni e i programmi di spesa, nonché tra il bilancio dello Stato e il sistema di contabilità nazionale.

Tutti i suddetti prospetti devono essere aggiornati dopo l’approvazione della legge di bilancio.

La struttura della seconda sezione del disegno di legge di bilancio

La seconda sezione del disegno di legge di bilancio è costituita da:

• lo stato di previsione dell’entrata;
• gli stati di previsione della spesa relativi ai singoli Ministeri con portafoglio;
• il quadro generale riassuntivo, con riferimento al triennio.

Ciascuno stato di previsione è corredato da una serie di elementi informativi, da aggiornare al momento dell’approvazione della legge di bilancio:

• la nota integrativa al bilancio di previsione;
• l'elenco delle unità elementari di bilancio e dei relativi stanziamenti;
• il riepilogo delle dotazioni di ogni programma;
• il budget dei costi della relativa amministrazione.

La nota integrativa al bilancio di previsione contiene gli elementi informativi riferiti alle entrate e alle spese. Per le entrate, la nota illustra i criteri utilizzati per la previsione relativa alle principali imposte e tasse. Per la spesa, la Nota integrativa – per la quale è stata superata l’articolazione in due sezioni, ai sensi del D.Lgs. n. 90/2016, con sostanziale conferma dei contenuti – espone:

• le informazioni relative al quadro di riferimento in cui l'amministrazione opera e le priorità politiche, in coerenza con quanto indicato nel Documento di economia e finanza (DEF) e nel D.P.C.M. relativo alla definizione degli obiettivi di spesa dei singoli Ministeri, di cui al nuovo articolo 22-bis;
• il contenuto di ciascun programma di spesa con riferimento alle unità elementari di bilancio sottostanti, indicando, per ciascuna unità, le risorse finanziarie per il triennio di riferimento con riguardo alle categorie economiche di spesa, nonché i riferimenti legislativi e i criteri di formulazione delle previsioni;
• il piano degli obiettivi, intesi come risultati che le amministrazioni intendono conseguire, correlati a ciascun programma e formulati con riferimento a ciascuna unità elementare di bilancio, e i relativi indicatori di risultato in termini di livello dei servizi e di interventi.

La revisione dei contenuti della Nota integrativa ha determinato la soppressione della scheda illustrativa dei programma e delle leggi che li finanziano.

Per ogni programma si fornisce l'elenco delle unità elementari di bilancio e dei relativi stanziamenti distinti con riferimento alle voci del piano dei conti integrato di cui all’articolo 38-ter.

Il riepilogo delle dotazioni di ogni programma è illustrato secondo l'analisi economica e funzionale.

Infine il budget dei costi della relativa amministrazione⁽¹⁶⁾ riporta i costi previsti dai centri di costo dell’amministrazione e il prospetto di riconciliazione al fine di collegare le previsioni economiche a quelle finanziarie di bilancio.

Di tali elementi informativi è richiesto l’aggiornamento al momento dell’approvazione della legge di bilancio.

Si rammenta che il comma 4-octies, dell'art. 33 della legge n. 196 del 2009 (aggiunto dall’art. 5, c. 1, lett. c), legge 163/2016) ha previsto altresì l’aggiornamento del budget dei costi anche sulla base del disegno di legge di assestamento.

Allo stato di previsione dell'entrata è allegato un rapporto annuale sulle spese fiscali, che elenca qualunque forma di esenzione, esclusione, riduzione dell'imponibile o dell'imposta ovvero regime di favore, derivante da disposizioni normative vigenti, con separata indicazione di quelle introdotte nell'anno precedente e nei primi sei mesi dell'anno in corso, cfr più dettaglio il paragrafo 2.6 del presente dossier.

Per evitare la sovrapposizione di informazioni, il D.Lgs. n. 90 ha eliminato, tra gli elementi informativi contenuti negli stati di previsione:

• le schede illustrative dei capitoli recanti i fondi settoriali;
• la Relazione sulla destinazione alle aree sottoutilizzate delle spese di investimento iscritte negli stati di previsione dei singoli Ministeri per gli interventi di rispettiva competenza, che veniva presentata dal Ministro dello sviluppo economico ed allegata al disegno di legge del bilancio. Tali informazioni infatti, sono già contenute nell'analoga Relazione allegata al DEF, prevista dall'articolo 11, comma 7, della legge n. 196/2009, che viene presentata alle Camere dal Ministro dello sviluppo economico entro il 10 aprile dell'anno successivo a quello di riferimento.

Oltre al riordino degli elementi conoscitivi, con il D.Lgs. n. 90/2016 si è provveduto anche a snellire il processo di composizione e di definizione del bilancio, in particolare eliminando dal corpus del documento di bilancio le appendici relative alle amministrazioni autonome (Fondo edifici di culto e Archivi notarili), prima allegate ai Ministeri dell’interno e della giustizia, e scorporando dal disegno di legge di bilancio anche alcune relazioni che costituivano allegati delle Amministrazioni interessate, al fine di renderli documenti a se stanti, da presentare annualmente al Parlamento in concomitanza con la presentazione del disegno di legge del bilancio.

Si tratta dei seguenti allegati:

• Relazione sui rapporti tra l'Italia e il Fondo monetario internazionale, prima ricompresa nell'ambito della Nota integrativa allo stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze;
• Tabella dei cambi di finanziamento, prima allegata allo stato di previsione del Ministero degli affari esteri, per la quale è ora prevista la pubblicazione annuale sul sito web istituzionale del Ministro;
• Relazioni illustrative sullo stato di attuazione dei programmi del Ministero della difesa, prima allegate all’omonimo Ministero;
• Relazione sull'applicazione della normativa della circolazione in ambito internazionale e sull'attuazione della direttiva CEE e del relativo regolamento in Italia e negli Stati membri, prima allegata allo stato di previsione del Ministero per i beni e le attività culturali e il turismo.

Per quanto concerne l’approvazione del disegno di legge di bilancio, l’articolo 21 dispone:

• la predisposizione della nota di variazioni in caso di variazioni apportate al disegno di legge di bilancio (I e II sezione) nel corso della discussione parlamentare;
• l'approvazione, con distinti articoli, dello stato di previsione dell'entrata, di ciascuno stato di previsione della spesa e dei totali generali della spesa nonché del quadro generale riassuntivo;
• l’approvazione, con apposite norme, dei fondi di riserva previsti dalla legge di contabilità: Fondo di riserva per le spese obbligatorie, Fondi speciali per la reiscrizione in bilancio di residui passivi perenti delle spese correnti e in conto capitale, Fondo di riserva per le spese impreviste e Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa;
• la fissazione, con apposita norma, dell'importo massimo di emissione di titoli dello Stato, in Italia e all'estero, al netto di quelli da rimborsare, in relazione alla indicazione del fabbisogno del settore statale;
• l’annessione agli stati di previsione della spesa dei singoli Ministeri, secondo le rispettive competenze, degli elenchi degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.

Alla data di entrata in vigore della legge di bilancio, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, le unità di voto parlamentare sono ripartite in unità elementari di bilancio (ex capitoli) ai fini della gestione e della rendicontazione.

16) Si ricorda che il budget economico è stato introdotto nel 1997, con l’introduzione della contabilità economica analitica per centri di costo in aggiunta a quella finanziaria. Il principio fondamentale del sistema di contabilità economica è la rilevazione dei costi, intesa come valorizzazione monetaria dell’utilizzazione delle risorse, mentre la spesa, che caratterizza la contabilità finanziaria, è espressa dall’esborso monetario legato all’acquisizione delle risorse medesime. Quindi il Budget illustra i costi (valore dell’utilizzo effettivo delle risorse) che lo Stato prevede di sostenere nel corso dell’anno, in coerenza con gli stanziamenti finanziari (spesa per l’acquisizione di risorse e trasferimenti) approvati dal Parlamento. Fino al 2011, il budget ha costituito un autonomo documento, trasmesso al Parlamento in modo separato rispetto al disegno di legge di bilancio (Doc. CLVIII).

Il bilancio di genere

Il D.Lgs. n. 90/2016 ha integrato la legge n. 196/2009 con l’articolo 38-septies, che prevede l’avvio di una sperimentazione dell’adozione di un bilancio di genere, ai fini della valutazione del diverso impatto delle politiche di bilancio sulle donne e sugli uomini, in termini di denaro, servizi, tempo e lavoro non retribuito.

La norma prevede che la metodologia generale per la redazione di tale tipologia di bilancio dovrà essere definita tramite decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, tenendo conto anche delle esperienze già adottate nei bilanci degli enti territoriali, da emanarsi entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore del D.Lgs. 12 maggio 2016, n. 90⁽¹⁷⁾ .

Le amministrazioni centrali dello Stato devono fornire al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato (RGS) del Ministero dell'economia le informazioni necessarie, secondo gli schemi contabili, gli indicatori statistici e le modalità di rappresentazione stabilite dalla stessa Ragioneria. A tale scopo la norma richiama il D.Lgs. n. 150/2009 (articolo 10, comma 1, lettera b)), che ha richiesto alle amministrazioni pubbliche la redazione di un bilancio di genere nell’ambito della relazione annuale sulla performance, senza tuttavia specificare le metodologie e i contenuti di tale documento.

È prevista una relazione al Parlamento da parte del Ministro dell’economia e delle finanze sulla sperimentazione e, successivamente, sugli esiti dell’adozione definitiva del bilancio di genere.

17) Pubblicato nella G.U. 30 maggio 2016. Il termine in questione scade pertanto il 14 giugno 2017.