Legislatura 17ª - Dossier n. 9

4.2.15 Sistema fiscale

Con riferimento alla Raccomandazione n. 2 sul sistema fiscale, la Relazione della Commissione UE del marzo 2015, sottolinea come l'onere fiscale sul lavoro e sul capitale in Italia sia molto elevato rispetto ad altri Stati membri ed ostacoli l'allocazione efficiente dei fattori di produzione. Al riguardo, la Relazione richiama i provvedimenti volti ad alleggerire l'imposizione sul lavoro (bonus 80 euro, deduzione del costo del lavoro dei dipendenti a tempo indeterminato dall'IRAP, decontribuzione per nuovi assunti).

La Relazione ricorda poi come un intervento sulle imposte ambientali (pari al 3% del PIL nel 2012, rispetto al 2,4% circa dell'UE) e patrimoniali (2,5% del PIL) potrebbe contribuire a conseguire gli obiettivi nazionali della strategia Europa 2020 in materia di clima ed energia e migliorare l'efficienza e l'equità del sistema fiscale. Al riguardo, segnala che le riforme della tassazione immobiliare del 2012 e del 2014 hanno determinato uno spostamento dalle imposte sulle operazioni immobiliari alle imposte ricorrenti sui beni immobili, ritenute le meno dannose per la crescita.

Un ulteriore ambito di intervento per l’Italia riguarda le numerose agevolazioni fiscali (cd. tax expenditures), che ostacolano l'efficienza del sistema fiscale. La Relazione stima che le 282 disposizioni allegate alla legge di stabilità che prevedono esenzioni o riduzioni rispetto ai livelli fiscali di riferimento determinerebbero una perdita di gettito di 161,15 miliardi di euro nel 2015 (circa il 10% del PIL). In particolare, la Relazione pone l’accento sul fatto che le aliquote IVA ridotte sono uno strumento inefficiente per migliorare l'equità del sistema tributario (gli stessi obiettivi di welfare potrebbero essere perseguiti a un costo inferiore mediante la spesa sociale) e che l'imposizione diretta è maggiormente adatta per fini di distribuzione.

Inoltre, l'adempimento degli obblighi tributari rimane basso e comporta un notevole dispendio di tempo, il che - secondo quanto emerge dalla Relazione - potrebbe mettere a repentaglio la parità di condizioni operative e l'equità sociale. In tale ambito si citano le misure adottate per migliorare l'adempimento degli obblighi tributari nel quadro della strategia fiscale per il 2015 (tra le quali si ricorda la dichiarazione precompilata, la procedura dell’adempimento volontario introdotta dalla legge di stabilità 2015, la voluntary disclosure, l'incremento delle ipotesi di inversione contabile ai fini IVA, cd. reverse charge, e l’obbligo per le pubbliche amministrazioni di versare l'IVA sulle cessioni di beni e le prestazioni di servizi ricevute direttamente all’erario, cd. split payment.

La Relazione rileva poi che l'attuazione della legge delega in materia fiscale procede a rilento. Si citano i tre decreti legislativi emanati (riguardanti la semplificazione del sistema fiscale, la revisione della tassazione sulla produzione e il consumo di tabacco e la revisione delle commissioni censuarie).

In risposta a tali osservazioni, il Documento di economia e finanza 2015, nella Sezione III – Programma Nazionale di Riforma - PNR ricorda, in materia di tassazione, oltre ai provvedimenti citati, un nuovo regime agevolato dei minimi rivolto agli esercenti attività di impresa, arti e professioni in forma individuale, con imposta sostituiva del 15 per cento; l’anticipo del TFR in busta paga per i lavoratori dipendenti del settore privato; il credito d’imposta per le attività di ricerca e sviluppo; la tassazione agevolata per i redditi derivanti da opere dell'ingegno, brevetti e marchi d'impresa (c.d. patent box); le agevolazioni fiscali per i lavoratori qualificati che rientrano in Italia; le detrazioni per gli interventi di recupero del patrimonio edilizio, di riqualificazione energetica e in funzione antisismica.

Altri interventi in materia fiscale hanno riguardato l’abolizione dell’addizionale IRES nei confronti delle grandi società dei settori petrolifero, dell’energia elettrica, del trasporto e distribuzione del gas naturale (c.d. Robin Tax) ad opera della Corte costituzionale; l’incremento dell’aliquota di tassazione dei redditi di natura finanziaria dal 20 al 26 per cento; i crediti d’imposta per gli esercizi ricettivi che investono nella digitalizzazione e riqualificazione edilizia delle strutture, per interventi a favore della cultura e dello spettacolo (c.d. Art-Bonus), per l’innovazione e lo sviluppo nel settore agricolo, nonché per le nuove reti di impresa di produzione alimentare; alcune agevolazioni fiscali in favore dell’edilizia, come la riduzione al 10 per cento della cedolare secca per i contratti a canone concordato; il recepimento della direttiva 2008/8/UE in materia di luogo di tassazione delle prestazioni di servizi a fini IVA.

In relazione all’attuazione della delega fiscale, si ricorda in primo luogo che essa rappresenta una delle venti azioni del Cronoprogramma del PNR.

Al riguardo il Documento di economia e finanza richiama i citati decreti legislativi già emanati (schede n. 10-13 dell’Appendice al PNR sulle Azioni di riforma a livello nazionale).

Si ricorda, in relazione alle semplificazioni introdotte dal decreto legislativo n. 175 del 2014, che il fisco rientra tra i cinque settori strategici di intervento dell’Agenda per la semplificazione 2015-2017, con l’obiettivo di ridurre i tempi e i costi amministrativi derivanti dagli adempimenti fiscali, a partire dall’attuazione della dichiarazione precompilata e delle altre misure di semplificazione approvate.

Il Documento richiama poi lo schema di decreto legislativo sulla certezza del diritto nei rapporti tra fisco e contribuente approvato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri del 24 dicembre 2014. Al riguardo, nel Cronoprogramma del PNR, il Governo si impegna a disciplinare l’abuso del diritto con l’obiettivo prioritario di tutelare i diritti del contribuente e non di difendere le pretese di accertamento dell’Amministrazione finanziaria. La revisione del sistema sanzionatorio è volta a ridefinire il rapporto tra gravità dei comportamenti e sanzioni comminate, secondo un criterio più stretto di proporzionalità, nello spirito originario che aveva ispirato il decreto di riforma dei reati tributari. Il raddoppio dei termini di accertamento si verificherà solo in presenza dell’invio della segnalazione all’Autorità giudiziaria entro il termine di decadenza dell’accertamento.

Il termine per l'esercizio della delega è stato prorogato dalla legge di conversione del decreto-legge n. 4 del 2015 di tre mesi (vale a dire fino al 26 giugno 2015), prevedendo che qualora il termine per l'espressione dei pareri parlamentari scada nei trenta giorni che precedono la scadenza della delega, questi ultimi sono prorogati di novanta giorni (26 settembre 2015). Entro tale data saranno pertanto adottati tutti i decreti legislativi non ancora emanati, elencati nel Cronoprogramma del PNR:

• valori catastali;
• disciplina dell'abuso del diritto e dell'elusione fiscale;
• riscossione degli enti locali;
• imposizione sui redditi d’impresa;
• monitoraggio, tutoraggio per l’adempimento fiscale;
• fatturazione elettronica per l’IVA;
• misure di semplificazione per i contribuenti internazionali;
• tassazione in materia di giochi pubblici;
• revisione del contenzioso tributario e del sistema sanzionatorio.

Sempre in attuazione della delega fiscale, con riguardo alla struttura del sistema tributario, si prefigura – nell’ambito dei programmi di revisione della spesa - la creazione di un sistema di tracciabilità telematica delle transazioni commerciali e la razionalizzazione delle tax expenditure.

In tale ambito, si preannuncia l’adozione - in attuazione della delega fiscale - di un provvedimento diretto ad introdurre nel processo di decisione di bilancio la razionalizzazione delle agevolazioni fiscali. In particolare, il Governo si impegna a predisporre un rapporto annuale sulle detrazioni fiscali da allegare al disegno di legge di bilancio, basato su una relazione programmatica da allegare alla Nota di aggiornamento del DEF. Tale rapporto dovrà identificare le detrazioni non giustificate da esigenze sociali o economiche o che costituiscono una duplicazione al fine di eliminarle o riformarle, salvaguardando tuttavia la tutela dei redditi da lavoro dipendente e autonomo, dei redditi di imprese minori e dei redditi di pensione, della famiglia, della salute, delle persone economicamente o socialmente svantaggiate, e di altre priorità. Con il medesimo decreto saranno disciplinate le modalità di inserimento del rapporto e dell’implementazione delle sue proposte nell’ambito del processo di bilancio e di definizione della manovra di finanza pubblica, integrandone i dati con i relativi programmi di spesa.

Per quanto riguarda la riforma del catasto, attraverso l’allineamento dei valori catastali ai valori economici reali il Governo intende correggere i problemi di equità orizzontale e verticale che il sistema attuale ha generato in materia di imposizione di immobili. Il sistema si baserà su due sole classificazioni di fabbricati, “ordinari” e “speciali”. A ogni unità immobiliare sarà attribuita una rendita e un relativo valore patrimoniale.

In linea con le azioni dell’Agenda digitale, sarà incentivata la progressiva adozione, a partire dal 1° gennaio 2017, della fatturazione elettronica e dei metodi di tracciabilità dei pagamenti nei rapporti tra privati. Grazie ai nuovi flussi elettronici incrociabili con le informazioni disponibili presso l’Anagrafe tributaria, il ruolo dell’Amministrazione finanziaria potrà evolvere verso un modello cooperativo funzionale a fornire un supporto attivo al contribuente anche nella fase pre-dichiarativa, per favorire una spontanea emersione di basi imponibili.

Il Governo si impegna quindi a promuovere un fisco che incentivi l’attrazione di investimenti esteri, attraverso - tra l’altro - la riduzione degli adempimenti delle imprese e dei costi amministrativi, consentendo alle imprese di minori dimensioni di determinare il reddito e il valore della produzione netta secondo il criterio di cassa (e non più di competenza), nonché allineando l’aliquota per le società di persone a quella delle società di capitali, con l’intento di rendere neutrale il sistema tributario rispetto alla forma giuridica.

Per quanto riguarda gli obiettivi di modernizzazione dell’amministrazione fiscale e tax compliance, il Documento di economia e finanza ricorda l’accordo sottoscritto con gli USA sul Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA), in materia di scambio automatico d’informazioni su basi di reciprocità; l’iniziativa ‘early adopters’ in materia di trasparenza e scambio automatico d’informazioni a fini fiscali, che prevede l’implementazione del nuovo standard globale, il CRS (Common Reporting Standard), introdotto nella legislazione comunitaria con la direttiva 2014/107/UE durante il semestre di presidenza italiana; a tale proposito, il Governo ritiene urgente l’approvazione del disegno di legge, all’esame del Senato (A.S. 1719) che comprende FATCA e CRS.

In questo nuovo contesto internazionale si inseriscono gli accordi con la Svizzera, il Liechtenstein, il Principato di Monaco e lo Stato Città del Vaticano sullo scambio di informazioni; il recepimento della direttiva 2011/16/UE relativa alla reciproca assistenza in materia di imposte; le misure in materia di emersione e rientro di capitali detenuti all'estero (cd. voluntary disclosure), che trovano applicazione anche per le irregolarità riguardanti attività detenute in Italia, nell’ambito della quale si segnala l'introduzione del reato di autoriciclaggio; il rapporto sulla realizzazione delle strategie di contrasto all’evasione fiscale, sui risultati conseguiti e su quelli attesi, con riferimento sia al recupero di gettito derivante da accertamento di evasione (pari a €14,2 miliardi nel 2014, secondo il Documento di economia e finanza) che a quello attribuibile alla maggiore propensione all’adempimento da parte dei contribuenti; l’istituzione del Fondo per la riduzione della pressione fiscale, cui sono destinate le risorse permanenti derivanti dall’attività di contrasto all’evasione fiscale.

In relazione alla quantificazione dell’evasione fiscale, il Documento di economia e finanza ricorda che la legge delega prevede l’istituzione di una commissione di esperti che effettui una stima ufficiale dell’ammontare delle risorse sottratte al bilancio pubblico dall’evasione fiscale e contributiva, a partire dalla misurazione dell’economia non osservata.

Nel complesso, la stima dell’economia sommersa conduce a un valore di circa 187 miliardi di euro, che nel 2011 pesava per l’11,5% del PIL. Sommando la componente delle attività illegali (stimata nello 0,9% del PIL) si ottiene un’incidenza dell’economia non osservata pari al 12,4%. Tale stima rappresenta la base di riferimento per quantificare la misura del valore complessivo delle imposte sottratte a tassazione (tax gap medio su base annua, cioè differenza tra le basi imponibili potenziali, desunte dagli aggregati di contabilità nazionale, e le basi imponibili dichiarate), che risulta pari a 91 miliardi di euro (7 per cento del PIL).

Si richiama poi il piano per la tax compliance, basato su una maggiore collaborazione tra le amministrazioni finanziare nazionali e internazionali, ma anche sulla revisione di alcuni degli attuali strumenti di compliance.

Nell’ottica di un rafforzamento delle misure di contrasto all’evasione e di un miglioramento della tax compliance, il Governo intende: i) focalizzare l'azione di controllo sulle diverse macro-tipologie di contribuenti (grandi e medie imprese, piccole imprese e lavoratori autonomi, enti non commerciali, persone fisiche); ii) adottare metodologie di intervento differenziate per ciascuna macro-tipologia e coerenti con altrettanto distinti sistemi di analisi e valutazione del rischio di evasione e/o di elusione da sviluppare tenendo anche conto delle peculiarità che connotano ciascuna realtà territoriale ed economica.

Tra gli strumenti proposti per raggiungere i predetti obiettivi, si citano: i) la sinergia operativa tra le diverse componenti dell’amministrazione fiscale; ii) l’utilizzo sinergico delle banche dati; iii) la diffusione degli strumenti di pagamento tracciabili, della fatturazione elettronica, della trasmissione telematica dei corrispettivi; iv) una maggiore educazione fiscale.

Il contrasto all’evasione verrà perseguito da un lato rafforzando gli strumenti di controllo, dall’altro ponendo le premesse per il miglioramento del rapporto di fiducia e collaborazione reciproca tra Amministrazione Fiscale e contribuente.

Tra le misure volte a favorire la compliance, si ricorda quindi l’ampliamento della rateizzazione delle cartelle esattoriali; la collaborazione tra i Comuni e l’Agenzia delle entrate, in tema di accertamento dei tributi statali, grazie anche alla sottoscrizione di un nuovo Protocollo d’intesa tra l’Agenzia, l’Anci, l’Ifel e la Guardia di Finanza.

Nel Cronoprogramma figura inoltre la riforma della tassazione locale (da attuare entro il 2015). Per semplificare il quadro dei tributi locali sugli immobili e ridurre i costi di compliance per i contribuenti e la complessità amministrativa, il Governo si impegna a introdurre entro il 2015 una nuova local tax, che unifichi Imu e Tasi e semplifichi il numero delle tasse comunali, mediante un unico tributo/canone in sostituzione delle imposte e tasse minori e dei canoni esistenti

In relazione alla valorizzazione e la dismissione del patrimonio pubblico, il Governo intende avviare un processo di valorizzazione degli immobili non utilizzati, unitamente all’Agenzia del demanio e agli Enti territoriali; accelerare il passaggio degli immobili gestiti dal Ministero della difesa, non più utilizzati per fini istituzionali, al patrimonio disponibile; coinvolgere gli enti territoriali nei processi di valorizzazione e dismissione, anche attraverso l’effettiva implementazione degli strumenti «premiali» di tipo monetario oggi previsti; implementare politiche di razionalizzazione dell’utilizzo degli spazi relativi ad immobili in uso ad Amministrazioni dello Stato, degli enti pubblici e degli enti territoriali, volte a conseguire: a) la liberazione di immobili da destinare ad operazioni di valorizzazione e dismissione; b) la riduzione dei costi per locazioni passive; c) il risparmio sulle spese di manutenzione e sui consumi energetici.

Nel Cronoprogramma si chiarisce che si tratta di un processo a medio-lungo termine che richiede un piano di azione pluriennale e una revisione organica della normativa per quanto attiene alle modalità di vendita, agli aspetti fiscali, a quelli attinenti alle regolarizzazioni urbanistica, edilizia e catastale. I tempi di realizzazione si protraggono quindi fino al 2017.

Ulteriori misure riguarderanno la razionalizzazione degli immobili utilizzati dalle amministrazioni. Al fine di rendere più efficiente la loro presenza sul territorio, le amministrazioni centrali devono predisporre - entro giugno 2015 - un piano di razionalizzazione degli spazi utilizzati, anche attraverso la condivisione di immobili. Il piano punta a realizzare una riduzione pari almeno al 50 per cento della spesa per locazioni e al 30 per cento degli spazi utilizzati.

Inoltre, il Governo intende concentrare la presenza fisica dello Stato periferico in un singolo sito cittadino (federal building). Il processo, governato dall’Agenzia del demanio, intende recuperare efficienza nella gestione degli immobili della PA, facilitare un miglior livello di servizio ai cittadini attraverso la concentrazione fisica delle sedi pubbliche, conseguire risparmi logistici e di manutenzione. Il termine per l’attuazione di tale azione è settembre 2015.

Sulla base delle simulazioni effettuate, l’insieme delle misure in materia di fisco produrrebbe un impatto positivo sul PIL, rispetto allo scenario di base, dello 0,2 per cento nel 2020.

Inoltre, per quanto riguarda la riduzione delle agevolazioni fiscali si è ipotizzato un risparmio di 0,15 p.p. di PIL dal 2016 in poi.

Quanto alla tassazione, fatta eccezione per l’impatto in termini di maggiori entrate previsto per la clausola di salvaguardia della Legge di Stabilità 2015, si segnalano gli interventi in materia di giochi per i quali si stimano maggiori entrate per circa 7,2 miliardi dal 2015 al 2019.

Si segnala che nel Programma di Stabilità (v. Qualita’ delle finanze pubbliche, La Legge di Stabilità per il 2015 e i primi interventi del 2015), dagli interventi nel settore dei giochi, negli anni 2015-2019 sono attese maggiori entrate per circa 8 miliardi.

Secondo quanto riportato, si tratta, in particolare, di misure che prevedono l’affidamento del servizio di raccolta del gioco del lotto e degli altri giochi a quota fissa a concessionari individuati mediante procedure ad evidenza pubblica (0,8 miliardi); la riduzione dei compensi e degli aggi per gli operatori che agiscono nel settore della raccolta del gioco, mediante apparecchi AWP e VLT, per conto dello Stato (2,5 miliardi); disposizioni volte a favorire la regolarizzazione dei soggetti che operano senza concessione e non sono collegati al totalizzatore nazionale dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli (4,7 miliardi).

La pressione fiscale

Nel 2014 la pressione fiscale è risultata pari al 43,5 per cento, in leggero rialzo (0,1 punti percentuali) rispetto al 2013 riflettendo principalmente l’aumento delle imposte indirette. Rispetto alle stime basate sul SEC 95 del precedente Documento di economia e finanza che la collocavano al 44,0 per cento, la pressione fiscale è risultata in calo di 0,5 punti percentuali. Tale scostamento sarebbe correlato sia alla maggiore debolezza delle grandezze macroeconomiche alla base del gettito tributario e dei contributi sociali, sia alla rivalutazione del PIL in seguito all’applicazione dei nuovi criteri contabili.

Si segnala al riguardo che la Nota di aggiornamento al DEF 2014 stimava la pressione fiscale costante nel 2014 (43,3 per cento) rispetto al 2013, e in leggero aumento nei due anni successivi (43,4 nel 2015 e 43,6 nel 2016) per poi tornare al livello precedente nel 2017 (43,3 per cento) e quindi diminuire lievemente nel 2018 (43,2 per cento).

Negli anni successivi al 2015, le stime del Governo sulla pressione fiscale riflettono, tra l’altro, gli effetti delle misure sul gettito contenute nelle più recenti leggi di stabilità. Da un lato, le stime scontano la disattivazione della clausola di salvaguardia prevista dalla legge di stabilità 2014 che, se applicata, avrebbe comportato una riduzione delle detrazioni ed agevolazioni fiscali, pari a 3 miliardi nel 2015, con un conseguente aumento del gettito tributario (restano invece fermi gli aumenti previsti per gli anni successivi, pari a 3,3 miliardi nel 2016 e 6,3 miliardi dal 2017). Dall’altro, le stime incorporano l’aumento del gettito, pari a 12,8 miliardi nel 2016, 19,2 nel 2017 e circa 22,0 miliardi nel 2018, atteso dall’entrata in vigore della nuova clausola di salvaguardia, che prevede aumenti delle aliquote IVA e delle accise sugli oli minerali per 0,8 punti percentuali di PIL, introdotta dalla legge di stabilità 2015.

Nel 2015 la pressione fiscale rimane invariata rispetto al 2014 (43,5 per cento), mentre sale al 44,1 per cento negli anni 2016 e 2017, per riscendere – rispettivamente – al 44 e al 43,7 per cento nel 2018 e nel 2019.

Secondo quanto emerge nel focus Pressione fiscale: un profilo decrescente, tale andamento sarebbe peggiore rispetto a quello che si dovrebbe prospettare alle famiglie ed alle imprese, non solo per l’impegno a disattivare le citate clausole di salvaguardia, ma anche in considerazione dei criteri di classificazione contabile della misura relativa al riconoscimento del bonus 80 euro. Infatti, mentre ai fini della contabilità nazionale gli effetti finanziari delle minori ritenute applicate sul trattamento economico dei lavoratori dipendenti sono registrati tra le spese delle Amministrazioni pubbliche nella categoria delle prestazioni sociali, di fatto questi sgravi si traducono in una minore pressione fiscale sui redditi da lavoro dipendente. Assumendo quindi le nuove ipotesi, il profilo della pressione fiscale sarebbe decrescente, attestandosi nel 2019 al 41,6 per cento, un livello pari al risultato del 2011, come evidenziato nella tabella seguente:

Pressione fiscale al netto del bonus fiscale e delle clausole di salvaguardia

(in % del PIL)

In relazione alle clausole di salvaguardia tale ipotesi comporterebbe, ovviamente, la sostituzione delle medesime con misure di equivalente valore finanziario (ad esempio, come prospettato dal Governo, misure di revisione della spesa pubblica).

Al riguardo si ricorda che nell’ambito della Programmazione di bilancio per i prossimi anni il Governo, oltre ad impegnarsi a ridurre in modo permanente la pressione fiscale per le famiglie con redditi da lavoro medio-bassi e per le imprese, con il duplice obiettivo di supportare la domanda aggregata e la competitività del Paese, si impegna a disattivare l’entrata in vigore delle richiamate clausole di salvaguardia, il cui superamento è considerato pienamente in linea con la strategia di bilancio già avviata dal Governo nel 2014 di riduzione della tassazione, in particolare di quella sui redditi da lavoro e sui profitti d’impresa.

Secondo quanto riportato nel citato focus, tra il 2012 e il 2015, in termini di rapporto al PIL, si sarebbe determinato un calo di 1,3 punti percentuali delle imposte sul lavoro dipendente (con un significativo impatto del cuneo fiscale sui redditi medio-bassi) ed un calo di 0,2 punti percentuali delle imposte sui redditi d’impresa.

L’operatività del percorso programmato è in ogni caso rinviata a successivi interventi normativi, culminanti nella prossima legge di stabilità.