Legislatura 17 Atto di Sindacato Ispettivo n° 1-00762

Atto n. 1-00762

Pubblicato il 4 aprile 2017, nella seduta n. 799

GATTI , GUERRA , BATTISTA , CASSON , CORSINI , DIRINDIN , FORNARO , GOTOR , GRANAIOLA , LO MORO , MIGLIAVACCA , PEGORER , RICCHIUTI , SONEGO

Il Senato,

premesso che:

il 3 novembre 2016 è entrata in vigore la legge n. 199, recante "Disposizioni in materia di contrasto ai fenomeni del lavoro nero, dello sfruttamento del lavoro in agricoltura e di riallineamento retributivo nel settore agricolo";

il 10 febbraio 2016 il provvedimento è stato incardinato in 9ª Commissione permanente (Agricoltura e produzione agroalimentare) del Senato;

si è svolta una discussione che ha visto un approfondito ciclo di audizioni, le comunicazioni da parte dei Ministri dell'agricoltura, della giustizia e del lavoro;

già dall'inizio della discussione in Commissione erano emerse con forza le difficoltà applicative del reato previsto dall'articolo 603-bis del codice penale; di particolare rilievo la comunicazione che in proposito ha fatto il ministro Orlando relativamente ai dati statistici relativi ai procedimenti per il reato 603-bis. Il Ministro ha parlato di sole 34 iscrizioni presso gli uffici dei giudici per le indagini preliminari e 8 procedimenti penali pendenti in fase dibattimentale;

altro elemento problematico era la difficoltà, stante l'attuale definizione di reato, di incriminare anche il datore di lavoro rispetto all'approfittamento dello stato di bisogno dei lavoratori, per quanto gli indici di sfruttamento fossero riconducibili al datore medesimo che impiega o utilizza i lavoratori sfruttati;

l'esperienza dei 5 anni dalla sua introduzione nel codice penale mostrava come la formulazione vigente del 603-bis si fosse dimostrata del tutto inadeguata a reprimere il fenomeno dello sfruttamento del lavoro;

il 1° agosto 2016 il provvedimento è stato licenziato dall'Aula del Senato con nessun voto contrario ed è stato trasmesso alla Camera dei deputati, che lo ha approvato in identico testo il 18 ottobre 2016, anche in questo caso senza nessun voto contrario;

considerato che:

la legge è composta da una prima parte repressiva che riscrive il reato previsto dall'articolo 603-bis del codice penale e interviene su circostanza attenuante, confisca, arresto in flagranza, responsabilità degli enti, uso delle risorse del fondo antitratta anche per i reati di cui al citato articolo 603-bis, e da una seconda parte in cui si fissano le politiche di intervento per la prevenzione e il contrasto al lavoro nero e allo sfruttamento lavorativo in agricoltura in grado di affrontare le emergenze (articolo 9) e indirizzare le scelte di intervento future;

per quanto riguarda la parte repressiva, a 5 mesi dall'entrata in vigore, si registrano sia le prime applicazioni del nuovo articolo (e da notizie di stampa alcuni elementi di efficacia dell'impianto legislativo sembrano essere confermate) sia un interesse largo e riflessioni in corso del mondo oltre che dell'associazionismo datoriale (con critiche esplicite sull'estensione della responsabilità alle imprese utilizzatrici) anche di quello degli operatori della giustizia e degli enti di controllo, che si interrogano su come applicare in modo virtuoso la nuova legge;

in particolare, la polemica dell'associazionismo datoriale e non solo si basa sul fatto che la riscrittura del 603-bis del codice penale introdurrebbe "lo stesso rigore punitivo per gli imprenditori agricoli che occasionalmente possono incorrere in lievi e formali violazioni della normativa legale e contrattuale rispetto a chi sfrutta indegnamente la manodopera, sottoponendola a disumani e degradanti condizioni di lavoro";

una tale interpretazione della nuova formulazione del reato si basa su un'erronea valutazione di quegli elementi che configurano il reato di sfruttamento lavorativo ed in particolare del ruolo svolto dagli indici di sfruttamento di cui al comma 3 del nuovo articolo 603-bis, come è esplicitamente richiamato anche in articoli comparsi su riviste specializzate come "Diritto penale contemporaneo". A questo riguardo si ricorda che: a) la condotta punita dal comma 1 del nuovo art. 603-bis si basa sul ricorrere di due elementi entrambe necessari: lo sfruttamento del lavoratore e l'approfittamento dello stato di bisogno quale modalità attraverso cui si realizza lo sfruttamento stesso. È quindi essenziale per la configurazione del reato la situazione di vulnerabilità della vittima che versa in stato di bisogno; b) gli indici di sfruttamento non possono essere considerati elementi costitutivi del reato. Il ricorrere di singole violazioni di tali indici non integra il reato di sfruttamento lavorativo. Innanzitutto, gli indici si basano su una reiterazione delle condotte e delle violazioni. In secondo luogo, costituiscono un mero indicatore dell'esistenza di sfruttamento che implica invece una violazione temporalmente apprezzabile e non occasionale dei beni interessati tutelati. Il giudice in questo senso deve tenerne conto nell'accertamento della verità, valutando l'idoneità di tali violazioni ad integrare una condotta, lo sfruttamento del lavoratore approfittando del suo stato di bisogno, che necessariamente si sviluppa nel tempo ed integra una situazione di fatto duratura e non contingente; c) questo significa, inoltre, che il nuovo art. 603-bis non riguarda affatto "lievi e formali violazioni" fatte dall'imprenditore agricolo, per le quali permangono le relative e sicuramente più tenui sanzioni di carattere amministrativo e contrattuale. Saranno certamente escluse non solo dalla valutazione, ma anche dal potersi considerare indice di sfruttamento, le violazioni accidentali o gli errori lievi, non idonei per l'assenza di dolo o per la loro tenuità, anche solo ad essere connesse al reato previsto dal 603-bis; d) è del tutto erroneo vedere negli indici di sfruttamento un allargamento del reato di sfruttamento "ad alcune materie di competenza della contrattazione collettiva, come la retribuzione e l'orario di lavoro". Qui la contrattazione collettiva non c'entra niente. La gravità delle violazioni è tale da riguardare solo quei comportamenti idonei ad inibire e limitare la libertà di autodeterminazione della vittima, mediante l'approfittamento dello stato di bisogno in cui versa. Uno stato che per definizione esclude la stessa possibilità di una contrattazione collettiva oltre che individuale; e) il reato, per come riformulato nel nuovo articolo 603-bis, prende in considerazione le condotte in tali "materie" solo quando la condotta delittuosa è idonea a conculcare e pregiudicare per una durata significativa, i diritti fondamentali in materia di equa retribuzione (articolo 36, comma 1, della Costituzione), limiti all'orario di lavoro, il diritto al riposo e alle ferie (articolo 36, commi 2 e 3, della Costituzione) il diritto alla sicurezza sul lavoro ed alle tutele in caso di infortunio o malattia (articolo 38 della Costituzione), non a caso garantiti della Costituzione italiana;

altre polemiche sono state sviluppate per quanto riguarda il controllo giudiziario delle aziende presso cui è stato commesso il reato di sfruttamento, introdotto dalla legge;

nella polemica si è teso a confondere il controllo giudiziario con il sequestro e si è paventato che singole violazioni riconducibili agli indici di sfruttamento o anche solo la mancata ottemperanza di obblighi contrattuali nel rapporto di lavoro potessero condurre automaticamente al controllo giudiziario prima e alla confisca dell'azienda poi. È necessario quindi precisare che: a) le cose già dette sugli indici di sfruttamento per la configurazione del reato valgono anche per il potere del giudice di disporre il controllo giudiziario. Va quindi ribadito che singole violazioni degli indici di sfruttamento o semplici non ottemperanze contrattuali non implicano il controllo giudiziario dell'azienda e tantomeno la confisca; b) il controllo giudiziario è una misura alternativa al sequestro, che scaturisce esattamente dall'idea che l'intervento dello Stato, nei casi in cui si sia avviato un procedimento penale per il reato di cui all'art. 603-bis, non debba coincidere necessariamente con il sequestro e quindi con la chiusura dell'azienda; c) il controllo giudiziario, infatti, come già previsto per altri settori, risponde alla necessità di ripristinare la legalità accompagnandola al rilancio dell'azienda, alla tutela del suo valore economico e al mantenimento dei posti di lavoro; d) l'amministratore giudiziario affianca l'imprenditore non esautorandolo, controllando che non si ripetano violazioni degli indici di sfruttamento. Una volta finito il controllo giudiziario e sanate le violazioni se si accerta la non sussistenza del reato di sfruttamento, l'imprenditore riprenderà il pieno controllo dell'azienda in regola di cui è stata preservata l'attività, il valore economico ed i livelli occupazionali;

considerato inoltre che:

per quanto riguarda invece la parte di prevenzione e contrasto dello sfruttamento lavorativo in agricoltura, si registra un rallentamento dell'operatività della cabina di regia, tranne che per quanto attiene alla valutazione delle richieste di iscrizione alla rete del lavoro agricolo di qualità, mentre mancano linee guida e gli interventi necessari per l'attivazione della rete territoriale con la costituzione delle sezioni;

in alcune zone del Paese si registra la presenza di situazioni drammatiche riguardanti le condizioni di vita e di lavoro di persone impiegate, sia nella raccolta stagionale di prodotti agricoli, sia in lavori particolarmente onerosi, ad esempio nelle serre, nei magazzini o nella macellazione delle carni;

i seguenti sono alcuni casi, che riguardano diverse regioni italiane;

nell'ex area industriale tra i paesi di Rosarno, San Ferdinando e Gioia Tauro, tutti in provincia di Reggio Calabria, sono presenti attualmente circa 4.000 migranti, per lo più uomini africani impegnati nella raccolta degli agrumi;

ad oggi, le uniche forme di accoglienza per questi lavoratori (soluzioni temporanee che sarebbero dovute servire a tamponare l'emergenza subito dopo la rivolta del 2010) sono il campo di container a Rosarno (circa 250 lavoratori) e la tendopoli situata nella seconda zona industriale di San Ferdinando, che ospita, in condizioni di assoluto degrado e in pericolosità, circa 2.000 lavoratori (tra cui anche donne e bambini);

anche nelle soluzioni alloggiative "ufficiali", la situazione è drammatica e il quadro si fa ancor più drammatico con l'aumento esponenziale, all'interno dell'insediamento, della popolazione femminile: circa una sessantina di donne, molte delle quali probabilmente vittime di fenomeni di tratta a scopo di prostituzione;

il 19 febbraio 2016, presso la Prefettura di Reggio Calabria, era stato firmato il "protocollo operativo in materia di accoglienza e integrazione degli immigrati nella piana di Gioia Tauro", che imponeva un intervento immediato e non rinviabile, mirato, non solo a superare le condizioni di criticità e degrado dal punto di vista igienico-sanitario, ma anche a favorire forme di integrazione attraverso la messa in atto di politiche di promozione e sostegno socio-abitativo;

in particolare, la Regione Calabria, in sinergia con Prefettura e Comuni ed in seguito allo stanziamento di 300.000 euro, avrebbe dovuto ripristinare condizioni minime di vivibilità, attraverso l'acquisto di nuove tende e procedere "progressivamente e tempestivamente" alla messa in atto di politiche di promozione e sostegno socio-abitativo;

a quasi un anno dalla sua firma, il contenuto del protocollo è rimasto sostanzialmente lettera morta e grandi difficoltà di applicazione trovano gli altri protocolli, da quello del 26 maggio 2016, sottoscritto a livello nazionale, sino alla convenzione di cooperazione per il contrasto al caporalato e al lavoro sommerso e irregolare in agricoltura, siglato il 12 dicembre 2016 presso la Prefettura di Reggio Calabria;

caratteristiche simili a quelle del ghetto di Rosarno presentava quello di San Severo, in provincia di Foggia, prima che andasse interamente distrutto poche settimane fa a causa di un incendio che ha provocato due morti, su cui si sta ancora indagando;

fenomeni di questo tipo si sono riscontrati nell'ultimo periodo nella zona del Chianti in Toscana, nella provincia di Forlì-Cesena e persiste una situazione complicata nelle serre dell'agro pontino;

considerato infine che nella legge n. 199 del 2016, l'articolo 9, rubricato "Disposizioni per il supporto dei lavoratori che svolgono attività lavorativa stagionale di raccolta dei prodotti agricoli", prevede che: "Al fine di migliorare le condizioni di svolgimento dell'attività lavorativa stagionale di raccolta dei prodotti agricoli, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali e il Ministero dell'interno predispongono congiuntamente, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, un apposito piano di interventi, adottato previa intesa sancita in sede di Conferenza unificata ai sensi dell'articolo 9, comma 2, lettera b), del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, che prevede misure per la sistemazione logistica e il supporto dei lavoratori, anche attraverso il coinvolgimento di regioni, province autonome e amministrazioni locali, delle rappresentanze dei datori di lavoro e dei lavoratori del settore e delle organizzazioni del terzo settore nonché idonee forme di collaborazione con le sezioni territoriali della Rete del lavoro agricolo di qualità anche ai fini della realizzazione di modalità sperimentali di collocamento agricolo modulate a livello territoriale. Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali e il Ministero dell'interno predispongono congiuntamente e trasmettono alle Commissioni parlamentari competenti una relazione annuale sullo stato di attuazione del piano di interventi di cui al comma 1",

impegna il Governo:

1) a fornire, oltre alla relazione di cui all'articolo 9, comma 2, della legge n. 199 del 2016, un aggiornamento sullo stato di attuazione delle misure di prevenzione e repressione del fenomeno previste dal provvedimento;

2) ad adoperarsi affinché sia completata la composizione della cabina di regia nazionale, che vede l'ingresso, per la prima volta, di un rappresentante del Ministero dell'interno, dell'Ispettorato nazionale del lavoro, a far data dalla sua effettiva operatività, dell'Agenzia delle entrate, dell'Agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro, anch'essa a far data dalla sua effettiva operatività, di un rappresentante dei lavoratori subordinati delle cooperative agricole e di un rappresentante delle associazioni delle cooperative agricole firmatarie di contratti collettivi nazionali del settore agricolo;

3) ad adoperarsi affinché venga aggiornato il regolamento di funzionamento della cabina di regia, in relazione alla nuova composizione e ai nuovi compiti ad essa assegnati, a partire dalla definizione delle convenzioni;

4) ad emanare le linee guida necessarie per la realizzazione delle convenzioni, di cui al punto precedente, la creazione e il funzionamento delle sezioni territoriali della rete che sono punti essenziali per la sperimentazione di forme di collocamento agricolo e trasporto dei lavoratori;

5) a garantire che la cabina di regia promuova scambi di informazione con le sezioni territoriali collocate presso le CISOA (cassa integrazione salariale operai agricoli) e la banca dati di AGEA (Agenzia per le erogazioni in agricoltura) al fine di formulare indici di coerenza del comportamento aziendale strettamente correlati alla produzione agricola del territorio;

6) a garantire l'applicazione dei diversi protocolli richiamati in premessa e delle convenzioni relativamente all'accoglienza e all'integrazione, proponendo soluzioni adeguate al numero dei lavoratori presenti, che disegnino un'accoglienza diffusa in tutto il territorio, garantendo al contempo la sperimentazione di un collocamento agricolo improntato alla trasparenza e alla legalità e un sistema di trasporti capace di raccogliere tutti i lavoratori nei diversi punti di accoglienza e di riaccompagnarli alla fine del lavoro;

7) ad attivare nelle diverse aree tavoli che coinvolgano gli enti locali, le forze sociali e le associazioni di volontariato e tutti gli altri soggetti previsti, per cominciare a sperimentare fattivamente l'accoglienza necessaria, con l'individuazione di possibili strutture abitative e la loro eventuale ristrutturazione, il trasporto nei siti di lavoro, partendo dalla consapevolezza che anche i problemi di ordine pubblico (pur presenti in diverse aree) si prevengono con un'accoglienza ordinata, processi di integrazione e socializzazione dei lavoratori;

8) a predisporre il piano di interventi per la sistemazione logistica e il supporto dei lavoratori, previsto dal già citato articolo 9 della legge n. 199 del 2016.