Legislatura 17 Atto di Sindacato Ispettivo n° 1-00410

Atto n. 1-00410

Pubblicato il 5 maggio 2015, nella seduta n. 442
Esame concluso nella seduta n. 444 dell'Assemblea (06/05/2015)

ORELLANA , DE PETRIS , CAMPANELLA , MOLINARI , URAS , ROMANI Maurizio , CERVELLINI , DE PIN , CASALETTO , DE PIETRO , BISINELLA , MUSSINI , DE CRISTOFARO , GAMBARO , BIGNAMI , BOCCHINO , BENCINI , SIMEONI , PEPE , BAROZZINO , BATTISTA , VACCIANO

Il Senato,

premesso che:

l'Unione europea ha da sempre riconosciuto che la connettività a banda larga, nonché gli strumenti digitali ad essa correlati, rivestono un ruolo di assoluto rilievo per la crescita economica, la competitività, l'occupazione e l'inclusione sociale;

pertanto, gli Stati membri hanno approvato gli obiettivi ambiziosi per la banda larga fissati nella comunicazione della Commissione intitolata "Agenda digitale per l'Europa - Le tecnologie digitali come motore della crescita europea" («Agenda digitale»), vale a dire fare in modo che, entro il 2020, tutti gli europei abbiano accesso a connessioni molto più rapide, superiori a 30 Mbit/s, e che almeno il 50 per cento delle famiglie dell'Unione si abboni a internet con connessioni al di sopra di 100 Mbit/s;

l'Agenda digitale ha altresì evidenziato la necessità di attuare politiche che permettano di abbattere i costi dell'installazione della banda larga sull'intero territorio dell'Unione, anche attraverso una corretta pianificazione, un corretto coordinamento e la riduzione degli oneri amministrativi;

la riduzione dei costi di installazione delle reti di comunicazione elettronica ad alta velocità contribuirebbe anche alla digitalizzazione del settore pubblico, consentendo di ottenere un effetto di leva digitale in tutti i vari ambiti dell'economia, oltre alla riduzione dei costi per le amministrazioni pubbliche e a una maggiore efficienza dei servizi offerti ai cittadini;

in considerazione dell'esigenza di un intervento a livello dell'Unione per garantire una più ampia copertura della banda larga e ridurre il costo dell'infrastruttura necessaria per la sua diffusione, la comunicazione della Commissione intitolata "Atto per il mercato interno II", evidenzia la necessità di avviare iniziative supplementari per raggiungere rapidamente gli obiettivi fissati dall'Agenda digitale, tra l'altro focalizzandosi sugli investimenti nelle reti ad alta velocità, di cui una parte consistente è rappresentata dal costo delle opere di ingegneria civile;

secondo le stime della Commissione europea gli investimenti necessari per realizzare l'obiettivo di una velocità di trasmissione superiore a 30 Mbit/s sfiorano i 60 miliardi di euro, mentre occorrono fino a 270 miliardi di euro affinché almeno il 50 per cento delle famiglie si dotino di una connessione internet superiore a 100 Mbit/s. Gli investitori commerciali costituiscono senza dubbio la prima fonte di investimento, tuttavia, la stessa Unione riconosce che gli obiettivi stabiliti dall'agenda digitale non potranno essere raggiunti senza il sostegno dei fondi pubblici;

per tale motivo, l'agenda digitale invita gli Stati membri ad utilizzare «finanziamenti pubblici conformi alle norme UE in materia di aiuti di Stato e di concorrenza», onde realizzare gli obiettivi in termini di copertura, velocità e diffusione di internet definiti dalla strategia EU2020;

secondo la comunicazione della Commissione europea (2013/C 25/01), recante:"Orientamenti dell'Unione europea per l'applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato in relazione allo sviluppo rapido di reti a banda larga", è particolarmente importante che i fondi pubblici in questo settore siano utilizzati in maniera oculata e che la Commissione assicuri che gli aiuti di Stato siano complementari e non sostitutivi degli investimenti provenienti dagli operatori di mercato. Qualsiasi intervento con fondi statali dovrebbe limitare per quanto possibile il rischio che la misura di aiuto soppianti gli investimenti privati, snaturi gli incentivi agli investimenti commerciali e, in ultima analisi, falsi la concorrenza in misura contraria all'interesse comune dell'Unione europea;

tramite la citata comunicazione la Commissione ricorda inoltre che, in alcune circostanze, gli Stati membri possono considerare la messa a disposizione di una rete a banda larga come un servizio di interesse economico generale (SIEG), ai sensi dell'articolo 106, paragrafo 2, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea e della giurisprudenza sancita dalla causa C-280/00, Altmark Trans GmbH e Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbHe, e, pertanto, fornire finanziamenti pubblici. In tali casi, le misure introdotte dagli Stati membri devono essere valutate alla luce dei documenti che, complessivamente, costituiscono il «pacchetto SIEG»;

giova a tal proposito ricordare che, per quel che concerne la definizione di SIEG, la Commissione ha già precisato, in termini generali, che gli Stati membri non possono attribuire obblighi specifici di servizio pubblico ad un'attività che è già fornita o che può essere fornita in modo soddisfacente e a condizioni (quali prezzo, caratteristiche obiettive di qualità, continuità e accesso al servizio) compatibili con il pubblico interesse, quale definito dallo Stato, da imprese operanti in normali condizioni di mercato;

applicando tale principio al settore della banda larga, la Commissione ritiene che, nelle zone in cui gli investitori privati hanno già investito in un'infrastruttura di rete a banda larga (o stanno per estendere ulteriormente l'infrastruttura di rete) e forniscono già servizi competitivi a banda larga con un'adeguata copertura, la realizzazione, con fondi pubblici, di una infrastruttura di banda larga concorrenziale non dovrebbe essere considerata un SIEG ai sensi dell'articolo 106, paragrafo 2, del TFUE. Ove si possa tuttavia dimostrare che gli investitori privati potrebbero non essere in grado di fornire nel futuro prossimo un'adeguata copertura a banda larga a tutti i cittadini o utenti, lasciando pertanto scoperta una consistente parte della popolazione, sarà possibile concedere una compensazione degli obblighi di servizio pubblico a un'impresa incaricata della fornitura di un SIEG, sempre che siano rispettate le condizioni stabilite nella citata comunicazione;

inoltre, l'installazione e il funzionamento di un'infrastruttura di banda larga come SIEG possono essere ammessi solo se tale infrastruttura offre una connessione universale a tutti gli utenti di una regione determinata, tanto all'utenza residenziale quanto a quella commerciale. Un sostegno concesso per il collegamento delle sole imprese non sarebbe sufficiente.

l'obbligatorietà della missione SIEG implica anche che il fornitore della rete da sviluppare non potrà rifiutare l'accesso all'ingrosso all'infrastruttura in base a criteri discrezionali e/o discriminatori (ad esempio, perché fornire servizi d'accesso in una determinata area potrebbe non essere redditizio sotto il profilo commerciale);

conseguentemente, perché lo sviluppo della banda larga possa essere qualificato come missione SIEG è necessario che l'infrastruttura fornita sia passiva, neutra e liberamente accessibile. Una simile rete deve fornire agli interessati tutte le possibili forme di accesso alla rete e permettere un'effettiva concorrenza nel comparto al dettaglio, garantendo agli utenti finali l'offerta di servizi concorrenziali e a prezzi abbordabili;

considerato che:

in Italia, ai fini della trasposizione degli obiettivi comunitari concernenti la creazione e il potenziamento dell'infrastruttura delle reti di accesso a larga banda, l'articolo 6 del decreto-legge 12 settembre 2014 n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 164 dell'11 novembre 2014, ha previsto una serie di agevolazioni per la realizzazione di reti di comunicazione elettronica a banda ultralarga;

nel dettaglio del citato provvedimento, per gli Operatori che intendono investire nella rete di accesso è stata prevista la concessione, fino al 31 dicembre 2015, di un credito d'imposta IRES e IRAP, entro il limite massimo del 50 per cento dell'investimento, per la realizzazione di interventi infrastrutturali di realizzazione di reti di comunicazione elettronica a banda ultralarga;

il provvedimento in questione ha previsto anche l'istituzione del Sistema informativo nazionale federato delle infrastrutture, con l'obiettivo di elaborare soluzioni innovative volte a colmare il divario digitale in relazione alla banda larga e ultralarga e con lo scopo di conseguire anche una mappatura delle infrastrutture di banda larga e ultralarga presenti nel territorio nazionale. Vengono previste, all'interno della legge, nuove disposizioni per incentivare e favorire l'infrastrutturazione degli edifici con impianti di comunicazione elettronica e, in particolare, tutti gli edifici di nuova costruzione dal 1° luglio 2015 dovranno essere equipaggiati con un'infrastruttura fisica multiservizio passiva interna all'edificio, costituita da adeguati spazi installativi e da impianti di comunicazione ad alta velocità in fibra ottica fino ai punti terminali di rete;

inoltre, sempre in virtù del medesimo provvedimento, viene disposto, entro due mesi dalla data di entrata in vigore del decreto, il termine di dodici mesi per l'adozione da parte dell'Agcom del catasto delle infrastrutture istituito dalla medesima Autorità con la Delibera n. 622/11/CONS con l'intento del legislatore di elaborare, in tal modo, soluzioni innovative volte a colmare il divario digitale in relazione alla banda larga e ultralarga e di conseguire una mappatura della rete di accesso ad Internet. L'Autorità di settore, costituirà, così, una banca di dati di tutte le reti di accesso ad internet di proprietà sia pubblica sia privata esistenti nel territorio nazionale, dettagliando le relative tecnologie nonché il grado di utilizzo delle stesse, grazie anche al periodico aggiornamento che richiederà agli Operatori presenti sul mercato;

il Ministero dello sviluppo economico ha emanato, tramite la società "in house " Infratel, alcuni bandi regionali per lo sviluppo della banda ultra larga nelle aree a fallimento di mercato, nell'ambito del Piano Strategico Banda Ultra Larga approvato dalla Commissione europea in data 18 dicembre 2012 (Aiuto di Stato SA 34199 (2012/N).A fine 2014 risultano pubblicati tutti i bandi relativi alle 6 Regioni interessate al primo intervento attuativo NGAN Mezzogiorno (Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Sicilia e Puglia) per un totale di 343 milioni di euro e un primo bando relativo allo sviluppo della Banda Ultra Larga nella regione Lazio per un totale di circa 15 milioni di euro;

nell'ambito dell'Accordo di Partenariato 2014-2020 la Presidenza del Consiglio dei ministri insieme al Ministero dello sviluppo economico, all'Agenzia per l'Italia digitale e all'Agenzia per la coesione ha predisposto, nel novembre 2014, i piani nazionali «Piano nazionale Banda Ultra Larga» e «Crescita Digitale» per il perseguimento degli obiettivi dell'Agenda digitale.

in particolare, nel «Piano nazionale Banda Ultra Larga» il Governo, insieme ai diversi attori coinvolti nella definizione di detta strategia, ha delineato modalità e obiettivi sottesi al raggiungimento dell'ambizioso traguardo disegnato dall'Agenda digitale, ovvero il raggiungimento, entro il 2020, della copertura fino all'85 per cento della popolazione con una connettività ad almeno 100 Mbps. Per il restante 15 per cento della popolazione, invece, l'obiettivo sarà quello di garantire servizi con velocità pari ad almeno 30 Mbps in download;

la strategia, da un punto di vista strettamente infrastrutturale, è allineata agli obiettivi che sono stati definiti nel 2010 per il secondo pilastro dell'Agenda digitale europea;

il documento pubblicato dalla Presidenza del Consiglio dei ministri prevede interventi pubblici a supporto dello sviluppo delle infrastrutture passive per circa 6 miliardi di euro, finalizzati a raggiungere l'obiettivo delle coperture sopra dette. Secondo il documento saranno le soluzioni FTTB/FTTH a rappresentare la condizione ideale per la messa a disposizione di un'infrastruttura di rete a banda ultralarga innovativa, dove l'impiego efficiente delle risorse economiche condurrà ad un impiego diretto di queste soluzioni solo nelle aree a maggior potenziale di business, privilegiando una logica evolutiva in cui generalmente la fibra viene dispiegata inizialmente nella tratta di rete primaria (FTTCab), per poi essere estesa nella tratta secondaria fino alla prossimità degli edifici (FTTB e FTTdp) ed, eventualmente, fino all'interno delle unità immobiliari (FTTH);

l'elaborazione della strategia del Governo per la realizzazione della banda ultralarga ha contato su una consultazione pubblica e almeno 50 contributi da diversi attori del settore; su tali basi nel marzo del 2015 sono stati adottati i testi finali comprensivi della valutazione di tutte le osservazioni, commenti e raccomandazioni ricevute, denominati rispettivamente "La strategia per la crescita digitale 2014-2020" e la "Strategia italiana per la banda ultralarga";

considerato, altresì, che:

come ricordato dallo stesso documento governativo, l'Italia presenta una situazione di grave ritardo nella banda ultra larga e il divario rispetto agli obiettivi dell'Agenda digitale europea è tuttora rilevante. Gli utenti regolari di internet sono solamente il 56 per cento della popolazione di età compresa tra 16 e 74 anni, contro una media europea pari al 72 per cento; per converso sono il 34 per cento gli italiani che non hanno mai utilizzato internet, contro il 21 per cento medio europeo. Il livello di utilizzo dei diversi servizi in rete è di norma inferiore alla metà del valore medio riscontrabile all'interno dell'Unione europea e, di conseguenza, molto distante dagli obiettivi europei fissati per il 2015;

il problema italiano, però, non è limitato soltanto alla dotazione infrastrutturale e alle sue prestazioni, ma anche alla situazione dell'offerta che è tale da farne la nazione con la più estesa diffusione di aree a fallimento di mercato;

la domanda di servizi di connettività di rete fissa, tanto residenziale quanto imprenditoriale, presenta livelli di penetrazione e di sofisticazione sensibilmente inferiori rispetto a quanto riscontrabile nei principali paesi europei, e non è migliore la situazione nell'utilizzo dell'ICT da parte della Pubblica Amministrazione. Ad esempio, oggi i cittadini non considerano la rete internet quale prima scelta nella interazione con la pubblica amministrazione. La relazione fra cittadini e pubbliche amministrazioni è spesso rimasta ancorata a un modello di relazione monodirezionale (cioè mero recupero di informazioni) antecedente al cosiddetto paradigma del web 2.0 dove lo scambio è bidirezionale e conseguentemente più proficuo. Secondo una indagine ISTAT del 2013, quasi tutti i Comuni hanno ormai un sito web (99,4 per cento), ma solo meno del 20 per cento eroga servizi che possono essere svolti completamente on line;

a conferma di ciò, secondo un'indagine condotta dall'Istat nel 2012, il contatto diretto tramite lo sportello rappresenta la modalità ancora prevalente nella relazione con la Pubblica Amministrazione (64 per cento), seguita dal telefono (18 per cento), mentre l'utilizzo degli strumenti on line si ferma a meno del 20 per cento. Infine, la capacità di spesa degli utenti internet italiani appare tuttora inferiore alla media europea, nonostante livelli medi di prezzo che appaiono in linea con quelli degli altri Stati membri;

per quel che concerne le motivazioni che spiegano il mancato utilizzo di internet da parte delle famiglie, il principale ostacolo rimane la mancanza di skills (43 per cento), seguito dalla percezione di inutilità (27 per cento), mentre la barriera dell'accessibilità economica riveste un peso relativamente meno importante (10 per cento degli intervistati cita il costo del collegamento e il 9 per cento il costo degli strumenti per connettersi);

la situazione sopra riportata, unitamente alle caratteristiche socio-demografiche e alle specificità urbanistiche del nostro Paese, porterà gli operatori di telecomunicazioni ad operare delle scelte selettive, privilegiando le aree del territorio per le quali le potenzialità di mercato e le economie di densità sono tali da garantire un adeguato ritorno degli investimenti;

a tal proposito giova ricordare che, ai fini della massimizzazione dell'efficacia dell'intervento pubblico rispetto alle risorse economiche disponibili, nonché del contemperamento delle specifiche ed eterogenee esigenze territoriali il "Piano strategico per la banda ultralarga" ha suddiviso l'intero territorio nazionale in quattro cluster di intervento (A, B, C e D), partendo dall'analisi dell'offerta di infrastrutture per la banda ultralarga già realizzate e quelle programmate, catalogando le aree di intervento per definire un numero limitato di geotipi in base alla concentrazione della popolazione, alle caratteristiche del territorio;

nel cluster C ricadono aree marginali attualmente a fallimento di mercato, incluse aree rurali, per le quali si stima che gli operatori possano maturare l'interesse a investire in reti con più di 100 Mbps soltanto grazie a un sostegno statale. Tale porzione di territorio include 2.650 comuni e alcune aree rurali non coperte da reti a più di 30 Mbps, ove risiedono circa 15,7 milioni di persone (il 25 per cento della popolazione); in queste aree è necessario prevedere non solo soluzioni per l'accesso al credito agevolato e incentivi fiscali, ma anche una parte di contributi a fondo perduto limitata, ma proporzionalmente maggiore rispetto a quella del cluster B;

quelle ricomprese nel cluster D sono, infine, aree tipicamente a fallimento di mercato per le quali solo l'intervento pubblico può garantire alla popolazione residente un servizio di connettività a più di 30 Mbps. Esso ingloba i restanti 4.300 comuni, concentrati soprattutto al Sud (incluse alcune aree rurali), non coperti dai precedenti cluster. In questo cluster, dove risiedono circa 9,4 milioni di persone (il 15 per cento della popolazione), si ritiene che l'incentivo pubblico possa essere concesso in misura maggiore a fondo perduto;

è evidente, pertanto, che per raggiungere fino all'85 per cento dei cittadini con una velocità di connessione superiore a 100 Mbps e garantire comunque 30 Mbps alla parte restante della popolazione, incrementando allo stesso tempo le sottoscrizioni a internet con collegamenti a più di 100 Mbps, fino a raggiungere almeno il 50 per cento della popolazione, l'intervento dello Stato, dal punto di vista finanziario, non potrà che essere incisivo;

la citata strategia trova copertura a valere su quattro tipologie di fondi di origine comunitaria, nazionale e regionale: FESR, FEASR, FSC. Una parte delle risorse verrà utilizzata per contributi in conto capitale e un'altra per alimentare un Fondo di garanzia che abbia un effetto moltiplicativo sugli investimenti;

più specificatamente nella programmazione comunitaria FESR 2014-2020 la banda ultralarga figura tra le priorità europee, pertanto lo sforzo economico pubblico che l'Italia dovrà sostenere vedrà l'impiego di fondi strutturali europei dedicati all'Obiettivo tematico 2. Attraverso i POR - FESR e FEASR - saranno distribuiti 4,2 miliardi di euro (incluso cofinanziamento nazionale), in modo bilanciato fra domanda e offerta di servizi digitali. In particolare, circa 2,4 miliardi di euro (compreso il cofinanziamento nazionale) potranno essere dedicati alle infrastrutture abilitanti il servizio a banda ultralarga (a 30 e 100 Mbps). La quota parte comunitaria del FESR (Fondo europeo per lo sviluppo regionale) è così ripartito nel territorio: 722 milioni di euro per le 4 regioni convergenza; 26 milioni di euro per le regioni in transizione; 196 milioni di euro per le regioni competitività; 256 milioni di euro, infine, sono relativi alle risorse FEASR (Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale) gran parte dedicati a coprire il fabbisogno relativo alle aree rurali.

in aggiunta a questi fondi, secondo quanto stabilito dal capitolo 2.5 della "Strategia italiana per la banda ultralarga", concorrono al finanziamento della medesima anche una quota parte dei Fondi Juncker; i fondi del piano "Sblocca Italia", in termini di credito d'imposta relativo a gli investimenti, e il loro futuro rifinanziamento; le economie/sinergie sviluppate da una gestione efficiente del Sistema pubblico di connettività;

sorvolando sull'eccessiva vaghezza di coperture derivanti dai probabili risparmi e/o maggiori introiti sviluppati da una più efficiente gestione del sistema pubblico di connettività, le principali criticità emergono in merito alle altre fonti di finanziamento integrativo;

la comunicazione della Commissione COM (2014) 903, recante "Un piano di investimenti per l'Europa", ossia il cosiddetto "Piano Juncker" approvato dal Consiglio europeo del 18 e 19 dicembre 2014, è stata oggetto di numerose critiche, che mettono il luce, in particolare, procedure troppo macchinose, interferenze con le regole europee sugli aiuti di Stato e problemi tecnici con i prezzi delle garanzie. Lo stesso presidente di Cassa depositi e prestiti (CdP), nell'ambito del convegno del 25 marzo 2014 sulla "Proposta dell'Università Bocconi per la riforma della dirigenza nella PA centrale", ha evidenziato come il piano Juncker è basato su una serie di procedure talmente complesse che, progetti che teoricamente dovrebbero essere avviati a partire dal 2015, rischierebbero di essere finanziati solo nel 2019;

altrettanto problematica è la realizzazione delle agevolazioni fiscali previste dal più volte citato articolo 6 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133. In merito lo stesso Raffaele Tiscar, Vice Segretario Generale della Presidenza del Consiglio dei ministri, nel corso del convegno dall'Associazione italiana internet provider (Aiip), ha asserito che il decreto attuativo finalizzato all'introduzione del credito d'imposta per gli operatori che investono nelle nuove reti è stato momentaneamente bocciato dal Ministero dell'economia per problemi connessi alla copertura del mancato gettito e all'impiego immediato di risorse dal Fondo sviluppo e coesione, che sarebbero disponibili solo dal 2017;

impegna il Governo:

1) a fornire quanto prima adeguati chiarimenti circa gli stanziamenti economici previsti ed effettivamente disponibili, le modalità e i tempi di erogazione, al fine di fornire certezze e consentire così ai privati interessati di investire nella realizzazione dello sviluppo digitale del Paese;

2) ad attuare tutte le azioni necessarie per garantire la realizzazione delle finalità previste nella strategia italiana per la banda ultralarga nel rispetto dei principi della competitività del mercato e della trasparenza, anche tramite comunicazioni periodiche e tempestive al Parlamento sulla realizzazione del piano stesso;

3) a snellire la governance che, per quel che concerne il settore pubblico, regola e guida la realizzazione della banda ultralarga e degli obiettivi previsti dall'Agenda digitale italiana;

4) ad adottare tempestivamente le necessarie politiche di alfabetizzazione digitale dei cittadini, imprescindibile per poter realizzare l'auspicata crescita digitale del Paese, connessa al pieno sviluppo degli strumenti previsti dalle Piattaforme abilitanti (sanità digitale, fatturazione elettronica PA, scuola digitale, giustizia digitale) e di Programmi di accelerazione, quali in particolare Italia login.