GIUSTIZIA (2ª)

MARTEDÌ 20 SETTEMBRE 2016

331ª Seduta

Presidenza del Presidente

D'ASCOLA

Interviene il sottosegretario di Stato per la giustizia Federica Chiavaroli.

La seduta inizia alle ore 14,40.

IN SEDE REFERENTE

(2134) Modifiche al codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, al codice penale e alle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale e altre disposizioni. Delega al Governo per la tutela del lavoro nelle aziende sequestrate e confiscate, approvato dalla Camera dei deputati in un testo risultante dall'unificazione dei disegni di legge d'iniziativa dei deputati Maria Chiara Gadda ed altri; Laura Garavini ed altri; Vecchio ed altri; Rosy Bindi ed altri; Rosy Bindi ed altri; Formisano e di un disegno di legge d'iniziativa popolare

(456) Silvana AMATI ed altri. - Norme in materia di destinazione dei beni confiscati alle organizzazioni criminali a finalità di tutela dell'infanzia e dell'adolescenza

(799) CARDIELLO ed altri. - Interventi urgenti in materia di beni della criminalità organizzata e a favore dell'agenzia nazionale per i beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata

(1180) GASPARRI. - Norme per la utilizzazione dei beni confiscati alla criminalità organizzata al fine di agevolare lo sviluppo di attività produttive e favorire l'occupazione

(1210) Lucrezia RICCHIUTI ed altri. - Istituzione dell'Albo nazionale degli amministratori giudiziari e degli amministratori dei beni confiscati alla criminalità organizzata

(1225) Anna FINOCCHIARO. - Modifiche al codice delle leggi antimafia in materia di trasferimento di beni confiscati al patrimonio degli enti territoriali

(1366) Lucrezia RICCHIUTI ed altri. - Modifiche al codice delle leggi antimafia di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, in materia di competenza del tribunale distrettuale per l'applicazione di misure di prevenzione

(1431) FALANGA ed altri. - Modifiche agli effetti inibitori ed escludenti derivanti dal procedimento di prevenzione nei confronti dell'attività di impresa

(1687) Misure volte a rafforzare il contrasto alla criminalità organizzata e ai patrimoni illeciti

(1690) MIRABELLI ed altri. - Modificazioni al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, recante codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione

(1957) DAVICO. - Modifiche al codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, volte a rendere più efficiente l'attività dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, a favorire la vendita dei beni confiscati e il reimpiego del ricavato per finalità sociali nonché a rendere produttive le aziende confiscate. Delega al Governo per la disciplina della gestione delle aziende confiscate

(2060) Alessandra BENCINI ed altri. - Modifiche al codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, volte a rendere più efficiente l'attività dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, a favorire la vendita dei beni confiscati e il reimpiego del ricavato per finalità sociali nonché a rendere produttive le aziende confiscate. Delega al Governo per la disciplina della gestione delle aziende confiscate

(2089) CAMPANELLA ed altri. - Modifiche al codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, in materia di misure di prevenzione personali e patrimoniali in relazione ai delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione

(Seguito dell'esame congiunto e rinvio)

Prosegue l'esame congiunto, sospeso nella seduta del 15 settembre.

Il senatore GIOVANARDI (GAL (GS, PpI, M, Id, ApI, E-E, MPL)) interviene in ordine all'emendamento 24.0.1 che dichiara di sottoscrivere. L'emendamento, già oggetto di illustrazione nell'ultima seduta della Commissione da parte del primo firmatario, senatore Falanga, riguarda, come è noto, la materia dell'informazione antimafia interdittiva, emessa dal prefetto ai sensi dell'articolo 94 del decreto legislativo 159 del 2011. Egli concorda con la ratio dell'emendamento volto ad ampliare le garanzie dei soggetti interessati ovvero degli imprenditori, in particolare sotto il profilo del diritto al contraddittorio dinanzi al Prefetto preposto al rilascio della certificazione antimafia. Cita quindi alcuni dati riguardanti le cosiddette "white list" che, secondo fonti attendibili, come il "Sole 24 ore", risultano un "flop" poiché, allo stato dell'arte, pochissime imprese hanno chiesto la relativa iscrizione. Ricorda, quindi, che la normativa delle white list, è stata introdotta nell'ordinamento con il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 18 aprile 2013 ed è stata, tra l'altro, applicata in Emilia Romagna a tutte le aziende coinvolte nella ricostruzione dopo il terremoto del 2012, obbligandole ad iscriversi in queste liste e a superare un esame antimafia. In realtà i dati riportati confermano i dubbi sul sistema di iscrizione alla white list, che spesso è stata negata a talune imprese sulla base di irragionevoli provvedimenti prefettizi. Ribadisce, ancora una volta, il problema della eccessiva discrezionalità conferita ai prefetti che, con le interdittive antimafia, hanno il potere non solo di escludere le imprese dall'iscrizione alla predetta lista, ma anche di impedire in modo decisivo le attività delle aziende medesime che, conseguentemente, falliscono. Nelle more dei giudizi amministrativi di primo e secondo grado avverso i provvedimenti prefettizi le imprese perdono spesso le proprie capacità produttive con scarse possibilità di recuperarle, anche nel caso in cui il Consiglio di Stato dovesse successivamente pronunciarsi a loro favore (come pure è accaduto). Secondo i dati disponibili, persino nelle realtà metropolitane più difficili del sud Italia (Napoli, Palermo, Reggio Calabria) la normativa sulla white list ha un impatto molto ridotto.

L'oratore ancora una volta si dice convinto che la lotta alle mafie si fa combattendo la criminalità e non già facendo chiudere aziende che operano sul territorio da decenni, sulla base di sospetti, di induzioni, di presunzioni probabilistiche e di collegamenti parentali, determinando così anche ricadute problematiche dal punto di vista occupazionale con il lasciare senza lavoro centinaia di operai. In realtà, a fronte di indizi labili, dovrebbe essere implementato il contradditorio tra i prefetti e gli imprenditori come pure è nella ratio dell'emendamento 24.0.1. Nel rispetto della Costituzione occorre porre fine alle violazioni dei diritti dei cittadini lavoratori e delle imprese, affinché la normativa antimafia non costituisca oltremodo un ostacolo allo sviluppo dell'economia nazionale.

Sull'ordine dei lavori interviene il senatore FALANGA (AL-A), il quale ribadisce la necessità di svolgere un breve ciclo di audizioni per comprendere meglio lo stato dell'arte delle interdittive antimafia relative ad alcune zone difficili dal punto di vista delle ingerenze della criminalità organizzata. In particolare ritiene opportuno audire i prefetti delle città di Napoli, Palermo e Reggio Calabria che, quotidianamente, debbono far fronte a numerose richieste di rilascio della certificazione antimafia.

Il senatore PALMA (FI-PdL XVII), ad integrazione della proposta di audizioni avanzata dal senatore Falanga, ritiene opportuno acquisire dal Ministero dell'interno, dati sul quantum delle interdittive rilasciate dalle prefetture che risultano poi annullate nell'ambito dei ricorsi amministrativi.

Il presidente D'ASCOLA osserva che la sede più opportuna per decidere in ordine allo svolgimento del ciclo delle audizioni predette è senz'altro l'Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentanti dei Gruppi che, come è noto, già convocato per domani alle ore 14.

Il relatore PAGLIARI (PD) osserva che l'esigenza avanzata da più parti di regolare meglio la materia delle interdittive antimafia potrebbe essere in contrasto con l'obiettivo di una rapida approvazione del provvedimento in titolo, pure sollecitata, a vario titolo, da organi politici, del mondo dell'imprenditoria oltreché della società civile. Ritiene, pertanto, che le interdittive antimafia possano essere meglio disciplinate in un apposito disegno di legge che gli stessi componenti della Commissione potranno definire e sottoscrivere in breve tempo.

Dopo che il presidente D'ASCOLA ha ribadito che siffatte questioni potranno essere discusse nell'ambito dell'Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentanti dei Gruppi, il seguito dell'esame congiunto è rinviato.

(2153) ALBERTINI ed altri. - Modifica all'articolo 530 del codice di procedura penale, in materia di rimborso delle spese di giudizio

(2259) BUCCARELLA ed altri. - Disposizioni in materia di detrazione delle spese di giudizio

(Seguito dell'esame congiunto e rinvio)

Prosegue l'esame congiunto, sospeso nella seduta del 13 settembre.

Il senatore ALBERTINI (AP (NCD-UDC)) sottolinea che il disegno di legge a propria firma recante modifica all'articolo 530 del codice di procedura penale, in materia di rimborso delle spese di giudizio, introduce nell'ordinamento un principio di equità e di giustizia sostanziale. Esso infatti riconosce al cittadino assolto da un processo penale perché il fatto non sussiste o per non aver commesso il fatto o perché il fatto non costituisce reato o perché il fatto non è previsto dalla legge come reato il diritto di esser tenuto sostanzialmente indenne dalle spese di giudizio sostenute nel corso del processo. La proposta di legge prevede altresì che, nel caso di dolo o di colpa grave da parte del pubblico ministero che ha esercitato l'azione penale, lo Stato possa rivalersi per il rimborso delle spese sullo stesso magistrato che ha esercitato l'azione penale. Questo intervento normativo consente quindi di colmare una lacuna dell'ordinamento, come anche dimostrato da alcuni episodi eclatanti che hanno visto cittadini innocenti costretti a dover pagare spese di giudizio ben superiori all'indennizzo ottenuto da parte dello Stato per ingiusta detenzione. A tale riguardo cita i casi di Salvatore Lucanto, accusato di abusi sessuali alla figlia Angela nel 1997 e assolto definitivamente con formula piena nel 2001, dopo aver subito due anni, quattro mesi e due giorni di carcere preventivo, che ha dovuto spendere 350 mila euro di spese di giudizio a fronte di un indennizzo pari a 160 mila euro per ingiusta detenzione; di Elvo Zornitta, (meglio noto alle cronache come "Unabomber"), il quale non è stato considerato colpevole, ma ha dovuto pagare circa 50 mila euro di spese di giudizio, nonostante nel 2014 la Corte di Cassazione abbia condannato in via definitiva un poliziotto che aveva manipolato le prove per incastrarlo; di Giuseppe Gulotta, che - dopo essere stato riconosciuto pienamente innocente per l'omicidio di due carabinieri dopo ventidue anni di carcere e dopo aver già speso oltre 200 milioni di lire per avvocati - dovrebbe sostenere un ulteriore costo per i due nuovi avvocati, che lo hanno seguito nel processo di revisione e in quello ancora aperto per la riparazione dell'errore giudiziario, di 136 mila euro di spese vive e di una parcella che dovrebbe ammontare a circa 300 mila euro a testa.

Il diritto dell'imputato assolto di ottenere la refusione delle spese di lite o il risarcimento del danno è disciplinato in modo diverso dai singoli ordinamenti nazionali. Non esiste dunque un approccio uniforme in materia. Alcuni ordinamenti, inoltre, prevedono più di una procedura per diverse tipologie di danno. In alcuni Stati, il procedimento sembra essere direttamente collegato a quello penale, in quanto lo stesso tribunale è competente a valutare la richiesta di indennizzo quando vi sia stata assoluzione nel giudizio principale (Germania, Russia e Ucraina) o annullamento di una condanna a seguito della riapertura del procedimento (Belgio, Francia, Germania, Grecia, Italia, Lussemburgo, Monaco e Svizzera). In molti altri Stati, invece, l'azione di risarcimento è indipendente dal procedimento penale (Albania, Austria, Bosnia-Erzegovina, Bulgaria, Croazia, Repubblica Ceca, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Ungheria, Irlanda, Lituania, Lussemburgo, Malta, la Repubblica di Moldavia, Monaco, Montenegro, Norvegia, Polonia, Romania, Russia, Serbia, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Svezia, l'ex Repubblica Iugoslava di Macedonia, Turchia e Ucraina). In questi Stati, una richiesta di risarcimento (comprensiva anche delle spese legali) può essere presentata: in via amministrativa, a ministri o funzionari (in Austria, Bosnia-Erzegovina, Croazia, Repubblica Ceca, Danimarca, Estonia, Finlandia, Irlanda, Lussemburgo, Monaco, Montenegro, Serbia, Slovacchia, Slovenia e Spagna e l'ex Repubblica Iugoslava di Macedonia); ai tribunali civili o amministrativi (in Albania, Bulgaria, Francia, Ungheria, Lituania, della Repubblica di Moldavia, Norvegia, Romania, Russia, Svezia e Ucraina);ai tribunali penali, davanti a giudici diversi da quelli che hanno deciso la causa originaria (in Polonia e Turchia). In quasi tutti gli Stati europei sono previsti dei termini per l'instaurazione dell'azione di risarcimento, fatta eccezione per l'Irlanda e Malta. Inoltre, in molti Stati, il risarcimento è in sostanza automatico dopo un verdetto di non colpevolezza, l'annullamento di una condanna o l'interruzione del procedimento (ad esempio, in Bulgaria, Croazia, Repubblica Ceca, Danimarca, Finlandia, Germania, Montenegro, Romania, l'ex Repubblica Iugoslava di Macedonia, Turchia e Ucraina).

In conclusione il senatore Albertini, pure apprezzando l'impianto complessivo della proposta del senatore Buccarella, osserva come quest'ultima, nella parte in cui prevede l'istituto della detrazione d'imposta delle spese sostenute dall'imputato, presenti un ambito soggettivo di applicazione più circoscritto rispetto a quanto viene previsto dal disegno di legge a propria firma.

Il relatore CALIENDO (FI-PdL XVII) ritiene opportuna una maggiore riflessione su alcuni aspetti problematici dei disegni di legge in titolo. Innanzitutto occorre chiarire se l'intervento normativo debba riguardare le spese processuali liquidate dal giudice ovvero - più propriamente - il complesso delle spese legali sostenute dall'imputato. In secondo luogo occorre interrogarsi sulle modalità di rimborso delle spese di giudizio, e se cioè lo stesso debba avvenire utilizzando il sistema delle detrazioni d'imposta ovvero quello della deduzione dall'imponibile. Più in generale ritiene necessaria la fissazione di un limite al rimborso delle spese sostenute dall'imputato poi assolto, in quanto appare sostanzialmente impossibile prevedere un rimborso integrale di tutte le spese nelle ipotesi qui considerate, senza esporre lo Stato ad oneri finanziari insostenibili.

Il senatore BUCCARELLA (M5S) ritiene innanzitutto inopportuno l'inserimento di previsioni che riguardino la possibilità da parte dello Stato di rivalersi sul magistrato che ha esercitato l'azione penale, sia perché la fattispecie è già regolata dalle norme vigenti in materia di responsabilità civile del magistrato, peraltro recentemente modificate con la legge n. 18 del 2015, sia perché in questo modo si rischia di determinare un pesante deterrente all'azione del magistrato, che invece deve esclusivamente ispirarsi alle coordinate costituzionali dell'esercizio obbligatorio dell'azione penale. Dichiara altresì che il limite di 5 mila euro di rimborso a carico dello Stato - previsto nella proposta di legge a propria firma -, pur potendo essere migliorato, tiene conto sia dell'esigenza di contenimento dei costi a carico del bilancio dello Stato, sia del fatto che, alla luce dell'attuale congiuntura, non sono infrequenti i casi in cui le spese effettivamente corrisposte all'avvocato da parte del cliente rimangano confinate entro questo limite. Per quanto riguarda la scelta contenuta nel disegno di legge n. 2259 a propria firma di prevedere lo strumento della detrazione d'imposta anziché quello della deduzione dell'imponibile, rileva che i clienti il cui reddito è inferiore a quello minimo, necessario per fruire delle detrazioni d'imposta ai sensi di legge, ben difficilmente possono rientrare nell'ambito di applicazione dei disegni di legge in titolo, trattandosi di soggetti che sono ammessi al gratuito patrocinio a spese dello Stato. A tale riguardo segnala infine la circostanza di aver recentemente presentato un ordine del giorno finalizzato a sbloccare i pagamenti dovuti dallo Stato a favore degli avvocati nell'ambito dei procedimenti conclusi avvalendosi del patrocinio gratuito a spese dello Stato.

Il senatore BUEMI (Aut (SVP, UV, PATT, UPT)-PSI-MAIE) osserva che il disegno di legge n. 2153, che egli pure ha sottoscritto, costituisce una sorta di arretramento rispetto alla recente novella legislativa sulla responsabilità civile dei magistrati (legge n. 18 del 2015). Si sofferma poi sulla garanzia del gratuito patrocinio prevista dall'ordinamento per i non abbienti, laddove per "gli imputati innocenti" in possesso di un reddito tale da escludere l'accesso al gratuito patrocinio medesimo si pone, in caso di spese ingiustamente sostenute, effettivamente il problema di assicurare un'equa riparazione. In questa prospettiva si colloca anche il disegno di legge a propria firma (Atto Senato 2520, non ancora assegnato alla Commissione).

Il senatore LUMIA (PD) ritiene essenziale esaminare a fondo la materia trattata nei disegni di legge in titolo, però evitando di rimettere in discussione le previsioni in materia di responsabilità civile dei magistrati su cui il legislatore è recentemente intervenuto con la legge n. 18 del 2015 e sulle quali manca un reale riscontro applicativo. Ritiene, invece, che si possa convergere sull'impostazione di fondo della prima parte della proposta di legge n. 2153, a prima firma del senatore Albertini, e della proposta n. 2259, a prima firma del senatore Buccarella, pur dopo aver sciolto i nodi problematici sollevati dal relatore. Ritiene infine opportuno svolgere un rapido ciclo di audizioni e approfondire i problemi di quantificazione degli oneri con il contributo del Governo, prima di poter procedere alla predisposizione di un testo unificato.

Il senatore CUCCA (PD) esprime alcune perplessità sulla previsione contenuta nell'articolo 1 del disegno di legge n. 2153, nella parte in cui prevede il rimborso a favore del cittadino di tutte le spese di giudizio che sono contestualmente liquidate dal giudice. A suo avviso, infatti, non è ben chiaro se le spese di giudizio attengano alle sole spese processuali - ma queste in caso di assoluzione non sono poste a carico dell'imputato - ovvero riguardino - come più logicamente dovrebbe essere - le spese legali sostenute nell'ambito del procedimento penale. In quest'ultimo caso una quantificazione delle spese non può certo essere effettuata dal giudice, in quanto tali spese vengono corrisposte dal cliente al proprio legale nell'ambito di un rapporto meramente privatistico e fiduciario. Condivide inoltre le perplessità sollevate dai colleghi sull'inserimento di previsioni che possano interferire sulla disciplina della responsabilità civile dei magistrati. Ritiene infine che il nodo centrale della discussione debba essere focalizzato sulla scelta di ricorrere all'istituto della detrazione d'imposta o a quello della deduzione dal reddito imponibile.

Il seguito dell'esame congiunto è infine rinviato.

La seduta termina alle ore 16,10.