Legislatura 17 Atto di Sindacato Ispettivo n° 1-00406 2

Atto n. 1-00406 (2)

(Riformulazione del n. 1-00406)

Pubblicato il 25 ottobre 2016, nella seduta n. 707

MARINELLO , FORMIGONI , VACCARI , CALEO , DALLA TOR , ROSSI Luciano , TORRISI , PAGANO , GUALDANI , CONTE , AIELLO , COMPAGNA , DI GIACOMO

Il Senato,

premesso che:

in data 21 aprile 2015, si è svolta un'audizione, presso le Commissioni 9ª e XIII riunite di Camera e Senato, del commissario ad acta della gestione commissariale attività ex Agensud del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali sul tema delle infrastrutture irrigue e delle condizionalità ambientali, con particolare riferimento alle criticità connesse all'attuazione del programma irriguo nazionale;

da quanto esposto dal commissario in sede di audizione, dai successivi approfondimenti a seguito delle risposte fornite ai senatori intervenuti, e dall'esame dei diversi atti depositati dallo stesso presso gli uffici delle Commissioni, è emerso quanto segue;

l'attività agricola nelle regioni dell'Italia meridionale è fortemente condizionata dalla disponibilità di risorse idriche per l'irrigazione dei terreni;

tale criticità è accentuata a causa del cambiamento climatico in atto, che si manifesta con un aumento delle temperature medie e con un incremento di eventi estremi (piovosi e siccitosi);

l'esercizio dell'irrigazione è assicurato attraverso importanti opere infrastrutturali (dighe e reti idrauliche collettive) prevalentemente realizzate dalla Cassa per il Mezzogiorno nel periodo che va dagli anni '60 agli anni '80 del 1900;

questo imponente patrimonio di opere pubbliche, stimabile a valore attualizzato in oltre 2 miliardi e 900 milioni di euro, mostra evidenti segni di invecchiamento e richiede, per conservare la necessaria funzionalità, sempre maggiori investimenti per ristrutturazioni ed ammodernamenti, anche in relazione agli adeguamenti conseguenti il cambiamento climatico. In assenza di tali interventi è da prevedersi il progressivo decadimento della capacità produttiva del settore agricolo irriguo, come già verificatosi in alcune aree come ad esempio nelle regioni Puglia e Sicilia;

ulteriore impellente motivo di adeguamento strutturale degli impianti irrigui deriva dalla necessità di attuare la direttiva 2000/60/CE, laddove prevede la misura e relativa tariffazione dei volumi d'acqua erogati quale strumento per conseguire la riduzione dei consumi idrici ed il miglioramento della qualità dei corpi idrici superficiali e profondi. Al rispetto di tali indirizzi è condizionato l'accesso ai fondi comunitari destinati alle infrastrutture irrigue nell'ambito del piano di sviluppo rurale nazionale 2014-2020;

numerosi schemi idrici risultano tuttora incompleti con il conseguente mancato o parziale utilizzo, pur a fronte degli ingenti investimenti realizzati;

in risposta alle suddette esigenze infrastrutturali, a partire dalla fine degli anni '90, il CIPE ha approvato diversi programmi irrigui destinati alle regioni meridionali, gestiti dalla struttura tecnica del commissario ad acta, per oltre 100 interventi del valore di 1,2 miliardi di euro, di cui la metà circa in esercizio;

la realizzazione, l'esercizio e la manutenzione degli impianti irrigui collettivi sono affidate ai consorzi di bonifica, enti pubblici economici, che svolgono tali funzioni ai sensi del regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215, e delle norme regionali in materia di bonifica ed irrigazione. Nell'ambito dei propri compiti istituzionali, i consorzi provvedono alla redazione delle progettazioni e alla realizzazione delle opere con finanziamenti pubblici statali o regionali, eventualmente cofinanziati da fondi UE;

le non buone condizioni economiche e finanziarie della maggior parte dei consorzi di bonifica meridionali, peggiorate negli ultimi anni, non hanno, talvolta, consentito di affrontare adeguatamente i crescenti impegni tecnici ed amministrativi connessi alla progettazione, realizzazione e gestione delle opere in un contesto di sempre maggiore complessità normativa. Ciò, oltre alle problematiche di carattere generale connesse alla continua evoluzione del quadro normativo in tema di appalti pubblici ed alle connesse criticità del sistema, ha comportato, in generale, una progressiva riduzione della capacità operativa, sia in termini di predisposizione di idonee proposte progettuali, sia in termini di gestione delle varie fasi di appalto;

l'attività dei consorzi di bonifica va oggi ben oltre la salvaguardia del territorio agricolo, attraverso una corretta regimazione delle acque, ma si estende alla salvaguardia del territorio tout court; è, infatti, indiscussa l'attuale intersettorialità e polivalenza funzionale delle attività di bonifica, le cui finalità si estendono dalla sicurezza territoriale, attraverso azioni di difesa e conservazione del suolo, alla valorizzazione e razionale utilizzazione delle risorse idriche ad usi prevalentemente irrigui, ma anche ad un corretto uso plurimo delle medesime risorse, alla tutela dell'ambiente, come ecosistema, in una concezione globale degli interventi sul territorio;

nel riconoscere l'intrinseca connessione tra acqua, suolo e bonifica, le legislazioni regionali più recenti, con specifico riferimento all'utilizzazione, tutela e valorizzazione delle risorse naturali, hanno finora confermato la polivalenza funzionale della bonifica. Nel nuovo scenario, quindi, la materia, pur avendo un proprio radicamento nell'agricoltura, si estende a settori diversi, quali la conservazione e la difesa del suolo;

alla luce della vigente legislazione nazionale e regionale, che conferma la polivalenza funzionale della bonifica, i consorzi di bonifica hanno importanti competenze per la realizzazione e la gestione di opere e azioni, finalizzate alla difesa e conservazione del suolo per l'assetto e l'utilizzazione del territorio, la provvista e utilizzazione delle risorse idriche ad usi prevalentemente irrigui, la salvaguardia ambientale, anche alla luce dei profondi cambiamenti climatici, con i conseguenti effetti su un territorio sempre più vulnerabile, nonché delle emergenze ambientali che, in maniera crescente, si verificano;

sembra, dunque, necessario un nuovo approccio verso il patrimonio idrico, in connessione con i problemi territoriali ed ambientali; inoltre, i maggiori compiti affidati agli enti consortili impongono che il "sistema bonifica" sia autorevole e all'altezza delle sfide che deve affrontare;

i consorzi di bonifica dunque, sia per il loro ruolo "pubblico-privato", che per l'impostazione obbligatoriamente intersettoriale tra gestione idrica e sicurezza territoriale, devono affrontare una sfida inedita, basata sul binomio efficienza gestionale e autorevolezza della governance, che deve obbligatoriamente basarsi su regole rigorose e trasparenti, a partire dalla selezione dei suoi rappresentanti;

il protocollo d'intesa tra Stato e Regioni del 2008, nel definire i principi fondamentali per l'azione dei consorzi, ispirati alla salvaguardia e sicurezza territoriale, aveva infatti già richiamato la necessità di intervenire, nel riordino, con modalità e procedure improntate alla trasparenza ed all'imparzialità, alla buona amministrazione, assicurando costante informazione dei consorziati e delle comunità locali sulle attività svolte;

considerato che:

l'ultimo programma nazionale irriguo ha registrato consistenti ritardi nella fase iniziale di predisposizione dei progetti effettivamente cantierabili, nonostante fossero stati tutti dichiarati "esecutivi" dalle rispettive Regioni, e come tali rubricati dal CIPE con delibera n. 92/2010;

lo stato di criticità operativa da parte di alcuni enti attuatori di interventi irrigui ha comportato, come estrema conseguenza, la revoca di concessioni di finanziamenti di 4 opere per un valore di 26,5 milioni di euro, successivamente ridotti a 21,5, con provvedimenti al tempo adottati dal commissario. Situazione, questa, che denota il grave stato di sofferenza di alcune realtà meridionali che richiedono puntuali e tempestivi interventi, eventualmente anche di carattere normativo;

in tale contesto ben si comprende la crescente richiesta da parte dei consorzi meridionali di assistenza e supporto tecnico, cui ha fatto riscontro l'attività posta in essere dalla struttura tecnica della gestione commissariale;

anche le stesse Regioni, enti vigilanti sui consorzi di bonifica, hanno sentito in più occasioni l'esigenza di ricorrere al supporto della suddetta struttura tecnica che si è tradotto di volta in volta nella partecipazione a commissioni di programmazione, di valutazione di progetti, di sviluppo di proposte di modifica di norme e regolamenti regionali, di predisposizione dei bandi di competenza regionale per l'assegnazione delle risorse comunitarie. Tale attività in alcuni casi è stata oggetto di specifiche convenzioni stipulate tra il commissario e le stesse Regioni, anche a statuto autonomo;

al fine di mitigare le criticità evidenziate, il commissario, in attuazione di specifica norma, aveva inoltre promosso un fondo per la progettazione in favore dei consorzi di bonifica per il cofinanziamento di 29 progetti, in corso d'esecuzione;

al fine di contribuire al contenimento dei costi energetici sostenuti dagli stessi enti, lo stesso commissario aveva avviato un primo programma di interventi nel settore del mini idroelettrico connesso agli impianti irrigui, approvando il finanziamento di 64 impianti di 20 consorzi delle Regioni meridionali, contribuendo oltre tutto al concreto e sostenibile sviluppo di energie rinnovabili, ottimizzando in buona parte le opere esistenti. Aveva altresì avanzato specifiche proposte di semplificazione normativa e procedurale, alcune delle quali accolte dal legislatore nazionale e dalle Regioni interessate;

tra le attività della struttura tecnica della gestione commissariale rientrava anche la gestione dell'imponente contenzioso connesso alla realizzazione delle opere pubbliche, finora concluso con risultati positivi per l'amministrazione, avendo riconosciuto agli appaltatori soltanto 41 milioni di euro su gli oltre 420 milioni complessivamente richiesti, pari a meno del 10 per cento, riuscendo, in un caso particolare, ad ottenere una restituzione di 12 milioni di euro da una primaria impresa nazionale, garantendo, nel contempo, estrema celerità di pagamenti. Risultati evidenziati anche da autorevoli inchieste giornalistiche;

oltre a tale contenzioso sui lavori pubblici, risulta un articolato contenzioso relativo a pregressi contribuiti concessi a privati in tema di promozione agricola, con oltre 100 revoche di finanziamento operate dal commissario, del valore di oltre 60 milioni di euro, con 57 ricorsi pendenti e 5 costituzioni di parti civili in corrispondenti procedimenti penali;

per far fronte a tali criticità, in risposta alle esigenze manifestate dai consorzi e dalle Regioni, e in attuazione di specifiche norme di legge, il commissario ad acta aveva fornito il necessario supporto utilizzando le risorse assegnate, con diverse delibere, dal CIPE per attività di assistenza tecnica, risorse che risultano totalmente utilizzate;

considerato, infine, che:

il decreto-legge 5 maggio 2015, n. 51, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 luglio 2015, n. 91, all'articolo 6, ha soppresso la gestione commissariale dell'Agenzia per la promozione dello sviluppo del Mezzogiorno Agensud, trasferendo le relative funzioni ai competenti dipartimenti e direzioni del Ministero delle politiche agricole, al fine di garantire la realizzazione delle strutture irrigue, in particolare nelle regioni meridionali colpite da eventi alluvionali e con particolare riguardo alla gestione dei servizi idrici;

tale soppressione genera preoccupazione circa la possibilità che il Ministero delle politiche agricole disponga delle adeguate risorse, in termini organizzativi e di capitale umano, per far fronte alle funzioni e alle attività che la struttura commissariale svolgeva, pur restando ferma, a norma del decreto-legge, la destinazione dei finanziamenti per gli interventi previsti nelle regioni del Mezzogiorno,

impegna il Governo:

1) a rafforzare azioni e interventi per la piena attuazione dei programmi in corso riguardanti le infrastrutture irrigue e gli impianti idroelettrici finanziati, mediante l'adozione di ogni opportuna iniziativa tesa a salvaguardare le attività opportunamente poste in essere prima dalla struttura tecnica commissariale e successivamente dai competenti dipartimenti del Ministero delle politiche agricole, al fine di assicurare al meglio la continuità ed il completamento delle iniziative poste in essere, tese:

1.a) al recupero delle economie finanziarie rinvenienti dalla chiusura dei rapporti concessori in corso e dai contenziosi in atto;

1.b) alla selezione, con verifica della qualità, congruità ed economicità, delle opere infrastrutturali irrigue di rilevanza nazionale di nuova programmazione (PSRN);

1.c) alla valutazione dei progetti di investimento finalizzati al perseguimento dell'autosufficienza energetica degli enti irrigui nazionali ed allo sviluppo sostenibile di energie rinnovabili, di cui alla legge 7 agosto 2012, n. 134;

1.d) ad assicurare le attività di supporto su specifici aspetti di particolare complessità tecnica, strettamente connessi alle infrastrutture irrigue e relativi utilizzi idroelettrici;

2) ad avviare una seria riflessione e conseguente definitiva discussione sul sistema dei consorzi di bonifica, per intervenire sul modello di governo, che risulta oggi chiaramente incoerente rispetto alla corposità e alla rilevanza delle attività di natura pubblica loro attribuite, ispirato a metodi rigorosi di gestione e di trasparenza, anche in considerazione della ridefinizione della governance delle autorità di bacino operata con la legge 28 dicembre 2015, n. 221, al fine di:

2.a) assicurare piena garanzia di trasparenza nella gestione dei consorzi e introdurre parametri di verifica della efficienza tecnica delle funzioni primarie di regolazione idrica, a partire dalla dispersione di acqua, per la quale non esistono ad oggi dati certi e verificabili;

2.b) procedere ad una ricognizione del sistema consortile, anche in collaborazione con l'Anbi (Associazione nazionale consorzi gestione e tutela del territorio ed acque irrigue), premessa indispensabile per una vera e propria riforma della rete consortile, al fine di avere anche un quadro preciso del numero di consorzi, che presentano situazioni critiche, dal punto di vista sia patrimoniale che della gestione economica, per verificare la dimensione media degli ambiti di intervento, il carico cosi difforme del personale, la rilevante difformità nel costo dell'acqua, pur considerando le diverse condizioni idrogeologiche del Paese;

2.c) intervenire sul quadro generale del sistema elettivo dei consorzi di bonifica che, ad un esame della normativa regionale, risulta frammentato nei diversi strumenti di applicazione e troppo differenziato in comparazione tra regioni diverse.