LAVORI PUBBLICI, COMUNICAZIONI (8ª)

MARTEDÌ 9 GIUGNO 2015

158ª Seduta

Presidenza del Presidente

MATTEOLI

Interviene il vice ministro delle infrastrutture e dei trasporti Nencini.

La seduta inizia alle ore 15,15.

SULL'ESAME CONGIUNTO DEI DISEGNI DI LEGGE N. 1880 E CONNESSI

Il presidente MATTEOLI, con riferimento all'esame degli emendamenti presentati al disegno di legge n. 1880, adottato come testo base dei disegni di legge di riforma della Rai, ricorda che la Commissione deve attendere il prescritto parere delle Commissione competenti. Ferma restando tale avvertenza, propone comunque di avviare l'esame dalla seduta di domani, con l'illustrazione degli stessi emendamenti.

Conviene la Commissione.

IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO
Schema di decreto del Presidente della Repubblica recante l'individuazione degli aeroporti di interesse nazionale (n. 173)

(Parere al Ministro per le riforme costituzionali e i rapporti con il Parlamento ai sensi dell'articolo 698 del codice della navigazione. Esame e rinvio)

Il relatore FILIPPI (PD) sottolinea che lo schema di decreto in esame attua quanto previsto nel Piano nazionale degli aeroporti, che ha avuto una gestazione lunga e complessa, costellata da numerosi ritardi. Si tratta di un atto di grande rilevanza, in quanto definisce la rete aeroportuale di interesse nazionale, con l'indicazione dei relativi investimenti ed interventi che peraltro andranno verificati con attenzione, in quanto non sempre aderenti agli orientamenti indicati in passato dallo stesso Governo.

Passando quindi all'illustrazione del provvedimento, fa presente che lo schema di decreto è stato trasmesso alle Camere in attuazione dell’articolo 698 del Codice della navigazione (regio decreto-legge 30 marzo 1942, n. 327, come modificato dal decreto legislativo 5 marzo 2006, n. 151), che prevede che con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano e sentita l’Agenzia del demanio, sono individuati, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari da esprimere entro trenta giorni dalla data di assegnazione, gli aeroporti e i sistemi aeroportuali d’interesse nazionale, quali nodi essenziali per l'esercizio delle competenze esclusive dello Stato, tenendo conto delle dimensioni e della tipologia del traffico, dell'ubicazione territoriale e del ruolo strategico dei medesimi, nonché di quanto previsto nei progetti europei TEN. La medesima procedura è prevista per le modifiche da apportare al suddetto decreto del Presidente della Repubblica.

Il provvedimento in esame recepisce (con alcune integrazioni) le indicazioni contenute nel Piano nazionale degli aeroporti, presentato il 25 settembre 2014 dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. Nel Piano, allegato allo schema, si ricorda anzitutto che nel 2013 gli aeroporti italiani hanno movimentato oltre 144 milioni di passeggeri, con un ritorno sull’economia dei territori stimato in almeno 100 miliardi di euro. Dopo il calo del 2009, il traffico aereo è tornato a crescere in Italia del 7 per cento nel 2010 e del 6,5 per cento nel 2011, per poi rallentare nuovamente nel 2012 (-1,3 per cento) e nel 2013 (-1,9 per cento).

Ciononostante, l’Italia si è attestata ai primi posti in Europa per volumi di traffico e le previsioni aggiornate a livello europeo stimano una crescita del traffico aereo nei prossimi anni per l’insieme dei Paesi dell’Unione, fino al possibile raddoppio entro il 2035.

Affinché tale previsione si realizzi, devono essere soddisfatte alcune condizioni, quali l’adeguamento della capacità aeroportuale, l’accessibilità e l’interconnessione intermodale degli scali e l’aumento della qualità dei servizi di navigazione aerea e aeroportuali in generale.

Evidenzia che il Piano nazionale degli aeroporti mira quindi a dare una risposta a tali sfide con riferimento al contesto italiano, offrendo un quadro programmatico e uno strumento di governance ai soggetti istituzionali e agli operatori del settore. Tenendo conto dell’evoluzione delle principali correnti di traffico in ambito internazionale ed europeo, esso si propone di ottimizzare l’offerta trasportistica nazionale nel settore aereo, in collegamento con le altre modalità di trasporto e di individuare le priorità di investimento infrastrutturale, ai fini di una migliore allocazione delle risorse disponibili, nonché di razionalizzare i servizi di navigazione aerea e gli altri servizi resi in ambito aeroportuale.

Leve fondamentali di tale strategia sono la specializzazione dei singoli aeroporti e la costituzione di reti o sistemi aeroportuali. A tal fine, il Piano individua, in coerenza con i nuovi Orientamenti europei in materia di reti TEN-T (reti transeuropee di trasporto) e con i criteri fissati dall’articolo 698 del Codice della navigazione, gli aeroporti d’interesse nazionale, quali nodi essenziali per l’esercizio delle competenze esclusive dello Stato.

Il territorio nazionale è anzitutto suddiviso in 10 bacini di traffico omogeneo (con distanza massima di due ore di percorso in auto da un aeroporto di rilevanza strategica), all’interno dei quali sono individuati, sulla base dei criteri specificati nel citato articolo 698 (dimensioni e tipologia di traffico, ubicazione territoriale, ruolo strategico, previsioni dei progetti europei TEN), gli aeroporti di interesse nazionale. Tra questi, sono poi definiti gli aeroporti di rilevanza strategica (almeno uno per ogni bacino), dando priorità agli scali inseriti nella rete centrale transeuropea (core network) e, in particolare, agli snodi intercontinentali di Roma Fiumicino, Milano Malpensa e Venezia, nonché agli scali inseriti nella rete globale transeuropea (comprehensive network).

Secondo il Piano, gli aeroporti di interesse nazionale – ad eccezione di quelli di rilevanza strategica e di quelli che garantiscono la continuità territoriale – sono considerati tali se sono rispettate due condizioni: 1) specializzazione di ruolo rispetto al bacino, con particolare attenzione alle forme di alleanze di rete o sistema tra gli aeroporti; 2) raggiungimento dell’equilibrio economico-finanziario e di adeguati indici di solvibilità patrimoniale, entro un arco temporale ragionevole.

Contestualmente alla definizione della rete di interesse nazionale, il Piano nazionale degli aeroporti focalizza alcune aree di intervento di particolare rilievo ai fini dello sviluppo integrato della rete: 1) strategie di potenziamento delle infrastrutture aeroportuali e dell’accessibilità ed intermodalità, attraverso un Action Plan articolato per bacini di traffico; 2) misure di razionalizzazione dei servizi aeroportuali e dei relativi costi; 3) trasporto merci; 4) nuovo assetto dell’aviazione generale.

Il Piano contiene un’analisi dettagliata delle necessità e delle misure da adottare per l’individuazione della rete degli aeroporti di interesse nazionale e per ciascuna delle altre aree d’intervento.

Il relatore sottolinea quindi che lo schema di decreto in esame ricalca quanto indicato dal Piano nazionale, con una importante differenza: nei 10 bacini di traffico omogeneo sono individuati 38 aeroporti di interesse nazionale e tra questi 12 aeroporti di rilevanza strategica, anziché 11. Rispetto all’elenco previsto nel Pianoe infatti, lo schema aggiunge tra gli aeroporti di rilevanza strategica anche l’aeroporto di Torino, sulla base però di specifiche condizioni.

La relazione illustrativa che accompagna lo schema, nel confermare le analisi e le motivazioni dell’intervento contenute nel Piano nazionale, precisa che l’individuazione degli aeroporti d’interesse nazionale è un passaggio necessario anche per l’attuazione del cosiddetto federalismo demaniale. L’articolo 5 del decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85, include infatti tra i beni immobili statali e relative pertinenze, da trasferire a titolo non oneroso a Comuni, Città metropolitane, Province e Regioni, gli aeroporti di interesse regionale e locale appartenenti al demanio aeronautico civile statale e le relative pertinenze, diversi da quelli di interesse nazionale così come definiti in base all’articolo 698 del Codice della navigazione.

Con riferimento al contenuto del provvedimento, sottolinea che questo reca un unico articolo, suddiviso in dieci commi. Tale testo è quello ufficiale approvato in via preliminare dal Consiglio dei ministri il 30 settembre 2014. Nella documentazione allegata è però presente anche un secondo testo più lungo (un articolo diviso in tredici commi), che la lettera di trasmissione del Governo al Parlamento precisa essere stato predisposto "a fini collaborativi" dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, per tenere conto delle indicazioni fornite nel frattempo dalla Conferenza Stato-Regioni, dall’Agenzia del Demanio e dal Consiglio di Stato. Questo secondo testo presenta, rispetto a quello ufficiale, una serie di integrazioni e modifiche, delle quali darà conto nel seguito. Precisa che anche la relazione illustrativa di accompagnamento fa riferimento al nuovo testo integrato.

In proposito, sottolinea che, salvo diversa indicazione del Governo, il testo sul quale la Commissione dovrà esprimere il parere è necessariamente il primo, ossia quello approvato in via preliminare dal Consiglio dei ministri, sebbene si tratti di un testo che lo stesso Governo intende apparentemente superare con quello predisposto successivamente. Esprime quindi il proprio rammarico per tale anomala procedura, rilevando che sarebbe stato auspicabile sul punto una maggiore chiarezza da parte del Governo, anche per porre la Commissione in condizione di esprimere il prescritto parere in maniera più consapevole.

Con riferimento al testo ufficiale dello schema, fa quindi presente che il comma 1 individua i 38 aeroporti d’interesse nazionale, suddivisi nei 10 bacini di traffico omogeneo: Nord Ovest (Milano Malpensa, Milano Linate, Torino, Bergamo, Genova, Brescia, Cuneo); Nord Est (Venezia, Verona, Treviso, Trieste); Centro Nord (Bologna, Pisa, Firenze, Rimini, Parma, Ancona); Centro Italia (Roma Fiumicino, Ciampino, Perugia, Pescara); Campania (Napoli, Salerno); Mediterraneo/Adriatico (Bari, Brindisi, Taranto); Calabria (Lamezia Terme, Reggio Calabria, Crotone); Sicilia orientale (Catania, Comiso); Sicilia occidentale (Palermo, Trapani, Pantelleria, Lampedusa); Sardegna (Cagliari, Olbia, Alghero).

Il comma 2 del testo ufficiale, nell’ambito dei predetti aeroporti di interesse nazionale, definisce 11 scali di rilevanza strategica. Il testo integrato invece, aggiungendo anche lo scalo di Torino, ne indica 12, in sostanza uno per ogni bacino di traffico (tranne il Nord Ovest e il Centro Nord, che ne hanno due ciascuno): Nord Ovest (Milano Malpensa, Torino); Nord Est (Venezia), Centro Nord (Bologna, Pisa/Firenze); Centro Italia (Roma Fiumicino); Campania (Napoli); Mediterraneo/Adriatico (Bari); Calabria (Lamezia Terme); Sicilia orientale (Catania); Sicilia occidentale (Palermo); Sardegna (Cagliari).

Il testo integrato inserisce poi rispetto al testo ufficiale dello schema di decreto un diverso comma 3 che identifica espressamente, tra gli aeroporti di rilevanza strategica, Roma Fiumicino, Milano Malpensa e Venezia quali scali intercontinentali.

Il comma 3 del testo ufficiale (corrispondente al comma 4 del testo integrato) precisa le condizioni richieste per gli aeroporti di interesse nazionale: esercitare un ruolo ben definito all’interno del bacino, con una specializzazione e una vocazione riconoscibili, e dimostrare il raggiungimento (anche tendenziale) dell’equilibrio economico-finanziario e della solvibilità patrimoniale, almeno su un triennio.

Lo stesso testo integrato inserisce un nuovo comma 5 nel quale si chiarisce che l’aeroporto di Torino è considerato di particolare rilevanza strategica a condizione che realizzi un sistema di alleanze con lo scalo di Milano Malpensa, nell’ambito dei collegamenti ferroviari AV/AC tra le città di Torino e Milano.

Il comma 4 del testo ufficiale (corrispondente al comma 6 del testo integrato) stabilisce che gli aeroporti di Pisa/Firenze sono considerati di particolare rilevanza strategica a condizione che si realizzi la gestione unica.

Il comma 5 (corrispondente al comma 7 del testo integrato) precisa che le condizioni e le procedure previste per gli aeroporti di interesse nazionale non si applicano agli scali che garantiscono la continuità territoriale. Il testo integrato specifica altresì che la continuità territoriale si riferisce a regioni periferiche ed aree in via di sviluppo o particolarmente disagiate, che risultino prive di altre forme adeguate di trasporto, in particolare ferroviario.

Il comma 6 (equivalente al comma 8 del testo integrato) prevede che i gestori degli aeroporti d’interesse nazionale (eccetto quelli di particolare rilevanza strategica) debbano presentare entro tre mesi dall’entrata in vigore del provvedimento la documentazione che attesta il possesso delle condizioni richieste. In caso di verifica positiva da parte del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti gli aeroporti sono riconosciuti definitivamente di interesse nazionale (comma 7).

Segnala in merito che il testo integrato non prevede l’adempimento della presentazione della documentazione da parte dei gestori, ma solo la verifica d’ufficio da parte del Ministero.

In entrambe le versioni dello schema, ove il Ministero riscontri l’assenza delle condizioni, si consente comunque ai gestori di presentare entro ulteriori tre mesi un piano industriale, corredato da un piano economico-finanziario, finalizzato alla realizzazione delle condizioni stesse nel successivo triennio.

Il comma 8 del testo ufficiale (corrispondente al comma 10 del testo integrato) definisce le procedure con cui il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, attraverso l’ENAC, verifica la realizzazione o il mantenimento delle condizioni per il riconoscimento della rete degli aeroporti di interesse nazionale, anche ai fini della revisione della stessa. La norma prevede inoltre che, in assenza delle condizioni e se ciò è dovuto a cause imprevedibili e non imputabili ai gestori, gli aeroporti sono considerati di interesse regionale. Nello schema integrato manca tale ultima previsione.

Il comma 9 (non riprodotto nel testo integrato) precisa che l’individuazione degli aeroporti e dei sistemi aeroportuali di interesse nazionale è correlata al complesso delle azioni previste nel Piano nazionale aeroporti per l’efficientamento e lo sviluppo della rete e dei relativi servizi.

Infine, il comma 10 (corrispondente al comma 12 del testo integrato) affida al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti la vigilanza sull’attuazione del decreto.

Il testo integrato contiene poi ulteriori disposizioni. Il comma 9 precisa che, in sede di prima applicazione, i gestori degli aeroporti non inseriti tra quelli di interesse nazionale possono presentare, entro e non oltre un anno dall’entrata in vigore del decreto, la documentazione dimostrativa del possesso delle condizioni di cui al comma 4 o al comma 7 dello stesso testo integrato, ai fini del riconoscimento.

Il comma 11 del testo integrato disciplina il trasferimento alle Regioni degli aeroporti di interesse regionale o locale appartenenti al demanio aeronautico civile statale e delle relative pertinenze, diversi da quelli di interesse nazionali individuati dal decreto. Con i provvedimenti di trasferimento è disciplinato anche il regime finanziario dei servizi.

Con il comma 13 del testo integrato, infine, si impegna il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti a favorire ogni azione a salvaguardia delle Regioni prive di aeroporti, per ottimizzare le connessioni intermodali con gli aeroporti più vicini e per consentire loro le deroghe di cui al comma 9 per la nascita di aeroporti di interesse nazionale durante tutto il periodo di vigenza del decreto.

Si apre quindi la discussione generale.

Il senatore SONEGO (PD) chiede preliminarmente di chiarire su quale dei due testi trasmessi la Commissione debba esprimere il relativo parere.

Il senatore BUEMI (Aut (SVP, UV, PATT, UPT)-PSI-MAIE) si associa alla richiesta di chiarimenti del senatore Sonego.

Il relatore FILIPPI (PD) ribadisce che, allo stato, il testo ufficiale su cui la Commissione è chiamata a esprimere il parere è solo quello adottato dal Consiglio dei ministri in via preliminare, a meno che il Governo non dichiari che intenda modificarlo recependo il contenuto del secondo testo.

Il presidente MATTEOLI conferma quanto indicato dal relatore, ricordando che nella lettera di trasmissione del Governo al Parlamento il secondo testo è qualificato come predisposto "a fini collaborativi" e non ha quindi valore ufficiale, salvo diversa indicazione del Governo. Pertanto, la Commissione dovrà esprimere il parere sul testo ufficiale, entro la prevista scadenza del 21 giugno.

Il senatore SONEGO (PD) ritiene che la Commissione possa allora rendere un parere favorevole sul primo testo, imponendo però la condizione che il Governo recepisca nello stesso i contenuti del secondo schema di decreto, ad eccezione di quanto previsto dal comma 9. Osserva infatti che la possibilità prevista in tale norma di allargare ulteriormente l'elenco degli aeroporti di interesse nazionale rispetto a quelli individuati non è coerente con le finalità di programmazione del Piano nazionale e non dà al sistema aeroportuale la necessaria certezza. Esprime invece una valutazione favorevole sugli altri contenuti del secondo testo predisposto dal Governo.

Il senatore Maurizio ROSSI (Misto-LC) contesta il fatto che l'aeroporto di Genova non sia stato inserito tra quelli di rilevanza strategica. Ciò appare inaccettabile, sia in quanto non si è tenuto conto della presenza del porto, il principale scalo marittimo italiano, sia in quanto la regione Liguria e la città di Genova risultano già gravemente penalizzate dal punto di vista dei collegamenti con il resto del Paese e avrebbero meritato maggiore considerazione.

Il senatore CROSIO (LN-Aut) censura con forza il modo di fare del Governo, in quanto non avendo indicato con chiarezza il testo che sarà assunto per lo schema di decreto, impedisce di fatto alla Commissione di svolgere un corretto esame. Nel merito, osserva che nel Piano non si chiarisce ancora il rapporto tra Milano Linate e Milano Malpensa e, in più, se fosse accolto il secondo schema si aggiungerebbe nello stesso bacino di traffico Torino come secondo aeroporto di rilevanza strategica.

Tale politica è irresponsabile, anche alla luce dell'ingresso di Ethiad nel capitale di Alitalia: come per la vicenda dei collegamenti ferroviari ad alta velocità della tratta Arcisate-Stabio, ancora una volta il Governo non ha assunto una decisione chiara, rischiando di compromettere un comparto strategico.

Censura infine la distribuzione del tutto squilibrata degli aeroporti di interesse nazionale, che sono in numero eccessivo nel nord e nel centro del Paese e in numero invece decisamente troppo scarso nel sud, dove sarebbe necessario un deciso potenziamento della dotazione infrastrutturale.

Il senatore BUEMI (Aut (SVP, UV, PATT, UPT)-PSI-MAIE) ritiene anch'egli che la Commissione debba esprimersi necessariamente sul primo testo dello schema, licenziato dal Consiglio dei ministri, eventualmente con la condizione che il Governo assuma i contenuti del secondo schema. Condivide comunque le critiche all'articolazione definita dal secondo schema per la rete aeroportuale, che appare troppo squilibrata a favore del nord del Paese rispetto al centro sud, sia per quanto riguarda gli scali di rilevanza strategica, sia per quelli di interesse nazionale. In ogni caso, ritiene che il numero degli aeroporti sia troppo elevato rispetto alle effettive esigenze e capacità di traffico.

Il senatore CIOFFI (M5S) condivide anch'egli le critiche sollevate dai colleghi: in primo luogo, il Governo dovrebbe indicare chiaramente quale sia il testo ufficiale dello schema. In secondo luogo, la distribuzione degli scali appare squilibrata e lo stesso inserimento degli aeroporti di Torino e di Pisa/Firenze tra quelli di rilevanza strategica, con le particolari condizioni imposte, appare eccessivamente favorevole. In generale, rileva che alcune scelte del Piano nazionale sembrano improntate più a logiche politiche o clientelari e contesta le numerose deroghe dello schema, che consentono di allargare ulteriormente la lista degli scali di interesse nazionale.

Il senatore ARACRI (FI-PdL XVII) si unisce anch'egli alle critiche e alle perplessità già espresse. Il mancato chiarimento su quale sia il testo ufficiale dello schema di decreto in esame tra i due trasmessi al Parlamento, dimostra a suo avviso l'improvvisazione e l'insipienza del Governo.

Per quanto concerne il merito delle scelte contenute nel Piano nazionale degli aeroporti, sottolinea che ogni scalo non può essere considerato come una realtà isolata, ma va inserito all'interno di un sistema trasportistico, che richiede una serie di investimenti in servizi e infrastrutture. Ma molti degli interventi previsti nello stesso Piano nazionale per i vari scali sono stati già cancellati dal Governo dal programma delle infrastrutture strategiche allegato all'ultimo Documento di economia e finanza. Di conseguenza, il contenuto dello schema in esame non ha una vera consistenza ed è solo un altro annuncio propagandistico.

Il senatore GIBIINO (FI-PdL XVII), in relazione agli aeroporti di interesse nazionale individuati per la Sicilia, osserva che Comiso e Trapani hanno uno scarso volume di traffico, anche perché Trapani è già molto vicina all'aeroporto di Palermo. Tali scelte sembrano quindi non tenere conto delle effettive esigenze di trasporto dell'isola, mentre appare condivisibile l'inclusione nella rete di interesse nazionale degli aeroporti di Pantelleria e Lampedusa data l'assenza di altri collegamenti stabili con le isole.

Rileva poi che tre scali intercontinentali sono troppi per l'Italia e sottolinea anch'egli lo squilibrio nella distribuzione degli aeroporti di rilevanza strategica, che vedono addirittura tre scali nel nord, che rischiano di cannibalizzarsi a vicenda per quanto concerne la domanda. Sarebbe quindi necessario un riequilibrio a favore delle regioni più marginalizzate come la Liguria e i territori del sud Italia.

Il senatore RANUCCI (PD) reputa che il Piano nazionale degli aeroporti contenuto nello schema di decreto abbia una sua validità, anche se è ovvio che ciascuno cerchi poi di rivendicare maggiore spazio per il proprio territorio.

La scelta di tre scali internazionali è funzionale all'esigenza di gestire le grandi correnti di traffico da e per l'estero, mentre la compresenza di due diversi aeroporti intorno a Milano è frutto di scelte del passato con le quali ora bisogna necessariamente convivere. Ricorda poi che negli ultimi anni è esploso il fenomeno delle compagnie aeree a basso costo, che hanno dato un fortissimo impulso al traffico nazionale e internazionale e che sono i principali vettori che operano nei vari aeroporti nazionali.

Ritiene quindi che la Commissione debba accogliere favorevolmente lo schema di decreto, nel secondo testo predisposto dal Governo, che può servire da base per un'azione di programmazione e di rilancio degli investimenti nel settore aeroportuale.

Il vice ministro NENCINI si riserva di fornire i chiarimenti ai quesiti sollevati nel corso del dibattito nella successiva seduta.

Il presidente MATTEOLI (FI-PdL XVII) ritiene anch'egli che il numero degli aeroporti in Italia sia eccessivo rispetto alle reali esigenze e che alcune scelte fatte nel Piano in esame dovrebbero essere ripensate per una migliore allocazione tra i diversi territori.

In considerazione dell'imminente inizio dei lavori in Assemblea, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.

Il seguito dell'esame è quindi rinviato.

La seduta termina alle ore 16,25.