GIUSTIZIA (2ª)

GIOVEDÌ 26 MAGGIO 2016

302ª Seduta

Presidenza del Presidente

D'ASCOLA

Interviene il sottosegretario di Stato per la giustizia Federica Chiavaroli.

La seduta inizia alle ore 14,05.

IN SEDE CONSULTIVA

(2224) Disposizioni in materia di responsabilità professionale del personale sanitario, approvato dalla Camera dei deputati in un testo risultante dall'unificazione dei disegni di legge d'iniziativa dei deputati Fucci; Fucci; Giulia Grillo ed altri; Calabrò ed altri; Vargiu ed altri; Anna Margherita Miotto ed altri; Monchiero ed altri; Formisano

(Parere alla 12a Commissione su testo ed emendamenti. Esame e rinvio)

Il senatore LUMIA (PD), relatore, illustra il disegno di legge in esame - approvato in prima lettura dalla Camera dei deputati, recante norme in materia di sicurezza delle cure sanitarie, la responsabilità professionale del personale sanitario e la responsabilità delle strutture in cui esso operi.

L'articolo 1 reca norme generali di principio in materia di sicurezza delle cure sanitarie. Si specifica che essa è parte costitutiva del diritto alla salute, è perseguita nell’interesse dell’individuo e della collettività e si consegue anche mediante l'insieme di tutte le attività intese alla prevenzione ed alla gestione del rischio (connesso all’erogazione di prestazioni sanitarie) e mediante l'impiego appropriato delle risorse strutturali, tecnologiche e organizzative.

I commi da 1 a 3 del successivo articolo 2 prevedono che le regioni e le province autonome possano affidare all’ufficio del Difensore civico la funzione di garante per il diritto alla salute in base a determinati princìpi: il comma 4 dello stesso articolo 2 prevede che in ogni regione sia istituito, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, il Centro per la gestione del rischio sanitario e la sicurezza del paziente, che raccoglie i dati regionali sugli errori sanitari e sulle cause, l'entità, la frequenza e l'onere finanziario del contenzioso e li trasmette all’Osservatorio nazionale sulla sicurezza nella sanità. Quest'ultimo è istituito, ai sensi dell'articolo 3, presso l'Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali (AGENAS), con decreto del Ministro della salute, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Il Ministro della salute trasmette annualmente alle Camere una relazione sull'attività svolta dall'Osservatorio.

Il comma 1 dell'articolo 4 afferma il principio che le prestazioni sanitarie (erogate dalle strutture pubbliche e private) sono soggette all'obbligo di trasparenza, nel rispetto del codice in materia di protezione dei dati personali, di cui al decreto legislativo n. 196 del 30 giugno 2003. Il successivo comma 2 prevede che, entro trenta giorni dalla presentazione della richiesta da parte degli aventi diritto, la direzione sanitaria della struttura fornisca la documentazione clinica relativa al paziente, preferibilmente in formato elettronico. Il comma 3 dispone che le strutture sanitarie, pubbliche e private, rendano disponibili, mediante pubblicazione sul proprio sito internet, i dati relativi a tutti i risarcimenti erogati nell’ultimo quinquennio, verificati nell'ambito dell'esercizio della funzione di monitoraggio, prevenzione e gestione del rischio sanitario.

L'articolo 5 demanda ad un decreto del Ministro della salute la regolamentazione e l'istituzione di un elenco di società scientifiche ed afferma il principio che gli esercenti le professioni sanitarie, nell'esecuzione delle prestazioni sanitarie con finalità preventive, diagnostiche, terapeutiche, palliative e riabilitative, si attengono, salve le specificità del caso concreto, alle buone pratiche clinico-assistenziali e alle raccomandazioni indicate dalle linee guida delle società iscritte nel suddetto elenco. Le linee guida di tali società sono inserite nel Sistema nazionale per le linee guida (SNLG) e pubblicate sul sito internet dell'Istituto superiore di sanità.

L'articolo 6, di particolare interesse per la Commissione giustizia, pone una limitazione per i reati di omicidio colposo e di lesioni personali colpose, circoscrivendo la relativa responsabilità alle ipotesi di colpa grave per l'esercente una professione sanitaria (con riguardo allo svolgimento della propria attività) ed escludendo dalla nozione di colpa grave le ipotesi in cui, fatte salve le rilevanti specificità del caso concreto, siano state rispettate le buone pratiche clinico-assistenziali e le raccomandazioni contemplate dalle linee guida, come definite e pubblicate ai sensi di legge (riguardo alle linee guida, cfr. il precedente articolo 5).

L'articolo 7 disciplina la responsabilità civile degli esercenti professioni sanitarie e quella delle strutture (sanitarie o sociosanitarie), con riferimento all'operato dei medesimi soggetti. Il comma 1 conferma che la responsabilità civile della struttura sanitaria o sociosanitaria, pubblica o privata, per i danni derivanti dalle condotte dolose o colpose degli esercenti professioni sanitarie, anche qualora essi siano stati scelti dal paziente e non siano dipendenti della struttura medesima, è di natura contrattuale. Il comma 2 specifica che la responsabilità civile della medesima struttura è di natura contrattuale anche con riferimento alle prestazioni sanitarie svolte in regime di libera professione intramuraria ovvero in regime di convenzione con il Servizio sanitario nazionale nonché attraverso la telemedicina. Il comma 3 conferma che la responsabilità civile degli esercenti professioni sanitarie (per i danni derivanti dalle condotte dolose o colpose) è di natura extracontrattuale, come già stabilito dall'art. 3, comma 1, del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2012, n. 189.

L'articolo 8, in primo luogo, sostituisce, per la richiesta di risarcimento di danni derivanti da responsabilità sanitaria, l'istituto del tentativo di mediazione - obbligatorio (secondo la disciplina che vige per le controversie civili in una serie di materie, disciplina di cui al decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28) ai fini della procedibilità della successiva domanda giudiziale - con l'applicazione dell'istituto del ricorso (presso il giudice civile competente) per l'espletamento di una consulenza tecnica preventiva, ai fini dell'accertamento e della relativa determinazione dei crediti derivanti dalla mancata o inesatta esecuzione di obbligazioni contrattuali o da fatto illecito; anche tale ricorso viene configurato, nella fattispecie in esame (di cui all'articolo 8), come una condizione per la procedibilità della successiva domanda giudiziale. Si ricorda che, in base alla disciplina della consulenza tecnica preventiva, di cui all'articolo 696-bis del codice di procedura civile, il consulente, prima di provvedere al deposito della relazione, tenta, ove possibile, la conciliazione delle parti; qualora la conciliazione non riesca, ciascuna parte può chiedere che la relazione depositata dal consulente sia acquisita agli atti del successivo giudizio di merito. Il comma 4 del presente articolo 8 specifica che la partecipazione al procedimento di accertamento tecnico preventivo è obbligatoria per tutte le parti, comprese le imprese di assicurazione, di cui all'articolo 10, e disciplina gli effetti della mancata partecipazione. In secondo luogo, l'articolo 8 prevede che, in caso di mancata conciliazione, la domanda giudiziale, con le modalità di cui al comma 3, venga tassativamente presentata ed esaminata nell'ambito del procedimento sommario di cognizione, di cui agli articoli 702-bis e seguenti del codice di procedura civile, ferma restando l'ipotesi che il giudice ravvisi (in base alle difese svolte dalle parti) l'esigenza di un'istruzione non sommaria e che, di conseguenza, fissi, con ordinanza non impugnabile, l'udienza per il procedimento ordinario di cognizione.

Il comma 1 dell'articolo 9 limita la possibilità di azione di rivalsa nei confronti dell'esercente una professione sanitaria ai casi di dolo o colpa grave. I successivi commi dell'articolo 9 recano una disciplina specifica dell'azione di rivalsa in oggetto. Si introduce, tra l'altro, il principio (commi 5 e 6) che la rivalsa, in caso di danno derivante da colpa grave (anziché da dolo), non possa superare una somma pari al triplo della retribuzione lorda annua. Inoltre, il terzo periodo del comma 5, per i tre anni successivi al passaggio in giudicato della decisione di accoglimento della domanda di rivalsa, vieta che l’esercente la professione sanitaria, nell’ambito delle strutture sanitarie o sociosanitarie pubbliche, sia preposto ad incarichi professionali superiori rispetto a quelli ricoperti ed esclude la possibilità di partecipazione a pubblici concorsi per incarichi superiori.

I commi 1 e 2 dell'articolo 10 confermano, rispettivamente: l'obbligo di assicurazione (o di adozione di un'analoga misura), per la responsabilità civile, a carico delle strutture pubbliche e private che eroghino prestazioni sanitarie; l'obbligo di assicurazione per la responsabilità civile a carico degli esercenti attività sanitaria in forma libero-professionale. Riguardo alle suddette strutture, il comma 1 specifica che l'obbligo concerne anche le prestazioni sanitarie svolte in regime di libera professione intramuraria nonché attraverso la telemedicina. Il comma 3 introduce l'obbligo per gli esercenti attività sanitaria, operante a qualsiasi titolo in strutture pubbliche o private, di stipulare un'adeguata polizza di assicurazione per la responsabilità civile, "al fine di garantire efficacia all'azione di rivalsa".

Ulteriori disposizioni, relative alle tre tipologie di obblighi summenzionati, sono stabilite dai commi da 4 a 6. L'articolo 11 definisce i limiti temporali delle garanzie assicurative. Il comma 1 dell'articolo 12 introduce, con decorrenza dalla data di entrata in vigore del decreto ministeriale di cui al comma 6 del precedente articolo 10 e fatte salve le norme sul procedimento obbligatorio di accertamento tecnico preventivo di cui all'articolo 8, la possibilità di azione diretta, da parte del danneggiato, nei confronti dell'impresa di assicurazione, con riferimento alle tipologie di polizze di cui ai commi 1 e 2 dell'articolo 10 ed entro i limiti delle somme per le quali sia stato stipulato il contratto di assicurazione.. I successivi commi dell'articolo 12 disciplinano la suddetta azione diretta e l'azione di rivalsa da parte dell'impresa di assicurazione.

L'articolo 13 prevede che le strutture sanitarie e sociosanitarie e le imprese di assicurazione comunichino all’esercente la professione sanitaria l’instaurazione del giudizio promosso nei loro confronti dal danneggiato, entro dieci giorni dalla ricezione della notifica dell’atto introduttivo, nelle forme ivi stabilite.

L'articolo 14 demanda ad un regolamento ministeriale l'istituzione di un Fondo di garanzia per i danni derivanti da responsabilità sanitaria, al fine di provvedere alla copertura, totale o parziale, dei danni nelle fattispecie individuate dal comma 2 (fattispecie in cui, senza l'intervento del Fondo, il risarcimento sarebbe difficilmente conseguibile, in tutto o in parte). Il Fondo è alimentato da un contributo a carico delle imprese di assicurazione, da determinare in una percentuale del premio incassato per ciascun contratto relativo all'assicurazione per la responsabilità civile per i danni causati da responsabilità sanitaria (commi 4 e 5). Il Fondo ha diritto di regresso nei confronti del responsabile del sinistro (comma 7).

L'articolo 15 reca disposizioni sui consulenti tecnici e periti di ufficio - rispettivamente, nei procedimenti giurisdizionali civili e in quelli penali, aventi ad oggetto la responsabilità sanitaria -, nonché sulla tenuta degli albi dei consulenti tecnici e di quelli dei periti, con riferimento agli esperti nei settori sanitari.

La novella di cui al comma 1 dell'articolo 16 esclude che i verbali e gli atti conseguenti all’attività di gestione del rischio clinico possano essere acquisiti o utilizzati nell’ambito di procedimenti giudiziari. La novella di cui al comma 2 dello stesso articolo 16 prevede che l'attività di gestione del rischio sanitario (nelle strutture pubbliche e private) sia coordinata da personale medico dotato delle specializzazioni in igiene, epidemiologia e sanità pubblica o equipollenti, in medicina legale ovvero da personale dipendente con adeguata formazione e comprovata esperienza almeno triennale nel settore.

Gli articoli 17 e 18 recano, rispettivamente, la clausola di salvaguardia, relativa alle regioni a statuto speciale ed alle province autonome, e le clausole di invarianza finanziaria.

Il senatore PALMA (FI-PdL XVII) osserva preliminarmente che anche il disegno di legge in esame - come il disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 59 del 2016, in materia di procedure esecutive e per investitori in banche in liquidazione (A.S. 2632), esaminato in sede consultiva qualche giorno fa - presenta numerose disposizioni afferenti alle competenze della Commissione giustizia, con riferimento alle problematiche penalistiche e processual-civilistiche. Tuttavia anche in questo caso, come in quello precedente, il provvedimento è stato assegnato in sede referente esclusivamente ad un'altra Commissione, che, in verità, è competente solo per determinati profili della materia trattata. Auspica, pertanto, che in futuro siano valutati più attentamente i profili di competenza della Commissione giustizia, al fine di assegnare analoghi provvedimenti congiuntamente alle diverse Commissioni competenti per materia.

Passando poi al merito del disegno di legge in esame, si sofferma dapprima sulle previsioni di cui all'articolo 6, che inserisce un nuovo articolo 590-ter nel codice penale, in ordine alla responsabilità penale dell'esercente la professione sanitaria. Osserva che la nuova disposizione è una norma speciale che prevede, al primo comma, la responsabilità degli esercenti professioni sanitarie solo per i casi di imperizia, escludendo i casi di negligenza grave e di imprudenza grave; pertanto ritiene che questa norma speciale, ove non dovesse essere modificata, comporterà numerosi problemi applicativi dopo l'entrata in vigore, prevalendo probabilmente su quelle di tipo generale di cui agli articoli 589 e 590 del codice penale. Si sofferma, poi, sul secondo comma dell'articolo 590-ter, citato, che esclude la colpa grave quando, salvo eccezioni, siano rispettate le buone pratiche clinico assistenziali e le raccomandazioni previste dalle linee guida. Anche a tale riguardo ritiene che si porranno numerosi problemi nella fase attuativa. La norma appare molto rigida e non è chiaro se essa possa applicarsi ai casi in cui vengono commessi errori professionali non per imperizia, né per negligenza o imprudenza grave, bensì perché le tecniche praticate a volte non sono ancora definitivamente messe a punto. Soffermandosi poi sull'articolo 7, relativo alla responsabilità della struttura sanitaria in rapporto a quella del professionista, esprime perplessità sulla previsione della responsabilità contrattuale in capo alla suddetta struttura anche quando il paziente si scelga liberamente il medico che, collabora con la struttura stessa, senza però essere a questa legato da alcun vincolo. Ritiene che, dal punto di vista giuridico, non sia agevole chiamare in causa la responsabilità della struttura sanitaria per le ipotesi testé descritte.

Interviene poi il senatore FALANGA (AL-A (MpA)) il quale, in via generale, si associa ai rilievi del senatore Palma in ordine all'assegnazione del provvedimento in titolo, che avrebbe dovuto essere esaminato congiuntamente dalle Commissioni 2a e 12a. Passando poi al merito del disegno di legge in esame, richiama l'attenzione sulle disposizioni processual-civilistiche ivi contenute e, in particolare si sofferma sulle previsioni di cui al comma 2 dell'articolo 9, esprimendo perplessità sia sulla trasformazione dell'ipotesi ivi prevista da un caso di litisconsorzio necessario ad un caso di litisconsorzio facoltativo, sia sulla previsione del termine decadenziale di un anno. Perplessità suscita anche l'esclusione del ricorso al procedimento di negoziazione assistita, prevedendosi invece l'accertamento tecnico preventivo di cui all'articolo 696-bis del codice di procedura civile - ben più oneroso per la parte e che comunque coinvolge gli uffici giudiziari - quale condizione di procedibilità della domanda di risarcimento.

Il seguito dell'esame è quindi rinviato.

IN SEDE REFERENTE

(2134) Modifiche al codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, al codice penale e alle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale e altre disposizioni. Delega al Governo per la tutela del lavoro nelle aziende sequestrate e confiscate, approvato dalla Camera dei deputati in un testo risultante dall'unificazione dei disegni di legge d'iniziativa dei deputati Maria Chiara Gadda ed altri; Laura Garavini ed altri; Vecchio ed altri; Rosy Bindi ed altri; Rosy Bindi ed altri; Formisano e di un disegno di legge d'iniziativa popolare

(456) Silvana AMATI ed altri. - Norme in materia di destinazione dei beni confiscati alle organizzazioni criminali a finalità di tutela dell'infanzia e dell'adolescenza

(799) CARDIELLO ed altri. - Interventi urgenti in materia di beni della criminalità organizzata e a favore dell'agenzia nazionale per i beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata

(1180) GASPARRI. - Norme per la utilizzazione dei beni confiscati alla criminalità organizzata al fine di agevolare lo sviluppo di attività produttive e favorire l'occupazione

(1210) Lucrezia RICCHIUTI ed altri. - Istituzione dell'Albo nazionale degli amministratori giudiziari e degli amministratori dei beni confiscati alla criminalità organizzata

(1225) Anna FINOCCHIARO. - Modifiche al codice delle leggi antimafia in materia di trasferimento di beni confiscati al patrimonio degli enti territoriali

(1366) Lucrezia RICCHIUTI ed altri. - Modifiche al codice delle leggi antimafia di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, in materia di competenza del tribunale distrettuale per l'applicazione di misure di prevenzione

(1431) FALANGA ed altri. - Modifiche agli effetti inibitori ed escludenti derivanti dal procedimento di prevenzione nei confronti dell'attività di impresa

(1957) DAVICO. - Modifiche al codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, volte a rendere più efficiente l'attività dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, a favorire la vendita dei beni confiscati e il reimpiego del ricavato per finalità sociali nonché a rendere produttive le aziende confiscate. Delega al Governo per la disciplina della gestione delle aziende confiscate

(2060) Alessandra BENCINI ed altri. - Modifiche al codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, volte a rendere più efficiente l'attività dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, a favorire la vendita dei beni confiscati e il reimpiego del ricavato per finalità sociali nonché a rendere produttive le aziende confiscate. Delega al Governo per la disciplina della gestione delle aziende confiscate

(2089) CAMPANELLA ed altri. - Modifiche al codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, in materia di misure di prevenzione personali e patrimoniali in relazione ai delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione

(1687) Misure volte a rafforzare il contrasto alla criminalità organizzata e ai patrimoni illeciti

(1690) MIRABELLI ed altri. - Modificazioni al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, recante codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione

(Seguito dell'esame congiunto dei disegni di legge nn. 2134, 456, 799, 1180, 1210, 1225, 1366, 1431, 1957, 2060, 2089, congiunzione con l'esame congiunto dei disegni di legge nn. 1687 e 1690 e rinvio)

Prosegue l'esame congiunto, sospeso nella seduta del 24 maggio.

Il presidente D'ASCOLA comunica che, nel corso delle audizioni svolte nell'ambito dell'esame dei disegni di legge in titolo, in Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentanti dei Gruppi, sono state acquisite documentazioni che saranno rese disponibili per la pubblica consultazione sulla pagina web della Commissione.

Conviene la Commissione.

Non facendosi osservazioni in senso contrario, viene quindi disposta la congiunzione dell'esame dei disegni di legge n. 1687 e 1690 con il seguito dell'esame congiunto dei disegni di legge nn. 2134, 456, 799, 1180, 1210, 1225, 1366, 1431, 1957, 2060 e 2089.

Il PRESIDENTE avverte poi che il termine per la presentazione degli emendamenti al disegno di legge n. 2134 - già approvato dalla Camera dei deputati, che viene assunto come testo base - è fissato per il giorno 16 giugno, alle ore 18.

Il seguito dell'esame è infine rinviato.

SULLA PRESENTAZIONE DEGLI EMENDAMENTI AL TESTO UNIFICATO ADOTTATO DALLA COMMISSIONE PER I DISEGNI DI LEGGE NN. 2067 E CONNESSI IN MATERIA DI PRESCRIZIONE E DI INTERCETTAZIONI

Il presidente D'ASCOLA - su richiesta del senatore CALIENDO (FI-PdL XVII) - proroga il termine per la presentazione degli emendamenti al testo unificato adottato come testo base dalla Commissione per i disegni di legge nn. 2067 e connessi - già fissato per oggi, giovedì 26 maggio alle ore 18 - a lunedì 30 maggio 2016, alle ore 18, limitatamente alle parti del testo unificato relative alla disciplina della prescrizione e a quella delle intercettazioni. Ove i relatori presentino emendamenti al predetto testo unificato, il termine del 30 maggio si intenderà altresì riferito alla presentazione dei subemendamenti ai predetti emendamenti.

La seduta termina alle ore 14,50.