AFFARI COSTITUZIONALI (1ª)

MARTEDÌ 5 LUGLIO 2016

405ª Seduta

Presidenza della Presidente

FINOCCHIARO

indi del Vice Presidente

FAZZONE

Intervengono i sottosegretari di Stato per l'interno Manzione e alla Presidenza del Consiglio dei ministri Rughetti.

La seduta inizia alle ore 14,45.

SULLA PUBBLICAZIONE DEI DOCUMENTI ACQUISITI NEL CORSO DELLE AUDIZIONI

La PRESIDENTE comunica che, in relazione alle audizioni informali sui disegni di legge nn. 2258 e connessi (disposizioni in materia di conflitti di interessi), che si sono svolte dinanzi all'Ufficio di Presidenza nella giornata odierna, i soggetti intervenuti hanno depositato della documentazione, che sarà resa disponibile per la pubblica consultazione.

La Commissione prende atto.

IN SEDE CONSULTIVA

(2067) Modifiche al codice penale e al codice di procedura penale per il rafforzamento delle garanzie difensive e la durata ragionevole dei processi nonché all'ordinamento penitenziario per l'effettività rieducativa della pena, approvato dalla Camera dei deputati

(2032) Deputato MOLTENI ed altri. - Modifiche all'articolo 438 del codice di procedura penale, in materia di inapplicabilità e di svolgimento del giudizio abbreviato, approvato dalla Camera dei deputati

(1844) Deputato Donatella FERRANTI ed altri. - Modifiche al codice penale in materia di prescrizione del reato, approvato dalla Camera dei deputati

(176) SCILIPOTI ISGRO'. - Modifiche agli articoli 408 e 409 del codice di procedura penale, in materia di opposizione della persona offesa alla richiesta di archiviazione e di ricorso per Cassazione avverso l'ordinanza di archiviazione

(209) TORRISI. - Interventi a favore di attività lavorative autonome da parte di detenuti in espiazione di pena

(286) MANCONI ed altri. - Misure alternative alla detenzione in carcere nel caso di inadeguata capienza dell'istituto di pena

(299) COMPAGNA. - Modifiche alla legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di divieto di concessione di benefici penitenziari e di regime penitenziario

(381) BARANI. - Modifiche alla legge 26 luglio 1975, n. 354, e altre disposizioni in materia di relazioni affettive e familiari dei detenuti

(382) BARANI. - Modifica all'articolo 28 del codice penale e abrogazione dell'articolo 32 del medesimo codice nonché dei commi 1 e 2 dell'articolo 85 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, in materia di pene accessorie, per favorire il reinserimento sociale e lavorativo delle persone condannate

(384) BARANI. - Modifiche al codice penale e al codice di procedura penale e altre disposizioni, nonché delega al Governo, per la riduzione del sovraffollamento degli istituti di pena

(385) BARANI. - Modifiche al codice penale in materia di abolizione delle misure di sicurezza personali detentive

(386) BARANI. - Modifiche al codice penale, concernenti l'introduzione dell'affidamento al servizio sociale tra le pene principali previste per i delitti

(387) BARANI. - Modifiche alla legge 26 luglio 1975, n. 354, concernenti l'introduzione di una misura alternativa alla detenzione denominata "patto per il reinserimento e la sicurezza sociale"

(389) BARANI. - Modifiche agli articoli 4-bis, 14-bis, 14-ter, 14-quater e 41-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di divieto di concessione dei benefici penitenziari, di regime di sorveglianza particolare e di soppressione del regime restrittivo con sospensione delle regole ordinarie di trattamento penitenziario per gravi motivi di ordine e di sicurezza pubblica

(468) MARINELLO ed altri. - Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e alla legge 26 luglio 1975, n. 354, concernenti la limitazione dell'applicabilità delle circostanze attenuanti e dei procedimenti speciali nonché dei benefici penitenziari per i condannati per omicidio volontario

(581) COMPAGNA. - Modifiche agli articoli 22, 176 e 177 del codice penale, in materia di conversione della pena dell'ergastolo

(597) CARDIELLO ed altri. - Disposizioni in materia di personale addetto ai centri di prima accoglienza ed alle comunità per i minorenni

(609) CARDIELLO ed altri. - Modifica dell'articolo 409 del codice di procedura penale in materia di ricorribilità per cassazione dell'ordinanza di archiviazione

(614) CARDIELLO ed altri. - Modifiche al codice di procedura penale in materia di partecipazione della persona offesa alle varie fasi del processo

(700) BARANI. - Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e alla legge 26 luglio 1975, n. 354, per favorire i rapporti tra detenute madri e figli minori e per l'istituzione di case-famiglia protette

(708) CASSON ed altri. - Prescrizione del reato. Modifiche agli articoli 157 e 159 del codice penale

(709) DE CRISTOFARO ed altri. - Abrogazione della legge 5 dicembre 2005, n. 251, recante modifiche al codice penale e alla legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di attenuanti generiche, di recidiva, di giudizio di comparazione delle circostanze di reato per i recidivi, di usura e di prescrizione

(1008) LO GIUDICE ed altri. - Semplificazione delle procedure per la liberazione anticipata

(1113) CASSON ed altri. - Modifiche al codice penale e al codice di procedura penale in tema di notifiche, prescrizione del reato e recidiva, nonché disposizioni in materia di razionalizzazione e accelerazione dei temi del processo penale.

(1456) LUMIA ed altri. - Modifiche all'articolo 416-ter del codice penale, in materia di trattamento sanzionatorio del delitto di scambio elettorale politico-mafioso

(1587) LO GIUDICE ed altri. - Modifiche alla legge 26 luglio 1975, n. 354, e altre disposizioni in materia di relazioni affettive e familiari dei detenuti

(1681) GIARRUSSO ed altri. - Modifiche alla disciplina penale del voto di scambio politico-mafioso

(1682) GIARRUSSO ed altri. - Modifica all'articolo 416-ter del codice penale, concernente lo scambio elettorale politico-mafioso

(1683) GIARRUSSO ed altri. - Modifica all'articolo 416-ter del codice penale per l'inasprimento delle sanzioni per il voto di scambio politico-mafioso

(1684) GIARRUSSO ed altri. - Modifica all'articolo 416-bis del codice penale per l'inasprimento delle pene per l'associazione mafiosa armata

(1693) Nadia GINETTI ed altri. - Modifiche al codice penale e al codice di procedura penale in materia di sospensione della prescrizione penale

(1713) CAMPANELLA ed altri. - Modifiche al codice penale in materia di prescrizione dei reati

(1824) Lucrezia RICCHIUTI ed altri. - Modifica della disciplina della prescrizione

(1905) BARANI. - Modifiche all'articolo 178 del codice penale in materia di benefici derivanti da sentenze di riabilitazione penale

(1921) Maria MUSSINI ed altri. - Modifica all'articolo 53 della legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di concessione di licenze agli internati

(2103) CAPPELLETTI. - Modifiche al codice penale in materia di prescrizione dei reati in generale nonché in materia di prescrizione per taluni delitti contro la pubblica amministrazione

(2295) Nadia GINETTI. - Modifica dei requisiti per l'ammissione dei minori all'affidamento in prova al servizio sociale ed al regime di semilibertà

(Parere alla 2ª Commissione su testo unificato ed emendamenti. Esame. Parere non ostativo sul testo unificato. Parere in parte contrario, in parte non ostativo sugli emendamenti)

Il relatore PALERMO (Aut (SVP, UV, PATT, UPT)-PSI-MAIE) illustra il testo unificato adottato dalla Commissione di merito per i disegni di legge in titolo, il cui esame è stato rimesso alla sede plenaria dalla Sottocommissione pareri, e propone di esprimere, per quanto di competenza, un parere non ostativo.

Riferisce, quindi, sui relativi emendamenti. Sulle proposte 8.1000, 8.4, 8.5, 8.6, 8.19, 8.7, 8.20 e 8.8, propone di esprimere, per quanto di competenza, un parere non ostativo, segnalando, tuttavia, che le norme ivi previste, nel fissare alla data della notizia di reato l'inizio del decorso del termine di prescrizione, sono suscettibili di alterare la ratio stessa dell'istituto, ledendo i principi generali del processo penale e le garanzie costituzionali in tema di diritti di difesa e di giusto processo.

Sui restanti emendamenti, propone di esprimere parere non ostativo.

Si apre la discussione.

La senatrice BERNINI (FI-PdL XVII) ritiene che i profili di criticità riscontrati dal relatore, in relazione al differimento dell'inizio della decorrenza della prescrizione, siano tali da giustificare un parere contrario.

La senatrice LO MORO (PD), dopo aver ringraziato il relatore per aver segnalato le rilevanti questioni tecnico-giuridiche poste dagli emendamenti sulla decorrenza della prescrizione, ritiene che possa essere condivisa l'osservazione della senatrice Bernini sull'opportunità di formulare un parere contrario.

La PRESIDENTE osserva che l'istituto della prescrizione è stato introdotto nell'ordinamento per limitare la perseguibilità del reato entro un tempo congruo, commisurato alla gravità del fatto, oltre il quale verrebbe meno la pretesa punitiva dello Stato. Peraltro, la Cassazione ha già ribadito che, nel dubbio sulla data di decorrenza del termine di prescrizione, il momento iniziale sia fissato in modo che risulti più favorevole all'imputato, anche in ragione del suo diritto ad essere giudicato in tempi ragionevoli, come prescrive espressamente l'articolo 111 della Costituzione.

Pertanto, sarebbe condivisibile la proposta, avanzata con alcuni emendamenti, di sospendere la decorrenza della prescrizione dopo la sentenza di primo grado. Al contrario, le proposte di modifica segnalate dal relatore, differendo il termine di decorrenza al momento dell'acquisizione della notitia criminis, finirebbero per determinare una permanente situazione di incertezza. Infatti, l'emersione della notizia di reato potrebbe essere tardiva, a seguito di dichiarazioni testimoniali intempestive, oppure a causa di una non sollecita attività investigativa o, ancora, per l'acquisizione successiva di notizie de relato. In questi casi, è concreto, a suo avviso, il rischio di recare un vulnus al principio di certezza del diritto, che in materia penale ha assoluto rilievo.

Il senatore ENDRIZZI (M5S) ritiene necessario un contemperamento tra il principio del giusto processo e l'interesse della collettività all'accertamento della responsabilità dei reati. A suo giudizio, in una fase contrassegnata da gravi episodi di corruzione, soprattutto ai danni della pubblica amministrazione, che hanno suscitato particolare allarme presso l'opinione pubblica, la valutazione politica dovrebbe condurre a un rafforzamento della tutela degli interessi della collettività, pur a fronte del diritto dell'imputato di essere giudicato in tempi ragionevoli.

Il senatore MALAN (FI-PdL XVII) ritiene che gli emendamenti in esame presentino profili di criticità in relazione agli articoli 24, 25 e 111 della Costituzione. A suo avviso, la previsione di far decorrere il termine di prescrizione solo al momento dell'acquisizione della notizia di reato potrebbe causare incongruenze in riferimento all'esercizio dell'azione penale, che potrebbe essere procrastinato anche per ragioni non trasparenti.

Pertanto, ritiene necessario garantire che l'accertamento della responsabilità dei reati avvenga in tempi ragionevoli.

Il senatore QUAGLIARIELLO (GAL (GS, PpI, M, Id, ApI, E-E, MPL)) auspica, innanzitutto, che l'argomento sia affrontato al di fuori di contrapposizioni di carattere ideologico, proprio in ragione della sua complessità e rilevanza.

Ritiene indispensabile un equilibrato contemperamento tra la garanzia della sicurezza e della legalità, che rientra tra i compiti dello Stato, e i diritti personali riconosciuti all'imputato.

A tale proposito, replicando al senatore Endrizzi, ritiene inopportuno il riferimento alla particolare contingenza storica, in quanto in passato analoghe giustificazioni hanno causato la soppressione di diritti fondamentali, con conseguenze gravemente dannose. In secondo luogo, a suo avviso, bisogna tenere conto del fatto che i tempi di emersione delle notizie di reato possono essere differenti, in particolare quando si tratta di fatti contro la pubblica amministrazione.

Pertanto, sarebbe preferibile collegare la prescrizione alla durata del processo, ma stabilendo criteri certi, che consentano di tenere conto della natura del reato, senza però cancellare i diritti dell'imputato, compreso il diritto all'oblio, sia nell'interesse del singolo sia nell'interesse dello Stato.

Il senatore CRIMI (M5S) ritiene opportuno operare una distinzione tra l'istituto della prescrizione del reato e il concetto di ragionevole durata del processo, introdotto nell’articolo 111 della Costituzione. Infatti, la prescrizione va posta in relazione alla volontà dello Stato di procedere o meno a perseguire un determinato reato, mentre il principio del giusto processo riconosce all'imputato il diritto di essere giudicato in tempi certi e congrui, a partire dal momento in cui è acquisita la notitia criminis.

In sostanza, a suo avviso, la ragionevole durata del processo riguarda i tempi della giurisdizione che decorrono dal momento in cui lo Stato - attraverso i suoi organi competenti - ha manifestato la volontà di procedere, quindi non prima dell'emersione della notitia criminis.

Al contrario, non reputa meritevole di tutela l'interesse di chi, consapevole della propria colpevolezza, pretenda di beneficiare del decorso del tempo per sfuggire al giudizio.

La senatrice LO MORO (PD) osserva che, sotto il profilo sistematico, gli articoli 24 e 111 della Costituzione e gli istituti che da essi discendono, compresa la prescrizione, devono essere interpretati anche alla luce del principio della obbligatorietà dell'azione penale, che impone al pubblico ministero, una volta acquisita la notitia criminis, di decidere se occorre formulare l'imputazione o chiedere l'archiviazione.

Si tratta di principi generali fondamentali, che a loro volta esprimono valori di civiltà giuridica, i quali, poiché contraddistinguono l'ordinamento processuale penale italiano, non possono essere messi in discussione in modo incidentale, attraverso l'esame di singoli emendamenti. Una modifica così radicale, infatti, richiederebbe una riforma organica, nell'ambito della quale si potrebbero individuare i giusti contrappesi.

La senatrice DE PETRIS (Misto-SI-SEL) osserva che alcune modifiche si rendono necessarie per rispondere alle istanze dell'opinione pubblica a fronte di alcuni casi piuttosto eclatanti, come quelli in cui è stata accertata la responsabilità penale di dirigenti di alcune aziende per i danni subiti da lavoratori a causa dell'esposizione all'amianto, prima che fosse introdotto il reato di disastro ambientale.

Nel ritenere opportuno che la durata della prescrizione sia commisurata alla gravità del reato, giudica condivisibile la proposta di sospenderne la decorrenza dopo la sentenza di primo grado. Esprime alcune perplessità, invece, sulla possibilità di spostare il termine a quo di decorrenza dalla notizia di reato.

Il senatore MAZZONI (AL-A) sottolinea che l'istituto della prescrizione è presente già nel diritto romano e che anche nei codici Zanardelli e Rocco è stato affrontato il tema della certezza della punibilità del reato entro un tempo determinato. Si tratta, a suo avviso, di un principio di civiltà giuridica che distingue uno Stato di diritto liberale e democratico da un regime autoritario.

Osserva, quindi, che anche il secondo comma dell'articolo 27 della Costituzione, nell'introdurre il principio della finalità rieducativa della pena, presuppone che il processo abbia una ragionevole durata, rispetto al momento in cui è stato compiuto il reato.

Il senatore PAGLIARI (PD) rileva che l'istituto della prescrizione trova la sua ratio nella necessità di garantire l'equilibrio generale del sistema - nei rapporti tra individui, prima ancora che tra il cittadino e lo Stato - stabilendo un termine certo per l'esercizio di un diritto.

Con gli emendamenti in esame, invece, si intende soprattutto superare aspetti patologici del sistema giudiziario: in sostanza, si fissano tempi di prescrizione molto ampi per consentire di pervenire a una decisione definitiva.

La questione è molto significativa e deve quindi essere oggetto di attenta valutazione. Tuttavia, sarebbe irragionevole spostare il termine di decorrenza della prescrizione a un momento diverso da quello del compimento del reato.

A suo avviso, si tratta di un principio giuridico irrinunciabile per uno Stato di diritto democratico e garantista, che certamente non può essere interpretato come norma di favore per i colpevoli del reato di corruzione. Pertanto, la discussione dovrebbe essere orientata all'individuazione dei correttivi necessari per rendere più efficiente il sistema giudiziario, in modo da concludere il processo in tempi certi e congrui.

Il senatore ENDRIZZI (M5S), in merito alle considerazioni del senatore Quagliariello, precisa di aver fatto riferimento all'attuale fase storica e non a contesti occasionali e variabili.

A suo avviso, la riforma del codice penale si rende necessaria proprio alla luce dei ripetuti abusi, che si verificano attualmente, delle norme di garanzia a favore dell'imputato, a tal punto da compromettere la conclusione dei processi in tempi ragionevoli. Pertanto, ritiene che la durata della prescrizione dovrebbe essere non inferiore a quella del processo, appunto per evitare che il decorrere infruttuoso del tempo determini una sostanziale impunità. Del resto, in assenza di notizia di reato, il fatto non sarebbe perseguibile e, quindi, l'azione penale non potrebbe essere esercitata.

Il relatore PALERMO (Aut (SVP, UV, PATT, UPT)-PSI-MAIE), alla luce del dibattito svolto, propone di esprimere un parere contrario sugli emendamenti 8.1000, 8.4, 8.5, 8.6, 8.19, 8.7, 8.20 e 8.8.

Il senatore ENDRIZZI (M5S), intervenendo in dichiarazione di voto, esprime il proprio rammarico per la decisione del relatore di modificare la propria proposta di parere.

A suo avviso, considerazioni di carattere tecnico-giuridico non dovrebbero essere condizionate da valutazioni legate agli equilibri della maggioranza di Governo, che al suo interno esprime sensibilità differenti sul tema della prescrizione.

A nome del Gruppo, pertanto, annuncia un voto contrario.

La PRESIDENTE precisa che il relatore, nell'esercizio della sua funzione, tiene conto degli orientamenti che emergono all'interno della Commissione, formulando una proposta di parere che esprima una sintesi quanto più possibile condivisa.

Il senatore CALDEROLI (LN-Aut) chiede che la votazione abbia luogo per parti separate, votando prima il dispositivo non ostativo sul testo unificato e successivamente la proposta di parere sugli emendamenti.

La PRESIDENTE accoglie la richiesta del senatore Calderoli e pone in votazione la proposta di parere avanzata dal relatore, limitatamente al suo dispositivo non ostativo sul testo unificato.

Accertata la presenza del prescritto numero di senatori, la Commissione approva.

La PRESIDENTE pone quindi in votazione la proposta di parere in parte contrario e in parte non ostativo sugli emendamenti, avanzata dal relatore.

La Commissione approva.

La PRESIDENTE avverte che il parere approvato sul testo unificato e sui relativi emendamenti è pubblicato in allegato.

Schema di decreto legislativo recante riorganizzazione, razionalizzazione e semplificazione della disciplina concernente le autorità portuali di cui alla legge 28 gennaio 1994, n. 84 (n. 303)

(Osservazioni alla 8ª Commissione. Esame. Osservazioni non ostative con condizioni e rilievi)

Il relatore PALERMO (Aut (SVP, UV, PATT, UPT)-PSI-MAIE) riferisce sullo schema di decreto legislativo in titolo, rimesso alla sede plenaria dalla Sottocommissione per i pareri. A tale riguardo, propone di esprimere, per quanto di competenza, osservazioni non ostative, a condizione che sia inserita nel testo una clausola di salvaguardia, la quale - come stabilisce l'articolo 22 della legge n. 124 del 2015 - espressamente preveda l'applicabilità delle disposizioni del decreto legislativo alle Regioni a Statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con i rispettivi Statuti e le relative norme di attuazione. Conseguentemente, appare necessario sopprimere, all'articolo 5, comma 8, della legge n. 84 del 1994, la specifica clausola di salvaguardia ivi prevista.

Inoltre, ritiene opportuno verificare la piena corrispondenza tra l'articolo 6 dello schema di decreto legislativo, recante l'istituzione di quindici Autorità di sistema portuale, e il relativo principio e criterio direttivo contenuto nella delega (articolo 8, comma 1, lettera f), della legge n. 124 del 2015), la quale ha ad oggetto esclusivamente la riorganizzazione, razionalizzazione e semplificazione della disciplina concernente le autorità portuali esistenti, in quanto si riferisce a quelle di cui alla legge n. 84 del 1994.

Accertata la presenza del prescritto numero di senatori, la Commissione approva la proposta di osservazioni non ostative con condizioni e rilievi, pubblicata in allegato.

La seduta termina alle ore 15,50.

PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE

SUI DISEGNI DI LEGGE N. 2067 E CONNESSI E SUI RELATIVI EMENDAMENTI

La Commissione, esaminato il testo unificato riferito ai disegni di legge in titolo, esprime, per quanto di competenza, parere non ostativo.

Esaminati altresì i relativi emendamenti, esprime, per quanto di competenza, i seguenti pareri:

- sugli emendamenti 8.1000, 8.4, 8.5, 8.6, 8.19, 8.7, 8.20 e 8.8 parere contrario, in quanto le norme ivi previste, nel fissare alla data della notizia di reato l'inizio del decorso del termine di prescrizione, sono suscettibili di alterare la ratio stessa dell'istituto, ledendo i principi generali del processo penale e le garanzie costituzionali in tema di diritti di difesa e di giusto processo;

- sui restanti emendamenti parere non ostativo.

OSSERVAZIONI APPROVATE DALLA COMMISSIONE

SULL'ATTO DEL GOVERNO N. 303

La Commissione, esaminato lo schema di decreto legislativo in titolo, esprime, per quanto di competenza, osservazioni non ostative, a condizione che sia inserita nel testo una clausola di salvaguardia, la quale - come stabilisce l'articolo 22 della legge n. 124 del 2015 - espressamente preveda l'applicabilità delle disposizioni del decreto legislativo alle Regioni a Statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con i rispettivi Statuti e le relative norme di attuazione. Conseguentemente, appare necessario sopprimere, all'articolo 5, comma 8, della legge n. 84 del 1994, la specifica clausola di salvaguardia ivi prevista.

Si invita, inoltre, a verificare la piena corrispondenza tra l'articolo 6 dello schema di decreto legislativo, recante l'istituzione di quindici Autorità di Sistema Portuale e il relativo principio e criterio direttivo contenuto nella delega (articolo 8, comma 1, lettera f), della legge n. 124 del 2015), la quale ha ad oggetto esclusivamente la riorganizzazione, razionalizzazione e semplificazione della disciplina concernente le autorità portuali esistenti, in quanto si riferisce a quelle di cui alla legge n. 84 del 1994.