AFFARI COSTITUZIONALI (1ª)

MERCOLEDÌ 30 APRILE 2014

143ª Seduta (antimeridiana)

Presidenza della Presidente

FINOCCHIARO

Intervengono il ministro per le riforme costituzionali e i rapporti con il Parlamento Maria Elena Boschi e i sottosegretari di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri Pizzetti e Scalfarotto.

La seduta inizia alle ore 8,35.

IN SEDE REFERENTE

(7) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - CALDEROLI. - Modifiche agli articoli 116, 117 e 119 della Costituzione. Attribuzione di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia alle Regioni; istituzione delle "Macroregioni" attraverso referendum popolare e attribuzione alle stesse di risorse in misura non inferiore al 75 per cento del gettito tributario complessivo prodotto sul loro territorio; trasferimento delle funzioni amministrative a Comuni e Regioni

(12) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - CALDEROLI. - Modifiche agli articoli 56 e 57 della Costituzione, in materia di composizione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica

(35) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - ZELLER ed altri. - Modifiche alla parte seconda della Costituzione, concernenti la forma di Governo, nonché la composizione e le funzioni del Parlamento

(67) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - ZANDA. - Modifiche agli articoli 66 e 134 della Costituzione in materia di verifica dei poteri dei parlamentari

(68) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - ZANDA. - Modifica dell'articolo 68 della Costituzione in materia di autorizzazione parlamentare

(125) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - Linda LANZILLOTTA ed altri. - Modifiche agli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione. Riduzione del numero dei componenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica

(127) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - Linda LANZILLOTTA ed altri. - Disposizioni per la revisione del Titolo V della Parte seconda della Costituzione e di altre disposizioni costituzionali in materia di autonomia regionale

(143) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - DIVINA. - Modifica dell'articolo 116 della Costituzione in materia di statuti delle Regioni ad autonomia speciale

(196) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - Maria Elisabetta ALBERTI CASELLATI ed altri. - Modifica degli articoli 67, 88 e 94 della Costituzione, in materia di mandato imperativo

(238) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - RUTA. - Modifiche alla parte seconda della Costituzione, concernenti la composizione del Parlamento e l'esercizio delle sue funzioni

(253) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - D'AMBROSIO LETTIERI. - Modifiche all'articolo 117 della Costituzione concernenti l'attribuzione allo Stato della competenza legislativa esclusiva in materia di tutela della salute

(261) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - Anna FINOCCHIARO ed altri. - Modifiche agli articoli 68, 96 e 134 della Costituzione e alla legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1, in materia di procedimento per l'autorizzazione alla limitazione della libertà personale dei parlamentari e dei membri del Governo della Repubblica

(279) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - COMPAGNA ed altri. - Modifica dell'articolo 68 della Costituzione, in materia di immunità dei membri del Parlamento

(305) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - DE POLI. - Modifiche agli articoli 116 e 119 della Costituzione, per l'inclusione del Veneto tra le regioni a statuto speciale e in materia di risorse finanziarie delle medesime regioni

(332) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - Silvana Andreina COMAROLI ed altri. - Abrogazione del secondo comma dell'articolo 59 della Costituzione, concernente la nomina dei senatori a vita

(339) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - DE POLI. - Modifica all'articolo 68 della Costituzione in materia di garanzie dei parlamentari

(414) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - STUCCHI. - Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione in materia di autonomie provinciali e locali. Attribuzione dello statuto di autonomia provinciale alla provincia di Bergamo

(436) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - Maria RIZZOTTI. - Modifica dell'articolo 59 della Costituzione in materia di senatori a vita

(543) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - INIZIATIVA POPOLARE - Attribuzione di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia alle regioni, istituzione delle "comunità autonome" attraverso referendum popolare e attribuzione alle stesse di risorse in misura non inferiore al 75 per cento del gettito tributario complessivo prodotto sul loro territorio, trasferimento delle funzioni amministrative a comuni e regioni

(574) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - ZANETTIN ed altri. - Soppressione delle regioni a statuto speciale e delle province autonome

(702) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - Rosetta Enza BLUNDO ed altri. - Iniziativa quorum zero e più democrazia

(732) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - Paola TAVERNA ed altri. - Modifiche all'articolo 117 della Costituzione, concernenti l'attribuzione allo Stato della competenza legislativa esclusiva in materia di tutela della salute

(736) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - STUCCHI. - Abrogazione del secondo comma dell'articolo 59 della Costituzione, concernente la nomina dei senatori a vita

(737) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - STUCCHI. - Modifiche agli articoli 56 e 57 della Costituzione in materia di composizione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica

(877) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - BUEMI ed altri. - Modifica dell'articolo 55 della Costituzione in materia di funzionamento del Parlamento in seduta comune per l'elezione di organi collegiali

(878) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - BUEMI ed altri. - Modifica dell'articolo 66 della Costituzione in materia di verifica dei poteri dei parlamentari

(879) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - BUEMI ed altri. - Revisione dell'articolo 68 della Costituzione

(907) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - CIOFFI ed altri. - Modifiche all'articolo 77 della Costituzione in materia di decretazione d'urgenza

(1038) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - CONSIGLIO. - Modifica all'articolo 59 della Costituzione in materia di nomina dei senatori a vita

(1057) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - D'AMBROSIO LETTIERI ed altri. - Modifica dell'articolo 59 della Costituzione in materia di senatori a vita

(1193) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - CANDIANI ed altri. - Abrogazione del secondo comma dell'articolo 59 della Costituzione concernente i senatori a vita di nomina del Presidente della Repubblica

(1195) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - CALDEROLI ed altri. - Disposizioni per la riforma del bicameralismo, la riduzione del numero dei parlamentari e la razionalizzazione del procedimento legislativo

(1264) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - SACCONI ed altri. - Disposizioni per la riforma del bicameralismo, la riduzione del numero dei parlamentari e la razionalizzazione del procedimento legislativo

(1265) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - AUGELLO ed altri. - Abrogazione dell'articolo 99 della Costituzione e soppressione del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro

(1273) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - MICHELONI. - Modifiche agli articoli 56, 57 e 94 della Costituzione, in materia di riduzione del numero dei parlamentari, di riforma della composizione del Senato e di conferimento della fiducia al Governo

(1274) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - MICHELONI. - Modifiche agli articoli 56, 57 e 94 della Costituzione, in materia di riduzione del numero dei parlamentari e di conferimento della fiducia al Governo

(1280) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - BUEMI ed altri. - Abolizione della Camera dei deputati e trasformazione del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro in Consiglio nazionale delle autonomie

(1281) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - DE POLI. - Modifiche all'articolo 117 della Costituzione, concernenti l'attribuzione allo Stato della competenza legislativa esclusiva in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia

(1355) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - CAMPANELLA ed altri. - Modifiche agli articoli 56, 57, 59, 66, 70, 80, 81, 82 e 94 della Costituzione in materia di bicameralismo

(1368) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - BARANI ed altri. - Disposizioni per il superamento del sistema bicamerale ai fini dello snellimento del procedimento legislativo e del contenimento della spesa pubblica

(1392) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - BUEMI ed altri. - Revisione della Costituzione in tema di fiducia al Governo, Senato della Repubblica e Parlamento in seduta comune

(1395) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - BATTISTA ed altri. - Modifica all'articolo 58 della Costituzione in materia di equiparazione del requisito di età anagrafica ai fini dell'esercizio del diritto di elettorato attivo per la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica

(1397) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - TOCCI e CORSINI. - Modifiche alla Costituzione per l'introduzione di un bicameralismo di garanzia e per la riduzione del numero dei parlamentari

(1406) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - SACCONI ed altri. - Disposizioni per la riforma del bicameralismo, la riduzione del numero dei parlamentari e la revisione del titolo V della parte seconda della Costituzione

(1408) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - SONEGO ed altri. - Modificazioni all'articolo 116 della Costituzione in materia di regime di autonomia delle Regioni a statuto speciale

(1414) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - TREMONTI. - Modifiche agli articoli 97, 117 e 119 della Costituzione

(1415) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - COMPAGNA e BUEMI. - Revisione della Costituzione in tema di legislazione regionale, democrazia interna ai partiti politici, fiducia al Governo, Parlamento in seduta comune

(1416) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - MONTI e Linda LANZILLOTTA. - Abolizione del bicameralismo paritario, riforma del Senato della Repubblica, disposizioni in materia di fonti del diritto e modifiche al Titolo V, Parte II della Costituzione in materia di autonomie territoriali

(1420) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - CHITI ed altri. - Istituzione di un Senato delle Autonomie e delle Garanzie e riduzione del numero dei parlamentari

(1426) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - Loredana DE PETRIS ed altri. - Modifiche alla Costituzione per la riforma del bicameralismo perfetto, la riduzione del numero dei parlamentari e l'assegnazione al Senato della Repubblica di funzioni legislative esclusive e funzioni di vigilanza e di garanzia

(1427) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - BATTISTA ed altri. - Modifiche degli articoli 64, 65 e 66 della Costituzione, volte ad introdurre il dovere dei membri del Parlamento di partecipare ai lavori parlamentari e la decadenza per assenza ingiustificata e reiterata

(1429) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte seconda della Costituzione

(1454) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - MINZOLINI ed altri. - Modifiche alla parte II della Costituzione in materia di composizione della Camera dei deputati e del Senato e attribuzione delle competenze legislative loro spettanti

- e petizioni nn. 180, 269, 429, 446, 447, 465, 486, 575, 579, 661, 682, 716, 973, 1023, 1075, 1113, 1146, 1151, 1184 e 1191 ad essi attinenti

(Seguito dell'esame congiunto e rinvio)

Prosegue l'esame congiunto, sospeso nella seduta del 29 aprile.

Riprende la discussione generale.

La senatrice D'ADDA (PD) sottolinea che l'approvazione di una riforma costituzionale di così ampia portata dovrebbe essere preceduta da un'approfondita riflessione, nella quale dovrebbero essere coinvolti anche i cittadini, le istituzioni territoriali, le forze sociali e le associazioni.

Pur comprendendo le ragioni del processo riformatore, anche considerando l'ampio dibattito degli ultimi decenni sull'esigenza di rinnovare l'assetto istituzionale, non condivide il messaggio che è stato diffuso nell'opinione pubblica circa l'esigenza di procedere a un'organica revisione costituzionale per contenere i costi della politica. Occorre, invece, muovere, a suo avviso, dall'esigenza di un'innovazione democratica proprio allo scopo di contenere la comprensibile tensione sociale determinata dall'inefficienza del sistema.

Ritiene, inoltre, auspicabile un confronto serrato e un dialogo fecondo tra le parti, allo scopo di realizzare una riforma quanto più possibile condivisa.

Condivide il superamento del bicameralismo perfetto, come pure la soppressione del CNEL, ma ritiene che sarebbe più congruo prevedere una significativa riduzione dei componenti sia della Camera dei deputati sia del Senato. Tale soluzione garantirebbe un risparmio certamente maggiore rispetto alla soluzione prospettata dal disegno di legge costituzionale d'iniziativa governativa.

Peraltro, occorre una visione organica di tutti i temi in discussione, che comprenda anche una riflessione sulla riforma della legge elettorale. Infatti, la previsione di un Senato non elettivo, privato della potestà legislativa ordinaria e svincolato dal rapporto fiduciario con il Governo, unitamente ad una legge elettorale con una spiccata impostazione maggioritaria, che fra l'altro impedisce agli elettori di scegliere i propri rappresentanti, può esporre a seri rischi la tenuta del sistema democratico.

Si è delineato, infatti, un modello istituzionale che, da una parte, esclude alcune formazioni politiche dal Parlamento, attraverso le soglie di sbarramento previste dalla riforma legge elettorale approvata dalla Camera dei deputati, e, dall'altra, riduce sensibilmente gli spazi di partecipazione democratica dei cittadini, stabilendo un'elezione di secondo grado per il nuovo Senato.

Inoltre, sarà possibile, per la maggioranza parlamentare determinata dal premio previsto dalla riforma della legge elettorale, eleggere al quarto scrutinio il Presidente della Repubblica, il quale, in tal modo, vedrebbe compromesse le sue funzioni di garante dell'equilibrio dei poteri e di rappresentante dell'unità nazionale. Peraltro, occorre considerare che il Capo dello Stato continua a nominare cinque giudici della Corte costituzionale. Esprime, inoltre, riserve sulla previsione di ventuno senatori nominati dal Presidente della Repubblica.

In riferimento alla composizione della seconda Camera, considera incongrua la presenza dei sindaci, dal momento che soggetti che svolgono funzioni di natura esclusivamente amministrativa parteciperebbero al potere legislativo. Sarebbe, dunque, preferibile l'elezione diretta con metodo proporzionale, per garantire una rappresentanza quanto più possibile plurale della collettività.

Quanto alle funzioni, al fine di ripristinare un corretto equilibrio istituzionale, sarebbe opportuno assegnare al nuovo Senato un ruolo di controllo e di garanzia. Inoltre, è auspicabile un rafforzamento delle funzioni legislative, soprattutto sulle leggi in materia elettorale e di ordinamenti dell'Unione europea, nonché sulle leggi riguardanti i diritti e i doveri dei cittadini.

In alternativa, sarebbe condivisibile il modello offerto dal Bundesrat tedesco, ma nel disegno di legge costituzionale del Governo non si tiene conto di alcune peculiarità che contraddistinguono quel modello, come la previsione di soglie di sbarramento e il sistema con il quale votano i delegati dei Länder.

Critica, inoltre, l'assenza nel dibattito di una riflessione adeguata sul riequilibrio della rappresentanza di genere, che dovrebbe essere assunto come elemento strutturale in un paese in forte ritardo su tali questioni.

Quanto alla riforma del Titolo V, osserva che l'impianto delineato dal Governo è connotato da un'ispirazione neocentralista, che riprodurrebbe nel Senato delle autonomie il conflitto tra interessi locali e interesse nazionale, attualmente mediati in sede di Conferenza Stato-Regioni. Sarebbe preferibile, invece, conservare un'impostazione federalista, in attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale e verticale, per una rappresentanza adeguata delle istanze del territorio.

Il senatore Mario MAURO (PI) formula alcune osservazioni critiche sul progetto riforma costituzionale presentato dal Governo, in primo luogo segnalando l'ambiguità della soluzione prospettata in riferimento al superamento del bicameralismo perfetto. Non appare chiaro, infatti, se la seconda Camera debba essere una camera di riflessione o una camera sensibile alle questioni riguardanti i territori. Ove - come sembra - prevalesse questa seconda ipotesi, reputa incongrua la previsione dei 21 membri di nomina presidenziale.

Se il nuovo Senato presentasse una forte caratterizzazione regionalistica, appare quanto mai opportuno riflettere contestualmente sulla riforma del Titolo V. La proposta governativa sembra ispirata ad un modello neocentralista, con l'ampliamento della potestà legislativa esclusiva dello Stato e la soppressione delle materie di legislazione concorrente, pur conservando la clausola di competenza residuale a favore delle Regioni, tipica degli Stati federali. D'altra parte, la tendenza all'accentramento ha sempre caratterizzato il modello istituzionale, probabilmente perché le istanze regionaliste non hanno mai avuto radici profonde nella storia costituzionale italiana. Inoltre, la giurisprudenza costituzionale, dopo un primo tendenziale orientamento favorevole alla valorizzazione degli spazi di autonomia delle Regioni, si è indirizzata verso un marcato riallineamento alla competenza statale di materie e di funzioni, attraverso il ricorso a nuovi strumenti - come la chiamata in sussidiarietà o il criterio di prevalenza - che si sono progressivamente sostituiti al tradizionale criterio dell'interesse nazionale.

Coerentemente a questa tendenza, il disegno di legge costituzionale di iniziativa governativa prevede che lo Stato possa avocare a sé le competenze di spettanza regionale, quando sia necessario tutelare l'unità giuridica o economica della Repubblica e realizzare programmi di interesse nazionale. Forse, sarebbe stato più opportuno invertire nuovamente l'ordine dei rapporti fra Stato e Regioni, definendo in modo tassativo le materie di competenza regionale e prevedendo una clausola residuale per la potestà legislativa statale. Le contraddizioni insite nel progetto governativo, peraltro, rischiano di riprodurre l'ampio contenzioso tra Stato e Regioni già determinatosi a seguito della riforma del 2001, per i numerosi conflitti di competenza.

Ritiene preferibili, al riguardo, soluzioni alternative, che discendono da una diversa interpretazione del principio autonomista, di cui all'articolo 5 della Costituzione. Se si ritiene che quel principio implichi l'attribuzione di una potestà legislativa alle Regioni, al nuovo Senato dovrebbe essere assegnato il compito di precisare esattamente le materie e le funzioni spettanti alle Regioni, disponendo anche sulle risorse necessarie per l'esercizio della funzione legislativa. Alla Camera dei deputati spetterebbe, invece, l'esercizio della clausola di supremazia nell'interesse nazionale. La conciliazione tra gli interessi locali e quello nazionale potrebbe essere affidata ad una Commissione bicamerale, incaricata di predisporre un testo quanto più possibile condiviso, da sottoporre poi all'approvazione definitiva della Camera dei deputati.

In alternativa, potrebbe essere sottratta la competenza legislativa alle Regioni, riservando ad esse esclusivamente un potere regolamentare. In tal caso, il Senato delle Autonomie dovrebbe pronunciarsi su ciascuna proposta approvata dalla Camera dei deputati per i profili che riguardino il riparto delle funzioni pubbliche e l'assegnazione delle risorse necessarie per la loro realizzazione, in attuazione del principio di sussidiarietà di cui all'articolo 118 della Costituzione. Anche in questo caso, eventuali conflitti sarebbero risolti dalla Commissione bicamerale di conciliazione, ferma restando la competenza della Camera dei deputati a deliberare in via definitiva. In tale ipotesi, dovrebbe essere valorizzata la configurazione del Senato come organo di collegamento tra Regioni, Stato e Unione europea.

In entrambi i casi, ritiene che il nuovo Senato dovrebbe partecipare alla fase ascendente del diritto comunitario, pronunciandosi ogni volta che siano implicate questioni a rilevanza territoriale.

Per quanto concerne la composizione del nuovo Senato, reputa opportuno prevedere un meccanismo elettivo che bilanci, da un parte, il contenimento dei costi e, dall'altra, le esigenze dei territori. I senatori dovrebbero pertanto essere eletti tra i consiglieri regionali in numero proporzionale alla popolazione delle rispettive Regioni e non dovrebbero perdere lo status di consigliere regionale.

Inoltre, formula osservazioni critiche sulla prevista soppressione del CNEL, in quanto la presenza di un organo in cui si esprima il pluralismo e si confrontino le parti sociali è richiesta dalle istituzioni europee ai Paesi che intendano aderire all'Unione europea.

Sottolinea, infine, la necessità di garantire la rappresentanza delle collettività italiane all'estero, eventualmente attraverso i membri del Consiglio generale degli italiani all'estero.

La senatrice MUSSINI (Misto) osserva che il progetto di riforma delineato dal Governo, lungi dal colmare la distanza determinatasi negli ultimi anni tra cittadini e istituzioni, rischia semmai di aggravarla. Infatti, la riduzione dei costi della politica, obiettivo certamente condiviso dall'opinione pubblica, dovrebbe essere conseguito mediante una revisione del funzionamento delle amministrazioni delle Camere, piuttosto che attraverso il superamento del bicameralismo paritario, secondo il modello delineato dal Governo. Infatti, la previsione di un'elezione di secondo livello del Senato rischia di allontanare ulteriormente i cittadini dalle istituzioni.

Inoltre, è stato previsto che il nuovo Senato, composto da rappresentanti regionali e locali, che peraltro muterebbero continuamente, a seconda della scadenza del loro mandato, non partecipi - con competenza paritaria - alla funzione legislativa ordinaria. A tale riguardo, osserva che il rallentamento dell'attività decisionale del Parlamento non è determinato dalla dialettica bicamerale, che consente invece un intervento normativo più meditato. Tale responsabilità dovrebbe essere ricercata, piuttosto, nell'abuso della decretazione d'urgenza da parte del Governo, che costringe le Camere a esaminare prioritariamente i provvedimenti dell'Esecutivo.

Sarebbe sufficiente, in proposito, una modifica dei regolamenti parlamentari, senza introdurre nella Costituzione una previsione sui tempi di discussione delle iniziative legislative del Governo.

Peraltro, ritiene che il Governo dovrebbe piuttosto orientare la sua attività all'attuazione delle leggi esistenti e all'adozione di misure concrete in settori rilevanti per la vita quotidiana dei cittadini, in primo luogo l'istruzione.

Il seguito dell'esame congiunto è quindi rinviato.

La seduta termina alle ore 9,25.