Costituzione dei ruoli organici giudicante e requirente della magistratura ordinaria

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ONOREVOLI SENATORI. - La Costituzione vigente postula una differenza di status dei giudici e dei pubblici ministeri: mentre i giudici "sono soggetti soltanto alla legge" (articolo 101, secondo comma) e godono direttamente delle garanzie di inamovibilità e di distinzione solo per funzioni (articolo 107, commi primo e terzo), il pubblico ministero "gode delle garanzie stabilite nei suoi riguardi dalle norme sull'ordinamento giudiziario" (articolo 107, quarto comma), e perció delle garanzie di cui ai citati commi primo e terzo dell'articolo 107 se e solo se esse siano a lui estese dalle norme ordinarie dell'ordinamento (articolo 108).
É noto che, nell'Assemblea costituente, si pervenne a questa soluzione dopo un ampio dibattito fra i sostenitori di due tesi contrapposte: quella dell'appartenenza del pubblico ministero al potere esclusivo (Leone, Bettiol) e quella della sua inclusione nel potere giudiziario, con tutte le garanzie previste per i giudici. La tesi che prevalse fu quella di attribuire al pubblico ministero uno status tale da non pregiudicarne la posizione di parte pubblica nel processo di rito accusatorio che già allora era in discussione e auspicato da molti.
In particolare, l'onorevole Giovanni Leone, rinunciando alla propria posizione e illustrando l'emendamento presentato dal Ministro della giustizia Grassi e che poi é diventato l'attuale quarto comma dell'articolo 107 della Costituzione, sostenne che "il legislatore, in futuro, nello stesso momento in cui darà luogo ad una riforma integrale del nostro sistema penale, sarà costretto a rivedere la caratteristica di fondo del pubblico ministero". Egli propose perció all'Assemblea di "rimandare in sede di discussione del nuovo ordinamento giudiziario quali dovranno essere le garanzie da accordare al pubblico ministero, perchè si dovrà far luogo a tale riforma in armonia perfetta con quella che verrà adottata in sede di compilazione del futuro codice di procedura penale, del codice civile e di procedura civile".
La posizione definitiva dei Padri costituenti fu dunque quella lungimirante sia di copertura della situazione allora esistente sia di apertura a nuove situazioni. In presenza del codice del 1930, il quale attribuiva al pubblico ministero funzioni talora analoghe a quelle attribuite al giudice, non senza casi di cumulo nella stessa persona della funzione giursidizionale e accusatoria (processo pretorile), e della disciplina del Guardasigilli Togliatti, la quale poneva il pubblico ministero sotto l'"alta sorveglianza" (e non piú sotto la direzione) del Ministro di grazia e giustizia, il testo costituzionale marcó nettamente la distinzione tra le figure di giudice e di pubblico ministero, senza peró esplicitarne la rispettiva natura, la quale, per il giudice, si desume dalla sua funzione giurisdizionale tipica, mentre, per il pubblico ministero, si ricava, indirettamente, per esclusione da quella giurisdizionale, oltre che, tra l'altro, dal suo essere organo che promuove obbligatoriamente l'azione penale (articolo 112).
Entrambi gli organi venivano inquadrati all'interno della magistratura (ordinaria), garantendone cosí l'indipendenza. La Costituzione volle peró che, a fissare le specifiche e proprie garanzie di indipendenza del pubblico ministero, fossero le norme dell'ordinamento giudiziario e dunque il legislatore ordinario. Ne risulta che, soprattutto con riguardo ai modi di organizzazione, queste garanzie di indipendenza dei pubblici ministeri sono inevitabilmente piú tenui di quelle previste per i giudici, dal momen to che i primi, a differenza dei secondi, non risultano cadere nella previsione di cui all'articolo 101, secondo comma, della Costituzione, e dato che per essi vale la necessità di conciliare le esigenze di autonomia dell'ufficio con quella dell'organizzazione interna del medesimo ufficio.
Restava, e resta, preclusa ogni possibilità di sottoporre tanto la magistratura ordinaria (e speciale) nel suo complesso, quanto i singoli uffici del pubblico ministero (sia presso le giurisdizioni speciali che, a maggior ragione, presso quelle ordinarie) alla potestà gerarchica del Governo, del Ministro di grazia e giustizia o di qualunque altro potere dello Stato.
Quando, nel 1989, in aderenza al sistema costituzionale e agli auspici dei Padri costituenti, fu adottato il nuovo codice di rito accusatorio, esso eliminó i casi di cumulo di funzioni giudicanti e requirenti in capo alla stessa persona-organo e ridisegnó il ruolo processuale dei giudici e dei pubblici ministeri separandoli con nettezza e tentando per ciascuno dei due una ricostruzione coerente ed omogenea, anche se con risultati non sempre soddisfacenti, in seguito aggravati da talune pronunce della Corte costituzionale.
Nel rito accusatorio, la posizione istituzionale del giudice é quella del soggetto disinteressato rispetto alla lite, cioé rispetto al rapporto sostanziale che egli deve dirimere. Diversamente, la posizione istituzionale del pubblico ministero, che pure deve essere imparziale in presenza di una pluralità di notizie di reato e cioé prima dell'avvio delle indagini, é quella di chi svolge il ruolo di "parte" del processo, in quanto portatore nel caso concreto dell'interesse punitivo dello Stato che egli tende a realizzare attraverso la pronuncia del giudice. Deriva da ció la necessità di sfuggire alla giurisdizionalizzazione del pubblico ministero e dunque di separare nettamente il suo ruolo da quello del giudice.
Questa necessità della separazione dei due ruoli discende non solo dal principio della natura di parte del pubblico ministero e di terzietà del giudice, ma anche da altri che trovano posto nella Costituzione, e segnatamente il principio della parità delle parti nel processo e quello della pienezza del diritto di difesa, i quali, congiuntamente ai precedenti, costituiscono i canoni fondamentali del "giusto processo".
Il principio della parità si ricava dagli articoli 3 e 24 della Costituzione ed é contenuto nell'articolo 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo, resa esecutiva ai sensi della legge 4 agosto 1955, n. 488. Inoltre, "la partecipazione dell'accusa e della difesa su basi di parità in ogni stato e grado del procedimento" é espressamente citata, come criterio direttivo numero 3), nell'articolo 2 della legge di delega 16 febbraio 1987, n. 81, in base alla quale é stato emanato il nuovo codice di procedura penale. É chiaro che questa parità non puó essere altrimenti intesa che nel senso della equidistanza: l'accusa, che é parte, é pari alla difesa, che é l'altra parte, se e solo se l'una e l'altra parte sono ugualmente distanti dal giudice, che é terzo e sopra le parti. Non c'é dubbio che questa equidistanza venga turbata dall'appartenenza dei giudici e dei pubblici ministeri allo stesso ruolo e alla stessa carriera.
Nè la questione puó essere relegata ai soli aspetti soggettivi. Propriamente, il problema non é l'imparzialità del giudice, ma la sua terzietà. L'imparzialità attiene alle doti soggettive della persona, la terzietà riguarda il ruolo istituzionale del soggetto. Un giudice che appartenga allo stesso ruolo del pubblico ministero puó ben essere imparziale (nel senso soggettivo di sereno, equo, non fazioso o condizionato o interessato), ma non puó essere terzo (nel senso oggettivo di distinto e separato). Un adagio diffuso nei paesi anglosassoni rende bene questa differenza fra l'aspetto personale-soggettivo della imparzialità e quello istituzionale-oggettivo della terzietà: " justice must not only be done, it must also be seen to be done ".
Quanto al principio della pienezza della difesa, non v'é chi non veda, specie dopo tanta pratica degenere cui ci ha abituato la recente cronaca giudiziaria, che esso non é assicurato da un regime di comunanza di carriera tra giudici e pubblici ministeri. Soprattutto in un'epoca in cui, a causa di quel perverso circuito noto come "mediatico-giudiziario", gli effetti della pena si scontano sull'immagine dell'imputato prima del processo, l'appiattimento della figura del giudice su quella del pubblico ministero (che, ormai, nell'opinione pubblica, é esso stesso chiamato e considerato "giudice") lede il diritto pieno alla difesa. Proprio perché lo spazio della giurisdizione viene, nei fatti, travolto da quello della investigazione e dell'accusa, é necessario separare nettamente il titolare dell'una da quello dell'altra.
Per ragioni costituzionali, oltre che per le citate ragioni pratiche, sarebbe doveroso riformare lo status dei magistrati del pubblico ministero al fine di differenziarlo da quello dei giudici, di garantirne l'indipendenza secondo le modalità richiamate dal testo costituzionale e non ancora definite, di renderlo compatibile con le esigenze di coordinamento interno degli uffici e di unità dell'azione investigativa sia a livello locale che nazionale. Allo stesso modo, sarebbe altresí auspicabile una diversa disciplina della composizione del Consiglio superiore della magistratura, allo scopo di assicurare che la componente togata corrisponda proporzionalmente alla consistenza numerica dei due organici, cosí come é opportuno che sia modificato l'attuale sistema elettorale della componente togata per evitare degenerazioni correntizie e partitiche della libera associazione fra magistrati.
Il presente disegno di legge ha uno scopo piú limitato ma ugualmente fondamentale. Esso non tocca la differenza di garanzie di indipendenza dei pubblici ministeri rispetto a quelle, attualmente identiche, previste per i giudici; prende atto che una differenza di status fra gli uni e gli altri si ricava dal testo della Costituzione e del nuovo codice di rito e si propone di separare i rispettivi ruoli organici, anche al fine, richiamato da precise direttive del Parlamento europeo, di allineare l'organizzazione giudiziaria del nostro Paese a quelli di democrazia continentale e anglosassone, dove l'istituto della separazione é ormai consolidato.
Con il presente disegno di legge si concede al Governo la delega ad emanare disposizioni per disciplinare la fase transitoria del passaggio dall'assetto attuale a quello nuovo, nonché le modalità per l'accesso ai concorsi relativi ai due distinti ruoli organici. Per la formazione preliminare di coloro che intendono partecipare ai concorsi, si prevede qui la formula dei corsi-concorsi, i quali, essendo diretti ad aspiranti non ancora inquadrati nei distinti ruoli, possono essere svolti ovviamente da un unico organismo, da utilizzare eventualmente anche per l'accesso alla professione forense.
Confidiamo che questo disegno di legge venga favorevolmente valutato e, se del caso, migliorato dal dibattito parlamentare, che ci auguriamo permeato dallo spirito di collaborazione che deve caratterizzare l'attività legislativa soprattutto quando si proponga di dare attuazione a precetti costituzionali e modificare una disciplina, quale quella vigente, che si é cosí clamorosamente dimostrata lesiva delle garanzie fondamentali dei cittadini.