AFFARI COSTITUZIONALI (1ª)

MARTEDÌ 22 APRILE 2014

135ª Seduta (antimeridiana)

Presidenza della Presidente

FINOCCHIARO

indi del Vice Presidente

MORRA

Intervengono il sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri Sesa Amici e il sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri Pizzetti.

La seduta inizia alle ore 10,05.

SUI LAVORI DELLA COMMISSIONE

La PRESIDENTE ricorda le determinazioni assunte nell'Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentanti dei Gruppi parlamentari, in riferimento ai disegni di legge costituzionale nn. 7 e connessi, in materia di revisione del Titolo I e del Titolo V della Parte II della Costituzione, nonché della disposizione riguardante il CNEL. Come convenuto, alla discussione generale, che già ha avuto inizio nella seconda seduta pomeridiana di mercoledì 16 aprile, sono riservate la presente seduta, le ulteriori sedute convocate per la giornata odierna, alle ore 14 e alle ore 20,30, nonché altre due sedute, convocate per la giornata di domani: una seduta pomeridiana che avrà inizio alle ore 14 e una seduta notturna, che avrà inizio alle ore 20,30. Si è inoltre deciso che, in un'ulteriore seduta, precedente a quella nella quale sarà adottato il testo base, un senatore per Gruppo potrà esprimere la posizione del Gruppo di appartenenza allo scopo di orientare i relatori per le fasi successive dell'esame.

Ricorda, inoltre, che è stato diffuso e distribuito l'elenco degli iscritti a parlare. I senatori non presenti alla seduta nella quale sono iscritti si intende che abbiano rinunciato.

La Commissione prende atto.

IN SEDE REFERENTE

(7) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - CALDEROLI. - Modifiche agli articoli 116, 117 e 119 della Costituzione. Attribuzione di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia alle Regioni; istituzione delle "Macroregioni" attraverso referendum popolare e attribuzione alle stesse di risorse in misura non inferiore al 75 per cento del gettito tributario complessivo prodotto sul loro territorio; trasferimento delle funzioni amministrative a Comuni e Regioni

(12) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - CALDEROLI. - Modifiche agli articoli 56 e 57 della Costituzione, in materia di composizione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica

(35) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - ZELLER ed altri. - Modifiche alla parte seconda della Costituzione, concernenti la forma di Governo, nonché la composizione e le funzioni del Parlamento

(67) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - ZANDA. - Modifiche agli articoli 66 e 134 della Costituzione in materia di verifica dei poteri dei parlamentari

(68) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - ZANDA. - Modifica dell'articolo 68 della Costituzione in materia di autorizzazione parlamentare

(125) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - Linda LANZILLOTTA ed altri. - Modifiche agli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione. Riduzione del numero dei componenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica

(127) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - Linda LANZILLOTTA ed altri. - Disposizioni per la revisione del Titolo V della Parte seconda della Costituzione e di altre disposizioni costituzionali in materia di autonomia regionale

(143) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - DIVINA. - Modifica dell'articolo 116 della Costituzione in materia di statuti delle Regioni ad autonomia speciale

(196) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - Maria Elisabetta ALBERTI CASELLATI ed altri. - Modifica degli articoli 67, 88 e 94 della Costituzione, in materia di mandato imperativo

(238) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - RUTA. - Modifiche alla parte seconda della Costituzione, concernenti la composizione del Parlamento e l'esercizio delle sue funzioni

(253) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - D'AMBROSIO LETTIERI. - Modifiche all'articolo 117 della Costituzione concernenti l'attribuzione allo Stato della competenza legislativa esclusiva in materia di tutela della salute

(261) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - Anna FINOCCHIARO ed altri. - Modifiche agli articoli 68, 96 e 134 della Costituzione e alla legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1, in materia di procedimento per l'autorizzazione alla limitazione della libertà personale dei parlamentari e dei membri del Governo della Repubblica

(279) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - COMPAGNA ed altri. - Modifica dell'articolo 68 della Costituzione, in materia di immunità dei membri del Parlamento

(305) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - DE POLI. - Modifiche agli articoli 116 e 119 della Costituzione, per l'inclusione del Veneto tra le regioni a statuto speciale e in materia di risorse finanziarie delle medesime regioni

(332) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - Silvana Andreina COMAROLI ed altri. - Abrogazione del secondo comma dell'articolo 59 della Costituzione, concernente la nomina dei senatori a vita

(339) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - DE POLI. - Modifica all'articolo 68 della Costituzione in materia di garanzie dei parlamentari

(414) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - STUCCHI. - Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione in materia di autonomie provinciali e locali. Attribuzione dello statuto di autonomia provinciale alla provincia di Bergamo

(436) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - Maria RIZZOTTI. - Modifica dell'articolo 59 della Costituzione in materia di senatori a vita

(543) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - INIZIATIVA POPOLARE - Attribuzione di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia alle regioni, istituzione delle "comunità autonome" attraverso referendum popolare e attribuzione alle stesse di risorse in misura non inferiore al 75 per cento del gettito tributario complessivo prodotto sul loro territorio, trasferimento delle funzioni amministrative a comuni e regioni

(574) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - ZANETTIN ed altri. - Soppressione delle regioni a statuto speciale e delle province autonome

(702) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - Rosetta Enza BLUNDO ed altri. - Iniziativa quorum zero e più democrazia

(732) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - Paola TAVERNA ed altri. - Modifiche all'articolo 117 della Costituzione, concernenti l'attribuzione allo Stato della competenza legislativa esclusiva in materia di tutela della salute

(736) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - STUCCHI. - Abrogazione del secondo comma dell'articolo 59 della Costituzione, concernente la nomina dei senatori a vita

(737) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - STUCCHI. - Modifiche agli articoli 56 e 57 della Costituzione in materia di composizione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica

(877) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - BUEMI ed altri. - Modifica dell'articolo 55 della Costituzione in materia di funzionamento del Parlamento in seduta comune per l'elezione di organi collegiali

(878) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - BUEMI ed altri. - Modifica dell'articolo 66 della Costituzione in materia di verifica dei poteri dei parlamentari

(879) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - BUEMI ed altri. - Revisione dell'articolo 68 della Costituzione

(907) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - CIOFFI ed altri. - Modifiche all'articolo 77 della Costituzione in materia di decretazione d'urgenza

(1038) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - CONSIGLIO. - Modifica all'articolo 59 della Costituzione in materia di nomina dei senatori a vita

(1057) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - D'AMBROSIO LETTIERI ed altri. - Modifica dell'articolo 59 della Costituzione in materia di senatori a vita

(1193) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - CANDIANI ed altri. - Abrogazione del secondo comma dell'articolo 59 della Costituzione concernente i senatori a vita di nomina del Presidente della Repubblica

(1195) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - CALDEROLI ed altri. - Disposizioni per la riforma del bicameralismo, la riduzione del numero dei parlamentari e la razionalizzazione del procedimento legislativo

(1264) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - SACCONI ed altri. - Disposizioni per la riforma del bicameralismo, la riduzione del numero dei parlamentari e la razionalizzazione del procedimento legislativo

(1265) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - AUGELLO ed altri. - Abrogazione dell'articolo 99 della Costituzione e soppressione del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro

(1273) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - MICHELONI. - Modifiche agli articoli 56, 57 e 94 della Costituzione, in materia di riduzione del numero dei parlamentari, di riforma della composizione del Senato e di conferimento della fiducia al Governo

(1274) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - MICHELONI. - Modifiche agli articoli 56, 57 e 94 della Costituzione, in materia di riduzione del numero dei parlamentari e di conferimento della fiducia al Governo

(1280) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - BUEMI ed altri. - Abolizione della Camera dei deputati e trasformazione del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro in Consiglio nazionale delle autonomie

(1281) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - DE POLI. - Modifiche all'articolo 117 della Costituzione, concernenti l'attribuzione allo Stato della competenza legislativa esclusiva in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia

(1355) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - CAMPANELLA ed altri. - Modifiche agli articoli 56, 57, 59, 66, 70, 80, 81, 82 e 94 della Costituzione in materia di bicameralismo

(1368) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - BARANI ed altri. - Disposizioni per il superamento del sistema bicamerale ai fini dello snellimento del procedimento legislativo e del contenimento della spesa pubblica

(1392) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - BUEMI ed altri. - Revisione della Costituzione in tema di fiducia al Governo, Senato della Repubblica e Parlamento in seduta comune

(1395) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - BATTISTA ed altri. - Modifica all'articolo 58 della Costituzione in materia di equiparazione del requisito di età anagrafica ai fini dell'esercizio del diritto di elettorato attivo per la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica

(1397) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - TOCCI e CORSINI. - Modifiche alla Costituzione per l'introduzione di un bicameralismo di garanzia e per la riduzione del numero dei parlamentari

(1406) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - SACCONI ed altri. - Disposizioni per la riforma del bicameralismo, la riduzione del numero dei parlamentari e la revisione del titolo V della parte seconda della Costituzione

(1408) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - SONEGO ed altri. - Modificazioni all'articolo 116 della Costituzione in materia di regime di autonomia delle Regioni a statuto speciale

(1414) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - TREMONTI. - Modifiche agli articoli 97, 117 e 119 della Costituzione

(1415) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - COMPAGNA e BUEMI. - Revisione della Costituzione in tema di legislazione regionale, democrazia interna ai partiti politici, fiducia al Governo, Parlamento in seduta comune

(1416) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - MONTI e Linda LANZILLOTTA. - Abolizione del bicameralismo paritario, riforma del Senato della Repubblica, disposizioni in materia di fonti del diritto e modifiche al Titolo V, Parte II della Costituzione in materia di autonomie territoriali

(1420) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - CHITI ed altri. - Istituzione di un Senato delle Autonomie e delle Garanzie e riduzione del numero dei parlamentari

(1426) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - Loredana DE PETRIS ed altri. - Modifiche alla Costituzione per la riforma del bicameralismo perfetto, la riduzione del numero dei parlamentari e l'assegnazione al Senato della Repubblica di funzioni legislative esclusive e funzioni di vigilanza e di garanzia

(1429) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte seconda della Costituzione

(1454) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - MINZOLINI ed altri. - Modifiche alla parte II della Costituzione in materia di composizione della Camera dei deputati e del Senato e attribuzione delle competenze legislative loro spettanti

- e petizioni nn. 180, 269, 429, 446, 447, 465, 486, 575, 579, 661, 682, 716, 973, 1023, 1075, 1113, 1146, 1151, 1184 e 1191 ad essi attinenti

(Seguito dell'esame congiunto e rinvio)

Prosegue l'esame congiunto, sospeso nella seconda seduta pomeridiana del 16 aprile.

La senatrice DE PETRIS (Misto-SEL) osserva, in primo luogo, che, nel corso del dibattito sviluppatosi negli ultimi trent'anni, il tema delle riforme costituzionali è stato spesso condizionato dalla incapacità della classe politica di comprendere le cause profonde della crescente sfiducia dei cittadini nelle istituzioni. I partiti non hanno saputo cogliere i motivi della crescente disaffezione nei confronti della politica, né sono stati in grado di introdurre, nella propria organizzazione interna, le misure necessarie per prevenire fenomeni di corruzione, che molto hanno influito nell'accrescerne il discredito. Ciò ha determinato una grave crisi della rappresentanza, le cui cause sono state spesso individuate in una presunta inadeguatezza dell'architettura costituzionale. Per questo motivo, si è prospettata in modo ricorrente la necessità di interventi di revisione: talvolta, la Costituzione è stata ampiamente modificata, come nel 2001, in occasione della riforma del Titolo V, mentre in altri casi sono state modificate singole disposizioni. Ricorda, in proposito, la recente introduzione del principio dell'equilibrio di bilancio nell'articolo 81 della Costituzione.

Tuttavia, a suo avviso, l'approvazione superficiale e affrettata di leggi costituzionali ha determinato effetti negativi, richiedendo ulteriori interventi di riforma. Ad esempio, piuttosto che attuare pienamente il principio autonomistico, già presente in nuce tra i princìpi fondamentali, la riforma del Titolo V ha prodotto un ampio contenzioso tra i livelli di governo, per ovviare al quale la soluzione ora proposta è orientata verso un sostanziale neocentralismo.

Quanto alla proposta di superamento del bicameralismo perfetto, avanzata dal Governo, rileva che la configurazione del Senato come organo di secondo livello, associata ad una nuova legge elettorale di impostazione maggioritaria, rischia di produrre effetti distorsivi sulla rappresentanza e di creare uno squilibrio tra i poteri dello Stato.

Pur condividendo l'obiettivo di semplificare il procedimento legislativo, mediante una distinzione delle materie di competenza di ciascuno dei due rami del Parlamento, ritiene opportuno attribuire al Senato più ampi poteri di garanzia e controllo sull'operato del Governo, per non compromettere il delicato equilibrio istituzionale previsto dalla Costituzione.

Infine, osserva che, per garantire una rappresentanza quanto più ampia possibile e anche per restituire ai cittadini fiducia nelle istituzioni, sarebbe preferibile conservare l'elezione a suffragio universale del Senato con un sistema proporzionale e contestualmente ampliare gli strumenti di democrazia diretta.

Il senatore PALERMO (Aut (SVP, UV, PATT, UPT)-PSI-MAIE), pur valutando positivamente il complesso della proposta di riforma costituzionale avanzata dal Governo, segnala alcuni aspetti critici che, a suo avviso, richiedono interventi migliorativi.

In primo luogo, rileva che la definizione del modello del nuovo Senato appare priva di sistematicità: infatti, ad esso sarebbe attribuita una pluralità di funzioni - competenza legislativa in alcune materie, ruolo di garanzia e controllo, compiti di rappresentanza territoriale - che tuttavia non risultano coordinate in modo organico, finendo con il trasformare la seconda camera in un'istituzione ibrida. Sarebbe preferibile, in via prioritaria, definire in modo più chiaro il rapporto tra i diversi livelli di governo. Solo all'esito di questa preventiva operazione di razionalizzazione, sarà possibile ragionare sulla configurazione della seconda Camera, la cui composizione dovrà essere strettamente conseguente alle funzioni ad essa attribuite. Le soluzioni possibili sono molteplici: da una parte, sul modello del Bundesrat tedesco, il nuovo Senato, eletto indirettamente, potrebbe partecipare solo parzialmente alla funzione legislativa. In alternativa, potrebbe ipotizzarsi un modello nel quale alla seconda Camera siano attribuite funzioni legislative su materie specifiche, diverse da quelle attribuite all'altra Camera.

In secondo luogo, quanto alla composizione del nuovo Senato, formula osservazioni critiche sulla equiparazione prevista tra la rappresentanza delle Regioni e quella degli enti locali: a suo avviso, sarebbe inopportuno attribuire funzioni legislative anche a soggetti che hanno competenze amministrative. Al contrario, sarebbe preferibile prevedere che il Senato sia composto esclusivamente da rappresentanti regionali, anche in misura proporzionale alla popolazione di ciascuna Regione.

Quanto alla riforma del Titolo V, realizzata con la revisione costituzionale del 2001, esprime un giudizio sostanzialmente positivo sulle scelte allora compiute, pur riconoscendo alcune incongruenze nel riparto di competenze. Sarebbe opportuno, a suo avviso, rafforzare il ruolo delle Regioni e il principio di sussidiarietà, eventualmente prevedendo la possibilità che Stato e Regioni possano reciprocamente delegare le proprie competenze, in base alle esigenze e alle istanze dei territori.

Una volta definiti gli obiettivi di politica generale, sarebbe preferibile, a suo avviso, rimettere alla negoziazione tra i livelli di governo la regolazione puntuale delle specifiche materie, in tal modo rafforzando la concertazione con gli enti territoriali.

La senatrice FATTORI (M5S) esprime valutazioni critiche sulla riforma costituzionale prospettata dal Governo. Infatti, il superamento del bicameralismo paritario, in particolare nelle forme indicate nel disegno di legge costituzionale n. 1429, rischia di contrarre gli spazi di rappresentanza dei cittadini, riducendo la possibilità di partecipazione alla vita politica del Paese.

Peraltro, il Parlamento attualmente in carica, essendo stato eletto sulla base di una legge elettorale parzialmente dichiarata incostituzionale, non risulta pienamente legittimato ad approvare una riforma che incide tanto profondamente sull'assetto istituzionale. Sarebbe preferibile, invece, avviare un'ampia indagine conoscitiva, interpellando anche i cittadini, per fornire elementi utili all'elaborazione di un organico progetto di riforma, che dovrebbe però essere portato a compimento nella prossima legislatura.

A suo avviso, il nuovo Senato dovrebbe essere composto da 158 senatori, eletti per due terzi a suffragio universale diretto e per un terzo dai consigli regionali ed eventualmente dai consigli delle autonomie locali, sul modello del Senato spagnolo. La previsione del divieto di mandato imperativo dovrebbe essere affiancata alla possibilità, per gli elettori, di revocare l'incarico del senatore eletto, secondo il meccanismo di recall di ispirazione statunitense.

Pur ritenendo condivisibile attribuire ad una sola Camera la titolarità del rapporto di fiducia, sottolinea la necessità di ampliare gli strumenti di garanzia e di controllo sull'operato dell'Esecutivo, anche mediante atti di indirizzo.

Sempre in riferimento alle competenze del nuovo Senato, ritiene opportuno valorizzarne le funzioni nella fase ascendente di formazione del diritto dell'Unione, per consentire una partecipazione attiva alla definizione delle politiche europee che, a suo avviso, risultano troppo spesso orientate solo da alcuni Stati.

Sarebbe inoltre opportuno che un'apposita commissione elabori valutazioni di impatto sugli effetti delle normative europee, sull'esempio delle competenze attribuite, nell'ordinamento britannico, alla Camera dei Lord.

Il senatore DE CRISTOFARO (Misto-SEL), richiamandosi alle considerazioni espresse dalla senatrice De Petris, osserva che le ragioni della profonda crisi delle istituzioni democratiche deve essere ricercata nella incapacità della classe politica di attuare pienamente il dettato costituzionale. Pertanto, non sembra opportuna una riforma della Costituzione, che, come prospettata nel disegno di legge di iniziativa governativa, sia sostanzialmente diretta ad accrescere ulteriormente l'efficacia e la rapidità dell'azione del Governo. Il sistema risulta infatti eccessivamente orientato in senso decisionista, considerando la riforma della legge elettorale, approvata dalla Camera dei deputati: essa infatti, per garantire la governabilità, sacrifica eccessivamente la rappresentanza, mediante un sistema di soglie di sbarramento che penalizza i partiti minori.

Per restituire ai cittadini la fiducia nelle istituzioni, invece, occorre favorire quelle forme di partecipazione democratica capaci di integrare la rappresentanza politica, senza lasciare spazio a soluzioni demagogiche, spesso condizionate dalla contingenza politica.

Pur condividendo la necessità di superare il sistema bicamerale paritario, rileva che la previsione dell'elezione indiretta del Senato mortifica ulteriormente il principio rappresentativo, finendo con il pregiudicare gli equilibri istituzionali, in particolare a danno del ruolo e delle prerogative del Parlamento.

Infine, richiama sinteticamente i contenuti del disegno di legge costituzionale n. 1426, di iniziativa dei senatori del suo Gruppo: esso prevede l'elezione a suffragio universale dei deputati e dei senatori, la riduzione del numero dei parlamentari e una distinzione di competenze tra le due Camere. In particolare, al Senato vengono attribuite alcune funzioni legislative esclusive, soprattutto in materia di recepimento del diritto dell'Unione europea e nelle materie di legislazione concorrente, nonché funzioni di vigilanza sull'operato del Governo, come pure l'espressione di un parere di costituzionalità su tutte le leggi approvate, in via esclusiva, dalla Camera dei deputati.

Il senatore CALIENDO (FI-PdL XVII) auspica che gli interventi in discussione generale possano fornire un contributo costruttivo capace di orientare le fasi successive dell'esame, sull'esempio di quanto avvenne in Assemblea Costituente. In quella sede, il dibattito fu particolarmente fecondo ed emersero posizioni articolate anche tra esponenti del medesimo partito. Tutti però furono animati dalla volontà di approvare una Costituzione quanto più possibile condivisa e capace di orientare la vita dello Stato.

Purtroppo, nonostante tali auspici, l'attuale dibattito sembra caratterizzato da un doppio condizionamento: da una parte, la presenza, tra i testi all'esame, di un disegno di legge costituzionale di iniziativa governativa; dall'altra, l'indicazione della data del 25 maggio come orizzonte temporale entro il quale dovrebbe essere definito, almeno in Senato, il progetto di riforma. Quest'ultimo profilo risulta, a suo avviso, incomprensibile, in quanto né le consultazioni europee, né l'inizio del semestre italiano di presidenza dell'Unione dovrebbero interferire con la riforma costituzionale riguardante il superamento del bicameralismo perfetto e la revisione del Titolo V.

Quanto ai contenuti del disegno di legge del Governo, rileva che il nuovo Senato sembra prescindere completamente dal quadro costituzionale di riferimento, in quanto non appare chiara l'evoluzione in senso federale o regionale della forma di Stato.

Pur riconoscendo necessario superare il bicameralismo perfetto, non conviene con la soluzione ipotizzata, che consegna un bicameralismo residuale, nel quale le due Camere continuano a svolgere funzioni paritarie esclusivamente per l'approvazione delle leggi costituzionali o di revisione costituzionale. Al contrario, la seconda Camera dovrebbe avere competenza paritaria anche per l'approvazione di leggi ordinarie che incidono sui diritti civili e sulle libertà fondamentali. Nello stesso tempo, essa dovrebbe assumere una funzione di controllo e di garanzia, sul modello del Senato americano.

Esprime inoltre riserve sulla elezione di secondo grado che, oltre a presentare profili critici in rapporto al principio democratico, rischia di configurarsi come una scelta d'apparato. L'opzione configurata nella proposta dell'Esecutivo è, inoltre, molto diversa dal modello francese, che prevede un'elezione indiretta, basata però su collegi elettorali molto ampi, composti da un elevato numero di "grandi elettori". Peraltro, appare incongruo attribuire ad una camera formata attraverso un'elezione di secondo grado e caratterizzata da una presenza significativa di membri di diritto o nominati, il potere di modificare la Costituzione.

A suo avviso, l'obiettivo dell'iniziativa governativa è solamente quello di porre in essere un'operazione di propaganda elettorale, volta ad assecondare le pulsioni più demagogiche, mentre, in una materia così sensibile e così rilevante per la vita dello Stato, occorre procedere con attenzione e ponderando adeguatamente ogni scelta.

Il senatore PUGLIA (M5S) evidenzia, in via preliminare, l'intenzione di fornire, come cittadino prim'ancora che come parlamentare, un proprio contributo a progetti di riforma costituzionale di tale rilievo e di così ampia portata. Esprime, quindi, il suo apprezzamento per molte delle considerazioni svolte dal senatore Caliendo, rilevando che l'iniziativa governativa si caratterizza per finalità molto discutibili. In particolare, essa incide in misura negativa sugli spazi della rappresentanza democratica, senza perseguire, in modo coerente, né l'obiettivo del superamento del bicameralismo perfetto, né la riduzione dei costi della politica, tanto meno lo snellimento del processo legislativo.

Il superamento del bicameralismo perfetto, a suo avviso, dovrebbe realizzarsi nella prospettiva di differenziare le funzioni tra le due Camere, che però devono entrambe essere elette direttamente dai cittadini. Richiamando i contenuti del disegno di legge di iniziativa governativa, rileva che un Senato formato da amministratori già impegnati sul territorio e sostanzialmente privato di una reale incidenza nel procedimento legislativo rischia di determinare effetti negativi e controproducenti.

Più opportuno sarebbe invece ridurre il numero dei parlamentari e uniformare i requisiti di elettorato passivo e attivo per la Camera e per il Senato.

Dopo aver espresso le sue riserve sulla previsione dei ventuno senatori nominati dal Presidente della Repubblica, manifesta la propria preoccupazione sugli effetti di una riforma costituzionale che è volta a realizzare un sistema parlamentare sostanzialmente monocamerale, al quale si collega una riforma della legge elettorale orientata in senso radicalmente maggioritario. Verrebbero meno, in tal modo, le opportune garanzie che consentono di realizzare un corretto equilibrio fra i poteri, che caratterizza il costituzionalismo avanzato.

Nel confermare l'assoluto rispetto che il movimento politico al quale appartiene nutre nei confronti delle istituzioni democratiche, diffida di riforme costituzionali che alterano le regole democratiche per finalità elettorali e per obiettivi legati alla mera contingenza politica.

Il senatore BUCCARELLA (M5S) ribadisce l'orientamento generale del proprio Gruppo, precedentemente tratteggiato dalla senatrice Fattori, fondato sulla carenza, da parte dell'attuale Parlamento, della legittimazione politica ad adottare un'organica riforma costituzionale, dal momento che le Camere sono state elette sulla base di una legge che la Corte Costituzionale ha dichiarato parzialmente illegittima.

Risulta, quindi, evidente l'intento propagandistico del disegno di legge governativo, che si caratterizza per una torsione decisionista e a tratti autoritaria: la previsione di un Senato non elettivo, con funzioni di fatto meramente consultive, si innesta in un sistema nel quale l'altra Camera, titolare del rapporto di fiducia, è formata in base ad una legge elettorale fortemente maggioritaria, suscettibile di alterare in misura irragionevole il principio rappresentativo.

Peraltro, il nuovo Senato delle autonomie, così come configurato nel disegno di legge governativo, è composto sulla base di criteri eterogenei: da una parte, sono previsti ventuno senatori nominati dal Presidente della Repubblica per sette anni, privi di legittimazione popolare; dall'altra, la rappresentanza delle autonomie territoriali appare del tutto incoerente con la consistenza demografica delle singole Regioni, con la conseguenza che regioni di piccole dimensioni, come la Valle d'Aosta o il Molise, avranno la medesima rappresentanza di Regioni di grandi dimensioni, come la Lombardia o la Sicilia.

Peraltro, i cittadini sono privati del diritto di eleggere direttamente i senatori, in coerenza con le scelte già compiute in materia di province. Nello stesso tempo, non vengono adeguatamente potenziati gli istituti di democrazia diretta, quali il referendum propositivo o l'introduzione del cosiddetto "quorum zero" per i referendum abrogativi, analogamente ai modelli esistenti in Svizzera, in Baviera e in numerosi stati americani. Occorre inoltre rafforzare, a suo avviso, lo strumento dei disegni di legge di iniziativa popolare.

Per quanto riguarda invece le funzioni della seconda Camera, ritiene necessario configurare un assetto parlamentare nel quale al Senato siano attribuite innanzi tutto funzioni di garanzia e di controllo, e nello stesso tempo siano riservate competenze paritarie nel procedimento legislativo, non soltanto per le leggi costituzionali e di revisione costituzionale, ma anche in riferimento alle leggi elettorali e a quelle di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, nonché nella formazione e nel recepimento della normativa europea.

La senatrice DE MONTE (PD) ricorda, preliminarmente, come l'attuale Parlamento sia dotato di una piena legittimità politica, anche sul versante delle riforme istituzionali e, a tale riguardo, dà lettura di alcuni passaggi contenuti nelle motivazioni della sentenza n. 1 del 2014 della Corte Costituzionale, in cui si afferma che la dichiarazione di parziale incostituzionalità della legge elettorale non possa produrre effetti sulle precedenti consultazioni elettorali, il cui procedimento deve considerarsi chiuso all'atto della proclamazione degli eletti.

In secondo luogo, ritiene che il testo base da adottare per il prosieguo della discussione non possa che essere il disegno di legge di iniziativa del Governo, in considerazione del carattere di ampio respiro che ne caratterizza l'impianto, in quanto esso affronta sia la questione del superamento del bicameralismo perfetto, sia il nuovo assetto di competenze tra lo Stato e le autonomie territoriali, sia la riduzione del costo delle istituzioni e degli apparati pubblici.

Richiama, poi, il fatto che, nel programma di Governo della coalizione di centro-sinistra per le elezioni del 2006, uno dei punti qualificanti delle riforme costituzionali consistesse proprio nella creazione di un Senato delle Regioni e delle autonomie, ad elezione indiretta. Peraltro, l'esigenza di superare il bicameralismo perfetto è stata costantemente richiamata da tutti i comitati e le commissioni sia parlamentari sia di studio che hanno lavorato negli ultimi trent'anni, a partire dal Comitato Bozzi fino alla Commissione dei saggi coordinata dal ministro Quagliariello nel governo Letta, senza dimenticare il cosiddetto "decalogo Spadolini" risalente a più di trent'anni fa.

Il merito del governo Renzi consiste, a suo avviso, nell'essersi fatto carico di tali problemi e di aver assunto una coraggiosa iniziativa volta a dare piena attuazione al Senato "eletto su base regionale" prospettato dalla Costituzione, ossia una Camera espressione del pluralismo delle articolazioni territoriali e di quelle che Mortati definiva le forze vive del Paese.

Auspica, quindi, che la Commissione possa focalizzarsi su una riforma costituzionale in cui la sola Camera dei deputati mantenga il raccordo fiduciario con il Governo e la competenza legislativa primaria, mentre il Senato assuma il ruolo di centro nevralgico e strategico delle scelte politiche e legislative delle autonomie territoriali.

Per quanto concerne, poi, le modalità di composizione, la presenza dei sindaci deve ritenersi coerente con la tradizione municipalistica della storia italiana: d'altra parte, proprio nel corso dei lavori dell'Assemblea Costituente, venne approvato un ordine del giorno che prevedeva l'elezione indiretta dei senatori, ma che non trovò successivo esito per la difficoltà di bilanciare la rappresentanza dei comuni di grandi dimensioni con quella delle piccole realtà urbane.

Invece, il nuovo Senato delle autonomie, delineato dal progetto di riforma del Governo, appare coerente con l'esigenza di tutela delle diverse realtà territoriali. Inoltre, esso si deve caratterizzare per l'elezione di secondo grado, proprio in quanto funzionale ad esprimere il punto di vista dei territori sulle leggi statali, che incidono sulla competenza delle regioni e dei comuni: infatti, se il Senato continuasse ad essere eletto direttamente dal popolo, non si comprenderebbe la sua esclusione dal vincolo fiduciario.

Giudica, poi, opportune alcune precise modifiche alla proposta governativa: in primo luogo, considerato che la futura Camera dei deputati dovrebbe essere eletta con un sistema basato su un forte premio di maggioranza e, quindi, non corrispondente agli effettivi rapporti di forza, sarebbe bene che la deliberazione del Senato, qualora vertente su materie di competenza regionale, possa essere superata dalla Camera dei deputati soltanto in presenza di un quorum rinforzato rispetto alla maggioranza assoluta. Risulta altresì opportuno, a suo avviso, innalzare i quorum di garanzia previsti per l'elezione del Presidente del Repubblica e per la sua messa in stato di accusa, nonché per l'elezione dei componenti cosiddetti "laici" del Consiglio superiore della magistratura. In merito, poi, alla presenza di ventuno senatori nominati dal Capo dello Stato, essa appare incoerente rispetto alla configurazione del Senato come Camera dei territori, senza contare che un numero percentualmente così elevato di senatori nominati dal Presidente della Repubblica rischierebbe, poi, di avere un peso determinante sull'elezione del futuro Capo dello Stato.

Per quanto attiene, inoltre, al riparto di competenze tra Stato e Regioni, sarebbe utile che il Senato delle autonomie svolgesse un filtro preventivo sui ricorsi delle Regioni volti ad impugnare leggi statali. Appare, poi, opportuna, l'eliminazione delle materie di competenza legislativa concorrente, in quanto foriere di eccessivo e costoso contenzioso, mentre risulta necessario il mantenimento del sistema delle conferenze come sede di concertazione e di definizione politica e amministrativa nel rapporto tra lo Stato, le Regioni e gli enti locali.

Infine, giudica positivamente l'abolizione del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, la cui storica funzione di raccordo con le organizzazioni sociali di categoria appare superata, come pure positiva è l'abolizione delle province, in coerenza con la legge recentemente approvata dal Parlamento che le ha trasformate in enti di secondo grado.

Il senatore CERVELLINI (Misto-SEL), nel richiamare la funzione della Costituzione e la sua capacità di orientare le scelte politiche fondamentali, ricorda le considerazioni di Costantino Mortati in riferimento al modello di stato prefigurato dai Costituenti, declinato nella sua dimensione democratica e sociale. La democrazia non si esaurisce in una mera struttura di governo, ma riguarda più in generale la correlazione tra società e Stato. Uno dei corollari della democrazia è, poi, rappresentato dalla necessità, per contrastare un'eccessiva concentrazione di potere, di perfezionare gli strumenti del concorso del popolo alle decisioni politiche, ampliando i rimedi giurisdizionali per la salvaguardia dei diritti fondamentali e attuando un assetto pluralistico che favorisca un largo decentramento di funzioni. A suo avviso, i Costituenti hanno saputo costruire un sistema fondato su pesi e contrappesi in grado di funzionare perfettamente, capace di resistere alla prova del tempo e a contesti profondamente diversi.

Il disegno di legge di iniziativa del Governo, invece, non è in grado di realizzare nessuno degli obiettivi che si prefigura, tanto meno quello - in sé apprezzabile - di superare il bicameralismo perfetto, in quanto regredisce il Senato a organo sostanzialmente consultivo, fatta eccezione per le leggi di revisione costituzionale.

Anche il limite temporale, fissato per il prossimo 25 maggio, risulta incoerente rispetto all'esigenza di ponderazione e di approfondimento sottesa alla ratio dell'articolo 138 della Costituzione: la fissazione di vincoli temporali impedisce di porsi in un atteggiamento di ascolto delle ragioni degli interlocutori.

Il disegno di legge governativo, per il suo contenuto eterogeneo, tende a ripetere, su vasta scala, i vizi dei decreti omnibus, mascherando, sotto le esigenze di riduzione della spesa pubblica, pure operazioni di propaganda elettorale.

Il nuovo Senato, così come definito nella proposta governativa, sarebbe composto da persone già gravate da impegni sul territorio e, oltretutto, con la conseguenza che la dialettica politica tra maggioranza e opposizione sia sostituita da una dialettica territoriale che rischia di minare le già fragili fondamenta dell'unità nazionale.

Richiamando l'orientamento del proprio Gruppo, ritiene necessario invece realizzare un bicameralismo differenziato per funzioni, in cui il Parlamento legiferi attraverso poche e qualificate leggi di principio e controlli l'operato del Governo in sede di attuazione delle stesse. Mentre la Camera dei deputati, attraverso il raccordo fiduciario con il Governo, dovrebbe occuparsi dell'attuazione dell'indirizzo politico, il Senato si dovrebbe configurare come una camera preposta alla tutela dei diritti e delle garanzie, capace di promuovere una legislazione di qualità, valutando l'impatto, anche territoriale, delle politiche pubbliche ed esercitando un penetrante potere ispettivo e di controllo, per esempio sull'operato dei vertici delle strutture pubbliche e delle società a partecipazione pubblica.

Il senatore MARTELLI (M5S), nel richiamare le diverse configurazioni dei Senati esistenti in Europa, sottolinea che il ruolo e le funzioni di ciascuno di essi sono il frutto della storia di ciascun Paese.

Nell'indicare le ragioni alla base del disegno di legge governativo, in particolare per quanto attiene al superamento del bicameralismo paritario, rileva che le cause delle disfunzioni risiedono altrove. Ad esempio, l'eccessiva proliferazione dei decreti-legge, così come il ricorso reiterato alla questione di fiducia, non sono causati dal bicameralismo perfetto, ma dai rapporti esistenti tra Esecutivo e maggioranza che lo sostiene. Anche l'eccessiva dilatazione dei parametri della necessità e dell'urgenza, che giustificano il ricorso ai decreti-legge, non deriva dalla presenza di due Camere dotate degli stessi poteri, ma da una prassi costituzionale che ha dilatato sino all'estremo il ricorso alla decretazione d'urgenza.

Anche la discussione in corso sulla legge elettorale - tema pure evocato nel dibattito sulle riforme - dovrebbe poter consentire un'adeguata rappresentanza dei cittadini, senza distorsioni che alterino tale obiettivo a vantaggio di altri valori, con particolare riguardo alle esigenze di governabilità.

Un altro tema che emerge nel dibattito riguarda l'importanza della riforma costituzionale al fine di accrescere la competitività del sistema. A tale proposito, però, rileva che non sembrano emergere indicazioni, da parte di istituzioni sovranazionali, circa la necessità, per tale specifica finalità, di riformare il bicameralismo paritario.

Sussistono, a suo avviso, le ragioni per ritenere il bicameralismo paritario una soluzione non irragionevole, in particolare al fine di consentire una riflessione e una adeguata ponderazione delle scelte legislative.

Prospetta, quindi, una serie di modifiche, da lui definite a bassa invasività, capaci di migliorare l'assetto dei rapporti fra gli organi costituzionali senza modificarne l'impianto complessivo. In particolare, auspica il rafforzamento dei poteri del Presidente della Repubblica nella verifica dei presupposti costituzionali di necessità e urgenza; un più netto collegamento tra sistema elettorale del Senato e la base regionale evocata dalla Costituzione, soprattutto allo scopo di impedire le candidature plurime; la fissazione di un numero massimo di decreti-legge che il Governo può adottare in un anno; l'introduzione di un vaglio preventivo di legittimità costituzionale da parte della Corte, per evitare che leggi illegittime possano produrre effetti; la possibilità, per ciascuna delle due Camere, di votare mozioni di sfiducia, pur garantendo solo alla Camera dei deputati il potere di accordare la fiducia iniziale all'Esecutivo; la riduzione del numero dei parlamentari in entrambe le Camere.

Il seguito dell'esame congiunto è quindi rinviato.

La seduta termina alle ore 13,10.