Legislatura 17 Atto di Sindacato Ispettivo n° 1-00586
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Atto n. 1-00586
Pubblicato il 7 giugno 2016, nella seduta n. 637
TOMASELLI , MARINO Luigi , ZELLER , GRANAIOLA , SAGGESE , MORGONI , VATTUONE , FABBRI , VALDINOSI , PADUA , ALBANO , VALENTINI , BERGER , BIANCONI , MANCUSO , DI GIACOMO , DI BIAGIO , ROSSI Luciano , TORRISI , CONTE , ROMANI Maurizio , BIANCO , DIRINDIN , PEZZOPANE
Premesso che:
in Italia, gli stabilimenti balneari costituiscono una realtà fondamentale per il sistema turistico nazionale, una vera e propria eccellenza dell'offerta turistico-ricettiva italiana;
gli stabilimenti balneari sono diffusi in tutto il territorio costiero del Paese ed in alcune particolari aree hanno raggiunto livelli di significatività economica paragonabile a quella di veri e propri distretti produttivi manifatturieri. Sono, inoltre, fortemente integrati con l'offerta alberghiera, contribuendo significativamente al PIL turistico nazionale;
si tratta di oltre 30.000 imprese, che in media occupano durante la stagione estiva non meno di 300.000 addetti, ai quali vanno aggiunti gli addetti occupati nell'indotto, ovvero dagli esercizi pubblici e dagli esercizi commerciali che vivono a stretto contatto con gli stabilimenti balneari. In buona sostanza si tratta di imprese di tipo familiare che, negli anni, hanno effettuato consistenti investimenti per offrire servizi migliori, contribuendo ad elevare la qualità dell'accoglienza turistica e dando vita ad un settore trainante dell'economia delle coste italiane;
gli stabilimenti balneari, oltre a rappresentare un settore primario della nostra economia, svolgono un'imprescindibile attività a tutela dei turisti garantendo le informazioni quotidiane sulla balneabilità, la sorveglianza delle coste, l'assistenza immediata in caso di emergenza in mare, nonché a tutela dell'ambiente naturale costiero ed in particolare nelle operazioni di manutenzione degli arenili;
proprio per tali caratteristiche, gli stabilimenti balneari italiani si distinguono profondamente da quelli del resto dei Paesi mediterranei a maggiore vocazione turistica, come Francia, Spagna e Grecia, dove la diffusione è assai più contenuta e che in molti casi sono gestiti direttamente dagli alberghi e a disposizione esclusivamente della loro clientela;
considerato che:
l'attività imprenditoriale di gestione degli stabilimenti balneari nasce con il rilascio di una concessione demaniale marittima, valida per un determinato periodo di tempo, e gli investimenti e la continuità operativa dell'attività dipendono essenzialmente dalla durata, dalle condizioni di esercizio, ovvero dai canoni concessori, e dalla possibilità di rinnovo della concessione;
in data 2 febbraio 2009, l'Unione europea ha aperto nei confronti dell'Italia la procedura d'infrazione n. 2008/4908 per il mancato adeguamento della normativa nazionale in materia di concessioni demaniali marittime ai contenuti previsti dalla "direttiva servizi", meglio conosciuta come direttiva Bolkenstein (direttiva 123/2006/CE);
la direttiva servizi, infatti, all'articolo 12, prevede, in via generale, l'esplicito divieto di qualsiasi forma di automatismo che, alla scadenza del rapporto concessorio, possa favorire il precedente concessionario. Di conseguenza, le autorità competenti, che concedono autorizzazioni disponibili in numero limitato a causa della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, sono tenute ad applicare una procedura di selezione che garantisca la trasparenza e la parità di trattamento dei candidati potenziali; tali concessioni non possono, dunque, prevedere un rinnovo automatico, né accordare particolari vantaggi al prestatore di turno;
il combinato disposto dell'articolo 12 con le altre disposizioni della medesima direttiva, relative alla libera prestazione dei servizi e al diritto di stabilimento, ha aperto una serie di problematiche per il settore delle concessioni demaniali rilasciate alle imprese balneari con evidenti ricadute dirette sul settore e la conseguente apertura della procedura d'infrazione per il nostro Paese;
per effetto del recepimento della direttiva Bolkestein, dal 1° gennaio 2016 le concessioni demaniali non potranno più essere rinnovate automaticamente (non valendo più il diritto di insistenza) ma dovranno essere oggetto di un bando di gara alla scadenza;
facendo seguito all'avvio della procedura di infrazione, il 21 gennaio 2010 il Governo italiano ha notificato alla Commissione l'articolo 1, comma 18, del decreto-legge n. 194 del 2009, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 25 del 2010, volto ad adeguare le disposizioni del codice della navigazione (di cui al regio decreto n. 327 del 1942) oggetto di rilievi. Dopo aver esaminato la disposizione, la Commissione ha tuttavia tenuto ferma la procedura di infrazione, formulando ulteriori contestazioni all'Italia. In seguito agli ulteriori rilievi, con l'articolo 11 della legge n. 217 del 2011 (legge comunitaria 2010), è stato abrogato il comma 2 dell'articolo 01 del decreto-legge n. 400 del 1993. Lo stesso articolo 11, inoltre, ha delegato il Governo ad adottare, entro il 17 aprile 2013, un decreto legislativo avente ad oggetto la revisione e il riordino della legislazione relativa alle concessioni demaniali marittime;
in conseguenza di questi interventi legislativi, la procedura di infrazione è stata chiusa in data 27 febbraio 2012;
successivamente alla chiusura della procedura di infrazione, con l'articolo 34-duodecies del decreto-legge n. 179 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 221 del 2012, novellando il citato articolo 1, comma 18, del decreto-legge n. 194 del 2009, è stata disposta la proroga sino al 31 dicembre 2020 delle concessioni demaniali in essere alla data del 30 dicembre 2009 ed in scadenza entro il 31 dicembre 2015;
tale periodo transitorio fu previsto allo scopo di realizzare una complessa serie di attività, solo in parte concretizzate nel frattempo: consentire all'Agenzia del demanio di effettuare una ricognizione su tutto il territorio nazionale dei beni demaniali marittimi disponibili e non ancora utilizzati a fini turistico-ricreativi; consentire ai Comuni costieri e rivieraschi di aggiornare o predisporre i piani di utilizzo degli arenili (PUA), consentendo così di assentire nuove concessioni e quindi di incassare nuovi canoni e imposte regionali inerenti; definire canoni equi e sostenibili per tutte le imprese balneari, risolvendo una volta per tutte il drammatico problema degli attuali "concessionari pertinenziali", eliminando dal calcolo di questi ultimi il coefficiente OMI, anche attraverso l'introduzione di criteri di solidarietà; consentire al Governo di agire in sede comunitaria, sensibilizzando l'Unione europea sulle peculiarità che caratterizzano le imprese del settore turistico-balneare in Italia e per le quali potrebbero essere individuate soluzioni differenti rispetto a quelle previste dalla "direttiva servizi", ottenendo dalla Commissione europea il via libera per l'applicazione della fase transitoria in virtù della specificità del settore, caratterizzato da rilevanti investimenti materiali e occupazionali, della sua unicità a livello europeo, dei motivi di interesse generale, di sicurezza e tutela ambientale previsti dalla direttiva medesima quali fattori di esclusione, del sussistere della libertà di stabilimento in ragione della vastità delle risorse naturali presenti lungo le coste italiane e della conseguente possibilità di rilascio di nuove concessioni; far ripartire gli investimenti e creare occupazione in un comparto fondamentale per la crescita dell'economia turistica della costiera italiana; evitare drammatici contenziosi, insostenibili per tutti;
rilevato che:
il tema delle concessioni demaniali marittime si trascina ormai da troppi anni e le imprese che operano nel comparto sono soggette da tempo ad una situazione di profonda incertezza normativa;
a complicare ulteriormente la situazione, si attende anche il responso della Corte di giustizia europea interpellata dal Tar Sardegna e dal Tar Lombardia per verificare l'automatismo della proroga al 31 dicembre 2020 con la compatibilità con il diritto comunitario;
il parere dell'avvocatura generale della Corte di giustizia europea, secondo cui l'attuale proroga delle concessioni balneari al 2020 non sarebbe compatibile con il diritto europeo, esprime una posizione che, se assunta in via definitiva dalla Corte, negherebbe il diritto alla permanenza degli attuali gestori nella titolarità della concessione al momento del rinnovo, confermando l'obbligo di evidenza pubblica allo scadere della concessione stessa;
aspettare l'esito delle cause pendenti presso la Corte di giustizia europea relative allo sfruttamento di una concessione sul lago di Garda e di alcune concessioni in Sardegna costituirebbe un atteggiamento rinunciatario del nostro Paese per la tutela delle imprese turistico-balneari;
la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, in data 25 marzo 2015, ha approvato un documento sulla revisione e il riordino della legislazione relativa alle concessioni demaniali marittime (12/22/CR09/C5). La posizione è stata formalizzata al Governo nel corso della Conferenza Stato-Regioni dello stesso giorno;
il documento riconosce che la necessità di adeguare il quadro normativo italiano in materia di demanio marittimo ai principi comunitari in materia di trasparenza, non discriminazione, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi è un'esigenza indifferibile, anche in riferimento al vuoto normativo che una pronuncia negativa delle Corte di giustizia potrebbe comportare, e può costituire l'occasione per riformare ed aggiornare l'intera materia, con ciò venendo anche incontro alle richieste delle varie categorie economiche che operano sul demanio marittimo;
il documento, inoltre, contiene una serie di richieste, tra le quali: la convocazione urgente di un tavolo di confronto con il Governo e gli enti locali richiesto dalla Conferenza Stato-Regioni del 22 gennaio 2015, per favorire per il futuro una migliore sinergia tra le diverse istituzioni che hanno il compito di gestire questa materia così strategica per il Paese; chiarezza con la Commissione europea sulla possibilità di un regime transitorio delle attuali concessioni demaniali marittime, così come già accaduto in altri Paesi dell'Unione dove le concessioni demaniali marittime sono state prolungate di 75, 50 o 30 anni, a seconda della tipologia (Spagna), oppure che sono state mantenute forme di preferenza in favore del concessionario uscente (Portogallo); che sia confermata la possibilità di attivare un "doppio binario" che distingua le concessioni attualmente in vigore da quelle nuove, con una proroga di congrua durata per le prime, anche attraverso investimenti e procedure di evidenza pubblica subito applicati per le seconde;
le associazioni di categoria sono concordi sulla necessità di adottare il "doppio binario" che preveda un periodo transitorio massimo di 30 anni per le concessioni in essere e procedure di evidenza pubblica per le nuove concessioni;
la Regione Toscana ha recentemente approvato la legge n. 31 del 2016, contenente "Disposizioni urgenti in materia di concessioni demaniali marittime", con lo scopo di valorizzare il paesaggio e gli elementi identitari della fascia costiera attraverso la qualificazione dell'offerta turistico-balneare e creare adeguate ed omogenee condizioni di sviluppo per le micro, piccole e medie imprese turistico-ricreative operanti in ambito demaniale marittimo. Tale legge sta riscuotendo il consenso di molte altre Regioni;
constatato che:
in alcuni Paesi membri dell'Unione europea, in particolare Spagna e Portogallo, sono state approvati provvedimenti che non tengono in alcun conto la direttiva 2006/123/CE. In particolare, in Spagna ha avuto luogo un'evoluzione delle norme che regolamentano l'uso delle spiagge che si è largamente basata sull'esperienza italiana, in particolare per quanto riguarda le attività denominate "chiringuitos", vere e proprie strutture come gli stabilimenti balneari italiani che, al contrario dell'Italia, hanno goduto di una lunga proroga delle concessioni e che, nonostante ciò, non hanno subito, come invece è accaduto all'Italia, alcuna procedura d'infrazione. Inoltre, con l'articolo secondo, comma 3, della ley de Costas n. 2 del 29 maggio 2013, la Spagna ha modificato la legge n. 22 del 1988, prevedendo una proroga delle concessioni demaniali in essere di un massimo di 75 anni, con il tacito assenso dell'Unione europea;
l'Unione non ha inteso riconoscere in questi anni la specificità del caso italiano mantenendo l'intenzione di applicare la direttiva servizi agli stabilimenti balneari italiani;
il Governo ha avviato un percorso di negoziazione con la Commissione europea per verificare l'applicabilità al tema delle concessioni demaniali balneari del criterio del doppio binario. La strategia proposta dal Governo, fondata anche sul documento approvato della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, risponde alle richieste della Commissione europea ed è indirizzata a tutelare, allo stesso tempo, il modello dell'impresa balneare italiana che è stato realizzato nel corso degli anni;
data l'imminenza della stagione balneare bisogna restituire alle imprese del settore un minimo di serenità, anche al fine di effettuare gli investimenti necessari sia strumentali che in risorse umane,
impegna il Governo:
1) ad utilizzare il periodo rimanente fino alla scadenza del 31 dicembre 2020 , prevista dalla legge n. 221 del 2012, esprimendo in Europa una forte posizione politica tesa a riaprire una negoziazione, anche attraverso alleanze con altri Paesi che si sono già attivati sulla questione, per tutelare il nostro sistema balneare, difendendo la legittimità della proroga al 2020, in linea con la difesa effettuata dalla stessa Avvocatura dello Stato;
2) a valutare con la Commissione europea le motivazioni del diverso trattamento riservato al nostro Paese per le attuali concessioni demaniali marittime, in rapporto a quanto sta accadendo in altri Paesi dell'Unione dove le concessioni demaniali marittime sono state prolungate di 75, 50 o 30 anni, a seconda della tipologia, oppure sono state mantenute forme di preferenza in favore del concessionario uscente, senza che siano state aperte procedure di infrazione per mancato rispetto della direttiva servizi;
3) a verificare con la Commissione europea la possibilità di distinguere, nell'ambito dei propri indirizzi, le concessioni attualmente in vigore da quelle nuove, in relazione in particolare alla durata delle prime e alla definizione di procedure di selezione da applicare da subito per le seconde;
4) a convocare un tavolo di confronto con le Regioni e gli enti locali, allo scopo di favorire una migliore sinergia tra le diverse istituzioni che hanno il compito di gestire una materia di rilevanza strategica per il Paese;
5) ad adottare al più presto un intervento normativo di riordino della materia che, tenendo conto delle intese raggiunte in sede europea:
a) preveda criteri e modalità di affidamento delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative nel rispetto dei principi di concorrenza, di libertà di stabilimento, di garanzia dell'esercizio, dello sviluppo, della valorizzazione delle attività imprenditoriali e di riconoscimento e tutela degli investimenti, dei beni aziendali e del valore commerciale, mediante procedure di selezione che assicurino garanzie di imparzialità e di trasparenza, di valorizzazione della qualità paesaggistica e di sostenibilità ambientale, e che prevedano un'adeguata pubblicità dell'avvio della procedura e del suo svolgimento e tengano conto della professionalità acquisita nell'esercizio delle concessioni medesime;
b) preveda, in relazione alle suddette innovazioni, un periodo transitorio adeguato per le concessioni in essere di beni demaniali marittimi per finalità turistico-ricreative, che tenga conto degli investimenti immobiliari e infrastrutturali già effettuati, dei beni aziendali e della professionalità acquisita in tutti questi anni e ne garantisca il loro riconoscimento e ristoro al termine della concessione;
c) stabilisca i criteri per fissare i limiti minimi e massimi di durata delle nuove concessioni da parte delle Regioni, nonché il numero massimo di concessioni di cui un operatore può essere titolare, al fine di garantire adeguata pluralità e differenziazione dell'offerta, nell'ambito territoriale di riferimento;
d) stabilisca per i concessionari requisiti e adempimenti volti a comprovare il rispetto delle norme e delle prescrizioni in materia edilizia, urbanistica, paesaggistica, igienico-sanitaria, di pubblica sicurezza, di prevenzione degli incendi, nonché di quelle di destinazione d'uso dei locali e di regolare accatastamento degli immobili facenti parte della concessione, del possesso dei requisiti professionali e morali da parte del concessionario; la regolarità contributiva e assicurativa del personale e il rispetto della disciplina in materia di sicurezza sul lavoro;
e) preveda che la concessione sia revocata o non possa essere rinnovata nel caso in cui il concessionario non possa dimostrare il rispetto del requisito relativo alla moralità e all'assenza di rapporti con organizzazioni di stampo mafioso o criminale;
f) stabilisca le modalità procedurali per l'eventuale decadenza delle concessioni, nonché criteri e modalità per il subingresso nelle ipotesi di vendita o affitto d'azienda;
g) individui i criteri e le modalità di assegnazione delle concessioni decadute o revocate;
h) individui le modalità per la riscossione e per la suddivisione dei proventi derivanti dai canoni tra Comuni, Province e Regioni;
i) disciplini, fermo restando l'accesso libero alla battigia, le ipotesi di uso o di utilizzo delle aree demaniali.