AFFARI COSTITUZIONALI (1ª)

MERCOLEDÌ 18 OTTOBRE 2017

519ª Seduta (antimeridiana)

Presidenza del Presidente

TORRISI

Interviene il sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri Pizzetti.

La seduta inizia alle ore 9,15.

IN SEDE REFERENTE

(2941) Modifiche al sistema di elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Delega al Governo per la determinazione dei collegi elettorali uninominali e plurinominali, approvato dalla Camera dei deputati in un testo risultante dall'unificazione dei disegni di legge d'iniziativa dei deputati Toninelli ed altri; Giachetti; Pisicchio; Lauricella; Pia Elda Locatelli ed altri; Orfini; Speranza; Menorello ed altri; Lupi e Misuraca; Vargiu e Matarrese; Nicoletti ed altri; Parisi e Abrignani; Dellai ed altri; Lauricella; Cuperlo; Toninelli ed altri; Rigoni; Martella; Invernizzi ed altri; Valiante ed altri; Turco ed altri; Marco Meloni; La Russa ed altri; D'Attorre ed altri; Quaranta; Menorello ed altri; Brunetta ed altri; Lupi e Misuraca; Celeste Costantino ed altri; Pisicchio; Fragomeli ed altri

(2621) CALDEROLI. - Modifica della normativa per l'elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, nonché della normativa sui referendum

(2726) Laura BIANCONI e TORRISI. - Modifiche al testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, e al testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione del Senato della Repubblica, di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, nonché delega al Governo per la determinazione dei collegi plurinominali

(2749) TREMONTI. - Modifiche al testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, in materia di elezione della Camera dei deputati, e al testo unico di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, in materia di elezione del Senato della Repubblica

(2762) PEPE. - Modifiche al testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, in materia di elezione della Camera dei deputati, e al testo unico di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, in materia di elezione del Senato della Repubblica

(2793) CHITI ed altri. - Modifiche ai testi unici di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, e al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, in materia di elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, con sistema proporzionale e voto personalizzato. Deleghe al Governo per la determinazione dei collegi uninominali

(2843) TOCCI. - Nuove norme per l'elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica

(2876) COMPAGNA ed altri. - Testi unici delle leggi elettorali politiche della Repubblica italiana

(2905) MAZZONI. - Modifiche al sistema di elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, nonché delega al Governo per la determinazione dei collegi uninominali e plurinominali

(2911) MARCUCCI ed altri. - Modifiche al testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, in materia di elezione della Camera dei deputati, e al testo unico di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, in materia di elezione del Senato della Repubblica, nonché delega al Governo per la determinazione dei collegi uninominali e plurinominali

(2938) Paolo ROMANI ed altri. - Modifiche al sistema di elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Delega al Governo per la determinazione dei collegi elettorali uninominali e plurinominali

- e petizioni nn. 1209, 1452, 1500 e 1599 ad essi attinenti

(Seguito dell'esame congiunto e rinvio)

Prosegue l'esame congiunto, sospeso nella seduta notturna di ieri.

Si apre la discussione generale.

Il senatore FORNARO (Art.1-MDP) rileva, in primo luogo, che - a partire dagli anni '90 dello scorso secolo - si registra un orientamento favorevole a sistemi elettorali di tipo misto, di volta in volta caratterizzati in senso maggioritario o proporzionale.

Il disegno di legge all'esame, al contrario, introduce un modello elettorale anomalo rispetto ai sistemi conosciuti, in particolare per alcune specifiche previsioni.

In primo luogo, appare incongrua la norma che sancisce la nullità del voto disgiunto; profili di criticità presenta anche la disposizione in base alla quale, qualora l'elettore si esprima solo per il candidato del collegio uninominale, quel voto si trasferisce alla lista nel collegio plurinominale, generando un opinabile effetto di trascinamento.

Il sistema proposto è in realtà un sistema proporzionale con correttivi maggioritari. L'attribuzione dei voti espressi in favore del candidato per il collegio uninominale alle liste della coalizione che lo sostiene determina, quindi, una irragionevole distorsione della volontà dell'elettore.

Un fattore ulteriore di distorsione è prodotto dal sistema di funzionamento delle soglie di sbarramento, la cui finalità dovrebbe essere quella di ridurre quanto più possibile la frammentazione partitica.

Al contrario, la previsione di una soglia fissata al 3 per cento, frustra ogni sforzo di semplificazione. E' possibile, infatti, che siano costituite coalizioni formate da un elevato numero di liste, con l'inevitabile, conseguente frammentazione della proposta politica.

Inoltre, la previsione di una soglia del 10 per cento per la coalizione, a condizione che almeno una lista infra-coalizione superi la soglia del 3 per cento, è suscettibile di favorire la creazione strumentale di liste al solo scopo di aggregare consensi. Non può essere esclusa, a suo avviso, la possibilità che i promotori di quelle liste possano essere compensati con candidature in collegi uninominali sicuri, con ulteriori effetti distorsivi.

Ulteriore elemento di criticità riguarda la differenza, in termini di popolazione tra collegi elettorali. Il rischio di soluzioni improprie nella definizione dei collegi elettorali appare ancor più elevato ove si consideri che la determinazione è affidata a un decreto legislativo e, quindi, sarà nota solo nell'imminenza delle elezioni. Appaiono evidenti, pertanto, i rischi circa la correttezza della competizione elettorale.

Ulteriore elemento di criticità deriva dalla possibilità che, in virtù di alcuni meccanismi nella determinazione del numero dei collegi plurinominali, potranno essere facilmente individuati i cosiddetti "collegi sicuri", ove collocare i parlamentari che dovranno essere eletti.

Manifesta, infine, tutta la sua contrarietà al metodo con il quale si è deciso di procedere all'approvazione della riforma elettorale, in particolare, censura il ricorso al voto di fiducia, in evidente violazione delle regole essenziali della democrazia parlamentare.

Vi possono essere, tuttavia, spazi per migliorare la proposta, soprattutto allo scopo di ridurre la distanza tra eletti ed elettori. In proposito esorta a non trascurare i rischi del crescente astensionismo e invita a considerare con particolare attenzione l'esigenza che siano accresciuti i canali della partecipazione popolare.

Il senatore LUCIDI (M5S) rileva preliminarmente che quella in esame è la terza legge elettorale che il Parlamento si accinge ad approvare dall'inizio della legislatura. Si evince, nella misura più evidente, che la legge elettorale è divenuta uno strumento nelle mani del Governo e della maggioranza. Ciò appare, a suo avviso, anomalo e profondamente lesivo dei principi democratici.

Per quanto riguarda l'iter finora seguito, manifesta le proprie riserve, in particolare per la scelta compiuta dal Governo di porre la questione di fiducia.

Per quanto attiene ai contenuti del provvedimento, osserva che non sembrano rispettati i principi desumibili dalla sentenze della Corte costituzionale n. 1 del 2014 e n. 35 del 2017, che dovrebbero informare i lavori parlamentari in materia.

In particolare, tra i più evidenti profili di incostituzionalità, evidenzia l'indeterminatezza del rapporto tra voto espresso dall'elettore e risultato.

Poco chiaro è altresì, a suo avviso, il meccanismo con il quale il parlamentare opterà per uno tra i diversi collegi nel quale sarà stato eletto.

Considera, inoltre, di estrema gravità che venga modificata la legge elettorale nell'imminenza delle elezioni politiche.

Peraltro, appare concreto il rischio che il nuovo Parlamento risulterà privo di legittimazione, nel momento in cui la Corte costituzionale dichiarerà l'incostituzionalità della legge elettorale in corso di approvazione dopo il rinnovo delle Camere, riproducendo - nella nuova legislatura - l'anomalia di quella attuale.

Il senatore DE CRISTOFARO (Misto-SI-SEL) si associa alle considerazioni critiche dei senatori Fornaro e Lucidi, esprimendo contrarietà per la compressione del dibattito parlamentare e la ristrettezza dei tempi concessi per l'esame.

Il metodo adottato denota una grave carenza di responsabilità politica e la sottovalutazione del radicale distacco tra il Paese e i suoi rappresentanti in Parlamento. La diffidenza con cui sono percepite le istituzioni della Repubblica è dimostrata dalla scarsa partecipazione al voto e dai diffusi sentimenti di "antipolitica".

Ritiene, quindi, che sia il metodo seguito nell'approvazione del disegno di legge sia i contenuti della riforma accresceranno la disaffezione verso le istituzioni, benché gli esiti del referendum dello scorso 4 dicembre dimostrino la consapevolezza - da parte del corpo elettorale - dell'importanza di difendere le regole fondamentali della democrazia.

Reputa, inoltre, improprio adottare un sistema elettorale a così breve distanza delle elezioni. Al riguardo ricorda quanto sancito dal Consiglio d'Europa in una raccomandazione del 2003.

Ciò non di meno, il Governo non esita a ricorrere allo strumento della fiducia proprio su un disegno di legge di particolare rilievo, in quanto in esso sono definite le regole della competizione democratica.

Fortemente censurabili sono anche, a suo avviso, i contenuti del disegno di legge, che introdurrebbe un sistema elettorale che non è riconducibile a nessun modello vigente.

Pochi correttivi avrebbero potuto rendere meno irragionevole l'impianto della legge. In particolare, sarebbe stato opportuno consentire il voto disgiunto, che avrebbe attenuato gli aspetti di più marcata incostituzionalità, con particolare riferimento ai caratteri propri del voto, sanciti dall'articolo 48 della Costituzione.

Il senatore MAZZONI (ALA-SCCLP) rileva preliminarmente che un'analisi oggettiva del disegno di legge deve necessariamente muovere dalla constatazione della situazione in cui si è trovato a operare il Parlamento. Questo quadro complesso è il frutto di due sentenze della Corte costituzionale e dell'esito negativo del referendum costituzionale.

L'Italia non dispone di una legge elettorale coerente per i due rami del Parlamento, né di un sistema di voto operativo. Era dunque necessario porre rimedio a tale anomalia, come peraltro ha più volte sollecitato il capo dello Stato.

A suo avviso, non è corretto valutare gli effetti della legge elettorale ex ante, sulla base di presupposti opinabili.

Per quanto attiene, in particolare, al rischio di una eccessiva frammentazione dell'offerta politica, rileva che la previsione delle soglie minime e il contestuale obbligo della raccolta di un numero elevato di firma scoraggerà piccole formazioni a presentarsi alle elezioni.

Per quanto attiene alla critica mossa, da più parti, relativamente alla reintroduzione delle coalizioni, ricorda che argomenti contrari, ma ugualmente negativi, erano stati sollevati nei confronti della legge 52 del 2015, che configurava una competizione solo fra liste, con attribuzione di un premo di maggioranza.

Semmai, occorre valutare se il sistema elettorale assicuri la governabilità, valore ritenuto meritevole di tutela dalla stessa Corte costituzionale. Il correttivo previsto in tal senso dal disegno di legge all'esame è rappresentato dalla quota di collegi uninominali.

Una soluzione più coraggiosa sarebbe stata forse possibile, ma a condizione di sacrificare il principio costituzionale della rappresentanza. In ogni caso, non si può escludere che, a determinate condizioni, una coalizione possa raggiungere una maggioranza che le permetta di governare. Ciò dipenderà non tanto dalla formula elettorale, quanto dalla qualità dell'offerta politica e dalle scelte degli elettori.

Il senatore MIGLIAVACCA (Art.1-MDP) ritiene, in primo luogo, che siano stati compressi gli spazi della discussione parlamentare. Il ricorso alla questione di fiducia, inoltre, appare a suo avviso una scelta di particolare gravità, soprattutto tenendo conto della tipologia di legge all'esame del Parlamento.

Per quanto attiene ai contenuti del provvedimento, la riforma sembra accrescere i fattori crisi del sistema istituzionale, incrementando il divario tra cittadini e istituzioni.

Peraltro, i meccanismi introdotti sono suscettibili di produrre effetti perversi, che si disveleranno nel corso del tempo, eventualmente anche dopo l'elezioni.

Sottolinea, quindi, quanto sia improprio qualificare coalizioni quelli che, a suo avviso, sono solo apparentamenti elettorali, privi di programma, di leader, di simbolo comune, creato al solo scopo di massimizzare il numero dei seggi.

Da ciò discende che il sistema elettorale non produrrà alcuna maggioranza. Al riguardo, in base ad alcune simulazioni elaborate da un quotidiano di rilevanza nazionale, risulterebbe che, per ottenere la maggioranza dei seggi alla Camera dei deputati, una coalizione che consegua il 40 per cento dei voti su base nazionale dovrebbe conquistare il 70 per cento dei seggi assegnati nei collegi uninominali.

A suo avviso, pertanto, questa legge elettorale favorirà la creazione di maggioranze relative. Per realizzare maggioranze parlamentari in grado di sostenere una governo sarà dunque necessario scomporre le coalizioni elettorali.

In secondo luogo, il meccanismo in base al quale il voto espresso nel collegio uninominale ha una conseguenza nella attribuzione dei seggi aggiudicati su base proporzionale costituisce un grave pregiudizio della libertà dell'elettore, con conseguenti profili di incostituzionalità rispetto a quanto stabilisce l'articolo 48 della Costituzione. Tale meccanismo non trova analogie in altri sistemi democratici: sistemi simili prevedono infatti la possibilità, per l'elettore, di esprimere un voto disgiunto.

Diverse sarebbero state le alternative che avrebbero potuto consentire di realizzare un sistema proporzionale con correttivi maggioritari.

Sarebbe stato possibile, ad esempio, intervenire sui sistemi derivati dalle sentenze della Corte costituzionale, coniugando l'esigenza di rispettare il principio della rappresentanza con le istanze di governabilità.

La riforma proposta - sul piano della convenienza politica - non solo sembra favorire esclusivamente la coalizione di centro-destra, ma, nello stesso tempo, è suscettibile di sfavore la forza politica che potrebbe ottenere il maggior numero di consensi.

Ciò appare, a suo avviso, particolarmente grave, tanto più considerando che la riforma sarà approvata a pochi mesi dalla fine naturale della legislatura.

La senatrice SERRA (M5S) fa presente che la prossima definizione dei collegi elettorali, in conseguenza della riforma elettorale, costituirà un fattore di incertezza.

Inoltre, si potranno determinare effetti distorsivi: ad esempio, candidati che ottengono un maggior numero di voti potrebbero essere sfavoriti nel conseguimento del seggio.

Il meccanismo di riparto proporzionale delle preferenze ottenute sui collegi uninominali è suscettibile di determinare, infatti, una grave alterazione del principio della rappresentanza.

Restano, peraltro, incerte le prospettive di governabilità.

Non rimane altro che constatare, a suo avviso, quanto la distanza tra eletti e cittadini continuerà a crescere, peraltro in un contesto economico e sociale particolarmente critico.

Alla luce di tali considerazioni, giudica ancor più ingiustificata la forzatura procedurale compiuta dal Governo con la posizione della questione di fiducia.

La senatrice FATTORI (M5S) osserva che la riforma non permetterà di individuare un vero vincitore della competizione elettorale e lascerà incerta la composizione dei Governi.

Manifesta, quindi, contrarietà al metodo adottato, richiamando, al riguardo, le considerazioni di Gustavo Zagrebelsky, che già aveva paventato i rischi di riforme costituzionali approvate da un Parlamento sostanzialmente illegittimo, in quanto eletto sulla base di un sistema elettorale dichiarato parzialmente illegittimo dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 1 del 2014. Quello stesso Parlamento intende adesso modificare la legge elettorale, con una riforma di dubbia costituzionalità suscettibile di generare, all'esito della prossima competizione elettorale, una nuova rappresentanza illegittima.

Per quanto riguarda i contenuti della riforma, segnala in particolare le modalità di votazione nei collegi uninominali e critica la mancata previsione del voto disgiunto, che determina, in contrasto con il principio della libertà di voto, il trasferimento del voto espresso nel collegio uninominale sul collegio plurinominale proporzionale,

Occorre ricordare, a suo avviso, che - già in occasione del referendum dello scorso 4 dicembre - il popolo si era espresso manifestando l'esigenza di un'ampia condivisione nella definizione delle regole che presiedono ai meccanismi di funzionamento del sistema democratico.

Il seguito dell'esame congiunto è quindi rinviato.

La seduta termina alle ore 10,45.