BILANCIO (5ª)

GIOVEDÌ 14 APRILE 2016

559ª Seduta

Presidenza del Presidente

TONINI

Interviene il vice ministro dell'economia e delle finanze Morando.

La seduta inizia alle ore 9,15.

IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO

Schema di decreto legislativo recante disposizioni per l'attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (n. 283)

(Parere al Ministro per le riforme costituzionali e i rapporti con il Parlamento, ai sensi dell'articolo 1 della legge 28 gennaio 2016, n. 11. Seguito e conclusione dell'esame. Parere non ostativo con presupposti)

Prosegue l'esame, sospeso nella seduta del 12 aprile.

Il relatore DEL BARBA (PD) dà lettura della bozza di parere, pubblicata in allegato, predisposta sulla scorta delle risposte del Governo ai rilievi da lui formulati nella relazione.

Il presidente TONINI comunica, al riguardo, che è pervenuta nella serata di ieri una nota del Governo contenente chiarimenti inerenti al provvedimento in esame a disposizione dei senatori.

Il senatore D'ALI' (FI-PdL XVII), nel preannunciare il proprio voto contrario, stigmatizza l'eccesso di presupposti contenuti nel parere che lasciano trasparire dubbi sulla reale consistenza delle coperture finanziarie del provvedimento. A suo parere, infatti, il testo appare palesemente scoperto e il ricorso a un numero così ampio di presupposti non fa che mascherare la sussistenza di problematiche sulla effettiva capacità di svolgere nuovi compiti con le risorse esistenti da parte delle amministrazioni coinvolte.

Il senatore MANDELLI (FI-PdL XVII), nel condividere l'opinione espressa dal senatore D'Alì, evidenzia come riesca difficile immaginare che l'Anac possa accrescere i propri compiti - come previsto dal testo in esame - senza un adeguato incremento delle risorse a sua disposizione.

Il senatore SANTINI (PD), con riferimento al presupposto concernente le attività di pubblicazione previste a carico del Ministero delle infrastrutture dall'articolo 73 del provvedimento, segnala l'opportunità che nel parere si faccia un esplicito riferimento alla necessità di mantenere la pubblicazione anche nella Gazzetta Ufficiale in formato elettronico.

Interviene il vice ministro MORANDO, ricordando anzitutto che l'Anac è una struttura che, essendo stata dotata di centinaia di dipendenti provenienti da altre amministrazioni, non risulta del tutto priva di risorse per lo svolgimento dei compiti assegnati dal provvedimento e che, grazie al ricorso alle nuove tecnologie, sarà possibile adempiere alle nuove funzioni con maggiore efficienza. Sottolinea peraltro come nella nota trasmessa alla Commissione vengano comunque specificate nel dettaglio le amministrazioni coinvolte e le risorse messe a disposizione. Con riferimento alle osservazioni riguardanti la pubblicazione degli avvisi dei bandi di gara, ricorda che la disposizione citata nel parere non fa altro che razionalizzare quanto di fatto già previsto dalla normativa esistente, esistendo già il vincolo della pubblicazione attraverso la strumentazione informatica. A suo parere, pertanto, eventuali ipotesi per il mantenimento della legislazione vigente concernente la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale su base informatica, non presentando profili di onerosità, possono essere prese in considerazione nel parere.

Il senatore D'ALI' (FI-PdL XVII) rileva anzitutto come l'ampia presenza presso l'Anac di personale proveniente da diverse amministrazioni possa presentare, almeno nell'immediato, profili problematici stante la necessità di formarlo adeguatamente alle nuove funzioni. Evidenzia, poi, come in futuro sarebbe auspicabile da parte della Commissione verificare l'effettività di quanto contenuto nelle note esplicative fornite dal Governo. Propone, quindi, la messa in cantiere da parte della Commissione di una attività diretta a verificare che i presupposti su cui ci si basa nell'espressione dei pareri vengano effettivamente rispettati da parte del Governo.

Il PRESIDENTE ringrazia preliminarmente i senatori che hanno partecipato alla discussione per il loro contributo fattivo e in particolare i senatori dell'opposizione, che, così facendo, dimostrano di svolgere al meglio il loro ruolo di controllo e di impulso alla maggioranza e al Governo sul rispetto dei vincoli di finanza pubblica. In particolare, reputa utile il suggerimento del senatore D'Alì, quello di verificare il rispetto ex post dell'operato del Governo. Più in generale, auspica che, sul modello inglese, sia dato maggior spazio all'attività di verifica e di controllo da parte del Parlamento sugli interventi e le politiche realizzati dall'Esecutivo.

Alla luce del dibattito svoltosi, il relatore DEL BARBA (PD) propone di integrare il parere recependo il contributo proposto dal senatore Santini.

Verificata la presenza del prescritto numero legale, il PRESIDENTE pone in votazione il parere così integrato, pubblicato in allegato, che la Commissione approva.

Schema di decreto ministeriale recante adozione di un'integrazione della nota metodologica relativa alla procedura di calcolo e dell'aggiornamento della stima delle capacità fiscali per singolo comune delle regioni a statuto ordinario, di cui all'articolo 1, comma 380-quater, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (n. 284)

(Parere al Ministro dell'economia e delle finanze, ai sensi dell'articolo 43, comma 5-quater, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164. Esame e rinvio)

La senatrice ZANONI (PD), in sostituzione del relatore Azzollini, illustra lo schema di decreto in titolo, segnalando, per quanto di competenza che lo schema di decreto del Ministro dell'economia e finanze in esame prevede un'integrazione della nota metodologica relativa alla procedura di calcolo e un aggiornamento della stima delle capacità fiscali adottati con il decreto ministeriale 11 marzo 2015. Le capacità fiscali rappresentano il gettito potenziale da entrate proprie del territorio di riferimento, date la base imponibile e l'aliquota legale. Ricorda che l'articolo 1, comma 2, del decreto ministeriale 11 marzo 2015 prevede che la metodologia e la stima delle capacità fiscali per singolo comune delle regioni a statuto ordinario siano sottoposte a monitoraggio e rideterminazione, di norma, con cadenza annuale, al fine di considerare eventuali mutamenti normativi e tener progressivamente conto del tax gap, ovvero della differenza tra il gettito potenziale e il gettito effettivamente riscosso, e della variabilità dei dati assunti a riferimento. La predetta rideterminazione si rende pertanto necessaria per effetto dei cambiamenti normativi in materia tributaria, in particolare per le variazioni intervenute in materia di IMU/TASI, e per tener conto dei nuovi redditi imponibili che costituiscono una base per il calcolo delle capacità fiscale dei comuni. Per il 2016 sono state confermate le scelte metodologiche già fatte nel 2015 per la prima stima della capacità fiscale. La stima della capacità fiscale 2016 è, tuttavia, innovativa rispetto a quella predisposta per il 2015 sia per l'allineamento della capacità fiscale alle modifiche introdotte con la legge di stabilità 2016 (eliminazione della TASI sulle abitazioni principali non di lusso ed estensione del novero di terreni agricoli esenti da IMU), sia per l'aggiornamento dei dati di riferimento all'anno 2013, in modo da renderli coerenti con i dati di base utilizzati per l'aggiornamento del calcolo dei fabbisogni standard (per la stima della capacità fiscale 2015 sono stati utilizzati i dati del 2012). Per effetto delle modifiche normative intervenute, la capacità fiscale dei comuni delle regioni a statuto ordinario relativa al gettito IMU dei soli terreni si riduce di circa 177 milioni di euro, passando da 493 milioni di euro a 316 milioni di euro. Considerando che la perequazione fiscale è basata sulla differenza tra fabbisogni standard e capacità fiscale, si osserva che il calcolo della capacità fiscale sulla base del gettito effettivamente riscosso, in luogo di quello teorico, potrebbe generare comportamenti opportunistici da parte dei comuni. Questi potrebbero, infatti, non essere incentivati a contrastare efficacemente l'evasione fiscale, la quale ridurrebbe la loro capacità fiscale che, però, sarebbe poi compensata in sede di perequazione. Ricorda che per tale motivo nel calcolo della capacità fiscale complessiva per il 2015 era stata inclusa una quota del tax gap ad aliquota standard riconducibile a parte della capacità fiscale «sommersa» dei tributi immobiliari. La valorizzazione della capacità fiscale relativa al servizio di smaltimento dei rifiuti è basata sull'aggiornamento dei coefficienti di riparto dei fabbisogni standard alla spesa storica complessiva del 2013. L'ammontare complessivo della capacità fiscale dei rifiuti per il 2016 è pari a 8.722 milioni di euro, in aumento rispetto ai 7.606 milioni di euro stimati per il 2015. Per la stima della capacità fiscale residuale, relativa ai cosiddetti tributi minori (Tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, Canone di occupazione di spazi ed aree pubbliche, Imposta comunale sulla pubblicità e i diritti sulle pubbliche affissioni, Canone per l'autorizzazione all'installazione dei mezzi pubblicitari), è stata aggiornata la base dati al 2013. Rispetto alla stima effettuata nel 2015, inoltre, per tener conto della possibile distorsione verso l'alto della capacità fiscale pro capite in alcuni piccoli Comuni, sono state introdotte alcune correzioni nelle code della distribuzione dei Comuni con meno di 5 mila abitanti. La capacità fiscale residuale risulta, quindi, complessivamente pari a 5.660 milioni di euro. Rispetto alla stima delle capacità fiscali contenuta nel decreto ministeriale 11 marzo 2015, la capacità fiscale complessiva stimata nello schema di decreto in esame è diminuita dell'1,7 per cento tra il 2015 e il 2016, passando da 30.593 milioni di euro nel 2015 a 30.068 milioni di euro nel 2016. La flessione più consistente riguarda la componente TASI (-45,4 per cento) ed è dovuta all'esenzione delle abitazioni principali non di lusso prevista dalla legge di stabilità 2016; la componente IMU è diminuita dell'1,2 per cento a seguito dell'esclusione della componente (esentata) dei terreni prevista dalla stessa legge di stabilità 2016. L'addizionale comunale IRPEF varia marginalmente (+0,2 per cento) a causa dell'utilizzo nella stima degli ultimi dati aggiornati dei redditi: infatti la stima per il 2015 è stata fatta sulla base dei redditi del 2012; per la stima del 2016 sono stati utilizzati i redditi del 2013. La componente del tax gap è diminuita dello 0,6 per cento, in quanto è stata eliminata la quota relativa alle abitazioni principali. La componente rifiuti è aumentata del 14,7 per cento. Osserva quindi che la distribuzione regionale della capacità fiscale complessiva mostra una riduzione significativa tra il 2015 e il 2016 in Emilia Romagna (-2,7 per cento), Piemonte (-2,6 per cento) e Veneto (-2,5 per cento). La variazione risulta invece positiva in Calabria (+0,9 per cento). La distribuzione per fasce di popolazione dei Comuni mostra che la variazione della capacità fiscale complessiva tra 2015 e 2016 è positiva solo per i Comuni tra i 60 mila e i 100 mila abitanti (+3,1 per cento), mentre è negativa per le altre fasce e raggiunge il suo minimo nei Comuni tra 2 mila e 3 mila abitanti (-5,2 per cento). Ricorda inoltre che l'ammontare della capacità fiscale determinata dallo schema di decreto in esame costituisce la base di riferimento per l'applicazione del criterio di riparto della quota perequativa del Fondo di solidarietà comunale. Tale criterio è costituito dalla differenza tra le capacità fiscali e i fabbisogni standard, tenendo conto che, per gli anni 2015 e 2016, l'ammontare della capacità fiscale da prendere in considerazione equivale al 45,8 per cento della capacità fiscale complessiva. Per approfondimenti fa rinvio alla nota di lettura n. 49 del Servizio del bilancio.

Ricorda altresì che sull'atto di Governo in esame si è già espressa la Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale, con un parere contenente una condizione e tre osservazioni di cui, a suo parere, occorrerebbe tenere conto. La condizione posta dalla Commissione prevede, in particolare, che il Governo valuti la praticabilità di calcolare fra le componenti della capacità fiscale anche quei trasferimenti compensativi, finanziati attraverso il Fondo di solidarietà, che si configurano come mera sostituzione del gettito standard (base effettiva per aliquota standard) di IMU e TASI sulle componenti delle basi imponibili di questi tributi che sono state ammesse all'esenzione dal 2016; infatti, per quanto a seguito dell'affievolimento della spinta all'autonomia tributaria dei Comuni e in ragione del peso crescente assunto dai trasferimenti (in larga parte a titolo compensativo) da parte dello Stato centrale, il quadro delineato dalla legge 42 del 2009 richieda un ripensamento complessivo dei criteri di perequazione, è in ogni caso necessario evitare, già a partire dal 2016, che l'eliminazione di una componente rilevante della capacità fiscale standard, che era stata calcolata con riferimento all'anno 2015, e la sua piena sostituzione con una entrata a titolo compensativo di pari ammontare alterino profondamente il processo perequativo. Quanto alle osservazioni formulate dalla Commissione, queste prevedono che nelle tabelle contenute nelle appendici e nell'allegato sia riportata una colonna aggiuntiva in cui sia evidenziato il calcolo della capacità fiscale senza considerare il gettito della TARI; che il Governo individui, nell'ulteriore processo di determinazione delle capacità fiscali, gli strumenti più idonei affinché la stima delle capacità fiscali residue risulti ulteriormente affinata in modo da distinguere, mantenendone la significatività, la stima delle tariffe standard da quella dei tributi minori standard; che sia incrementata progressivamente, nel corso del tempo, la quota percentuale del tax gap di cui tenere conto ai fini della determinazione della capacità fiscale.

Segnala, infine, come siano stati recentemente resi noti i dati relativi al fondo di solidarietà comunale. Il fatto è in sé positivo, in quanto consente ai comuni di disporre di una informazione che, ancorché provvisoria, risulta fondamentale per la predisposizione dei loro bilanci, anche se la comunicazione di tali dati prima dell'espressione del parere da parte della Commissione bilancio impone una riflessione sulla necessità di una tempistica più stringente nell'organizzazione dei lavori del Parlamento.

Il seguito dell'esame è, quindi, rinviato.

IN SEDE CONSULTIVA

(57) Silvana AMATI ed altri. - Misure per contrastare il finanziamento delle imprese produttrici di mine antipersona, di munizioni e submunizioni a grappolo

(Parere alla 6a Commissione sul testo e sugli emendamenti. Esame. Parere non ostativo sul testo. Parere in parte non ostativo, in parte contrario, ai sensi dell'articolo 81 della Costituzione, sugli emendamenti)

La relatrice ZANONI (PD) illustra il disegno di legge in titolo, segnalando, per quanto di competenza, che con riferimento all'articolo 1 e all'articolo 2, lettera b), del disegno di legge occorre acquisire conferma dal Governo dell'assenza di qualsiasi onere, diretto o indiretto per il bilancio dello Stato che potrebbe discendere da tali norme in relazione alla legislazione vigente.

Per quanto riguarda gli emendamenti, occorre valutare in relazione al testo le proposte 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, 1.5, 1.6, 1.7, 2.7 e 2.8. Occorre altresì valutare, per i possibili profili onerosi le proposte 2.10, 3.3, 3.4, 3.8, 3.9, 4.1 e 4.2. Comporta maggiori oneri l'emendamento 3.2. Non vi sono osservazioni sui restanti emendamenti.

Il vice ministro MORANDO segnala l'assenza di osservazioni sul testo. Con riferimento alle proposte emendative presentate, ritiene onerosi gli emendamenti 3.4, 3.9, 4.1, 4.2 e 3.2, mentre non presentano profili problematici le restanti proposte.

Alla luce dei chiarimenti forniti dal rappresentante del Governo, la RELATRICE propone, pertanto, l'approvazione del seguente parere: "La Commissione programmazione economica, bilancio, esaminato il disegno di legge in titolo, esprime, per quanto di propria competenza, parere non ostativo. In merito agli emendamenti il parere è contrario, ai sensi dell'articolo 81 della Costituzione, sulle proposte 3.4, 3.9, 4.1, 4.2 e 3.2. Il parere è non ostativo sui restanti emendamenti.".

Verificata la presenza del prescritto numero di senatori, la Commissione approva.

(1458) Istituzione del Sistema nazionale a rete per la protezione dell'ambiente e disciplina dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale, approvato dalla Camera dei deputati in un testo risultante dall'unificazione dei disegni di legge d'iniziativa dei deputati Realacci ed altri; Bratti ed altri; De Rosa ed altri

(Parere alla 13a Commissione. Rinvio del seguito dell'esame)

Prosegue l'esame, sospeso nella seduta del 15 marzo.

Il vice ministro MORANDO deposita la relazione tecnica di passaggio sul provvedimento in titolo.

Il seguito dell'esame è, quindi, rinviato.

SUI LAVORI DELLA COMMISSIONE

Il senatore D'ALI' (FI-PdL XVII) sollecita al Governo la presentazione della relazione tecnica sul disegno di legge n. 119 e connessi, recante nuove disposizioni in materia di aree protette.

Il vice ministro MORANDO fa presente che, ai fini della predisposizione della relazione tecnica, si è in attesa di ulteriori informazioni e chiarimenti richiesti al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e al Ministero dello sviluppo economico. Assicura, comunque, che solleciterà i Ministeri competenti affinché forniscono i chiarimenti richiesti dal Ministero dell'economia.

La seduta termina alle ore 10.

SCHEMA DI PARERE PROPOSTO DAL RELATORE SULL’ATTO DEL GOVERNO N. 283

La Commissione programmazione economica, bilancio, esaminato lo schema di decreto in titolo, esprime, per quanto di propria competenza, parere non ostativo, sulla base dei seguenti presupposti:

- che le attività di progettazione tramite strumenti elettronici di cui all'articolo 23 siano in prima battuta rivolte ad un numero circoscritto di opere e ad amministrazioni già dotate di specifiche competenze e mezzi;

- che gli articoli 25, 103 e 104 non abbiano carattere innovativo rispetto alla precedente disciplina di settore, e non possano pertanto comportare maggiori oneri per la finanza pubblica;

- che la consultazione preventiva sotto forma di "dibattito pubblico" di cui all'articolo 22 possa svolgersi nell'ambito delle attuali competenze e dotazioni delle pubbliche amministrazioni coinvolte;

- che le funzioni affidate al Ministero delle Infrastrutture e all'ANAC dall'articolo 38 siano assolvibili con il personale ed i mezzi già a disposizione per ottemperare agli obblighi di trasparenza;

- che gli obblighi di utilizzo di comunicazioni elettroniche e sistemi informativi automatici, previsti in particolare dagli articoli 52, 55, 56, 57 e 58, rientrino nel percorso di informatizzazione delle pubbliche amministrazioni già previsto dalla legislazione vigente, così come le infrastrutture necessarie agli uffici per l'adeguamento alla nuova normativa;

- che le attività di pubblicazione previste a carico del Ministero delle Infrastrutture e dell'ANAC dall'articolo 73 si pongano in continuità con quanto già previsto dalla legislazione finora vigente, e risultino pertanto non idonei a generare oneri ulteriori;

- che l'accesso elettronico ai documenti di gara, reso generalizzato dall'articolo 74, possa essere realizzato con i mezzi ed il personale già disponibili;

- che il nuovo albo di cui all'articolo 78 e il programma di ricognizione straordinaria di cui al successivo articolo 84 siano realizzabili, da parte dell'ANAC, con le risorse già assegnate a legislazione vigente;

- che la banca dati sul possesso dei requisiti di gara, prevista dall'articolo 81, sia effettivamente realizzabile nell'ambito delle risorse a legislazione vigente;

- che le funzioni affidate all'ANAC dall'articolo 177 siano assolvibili tramite le dotazioni umane e strumentali già esistenti;

- che l'ulteriore albo degli affidamenti in house,costituito presso l'ANAC ai sensi dell'articolo 192, possa essere creato e gestito con le risorse umane e strumentali assegnati all'Autorità;

- che i nuovi compiti attribuiti precipuamente ad ANAC e Presidenza del Consiglio dagli articoli da 210 a 214 siano assolvibili con le risorse umane e strumentali già previste dalla legislazione vigente.

PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE SULL’ATTO DEL GOVERNO N. 283

La Commissione programmazione economica, bilancio, esaminato lo schema di decreto in titolo, esprime, per quanto di propria competenza, parere non ostativo, sulla base dei seguenti presupposti:

- che le attività di progettazione tramite strumenti elettronici di cui all'articolo 23 siano in prima battuta rivolte ad un numero circoscritto di opere e ad amministrazioni già dotate di specifiche competenze e mezzi;

- che gli articoli 25, 103 e 104 non abbiano carattere innovativo rispetto alla precedente disciplina di settore, e non possano pertanto comportare maggiori oneri per la finanza pubblica;

- che la consultazione preventiva sotto forma di "dibattito pubblico" di cui all'articolo 22 possa svolgersi nell'ambito delle attuali competenze e dotazioni delle pubbliche amministrazioni coinvolte;

- che le funzioni affidate al Ministero delle Infrastrutture e all'ANAC dall'articolo 38 siano assolvibili con il personale ed i mezzi già a disposizione per ottemperare agli obblighi di trasparenza;

- che gli obblighi di utilizzo di comunicazioni elettroniche e sistemi informativi automatici, previsti in particolare dagli articoli 52, 55, 56, 57 e 58, rientrino nel percorso di informatizzazione delle pubbliche amministrazioni già previsto dalla legislazione vigente, così come le infrastrutture necessarie agli uffici per l'adeguamento alla nuova normativa;

- che le attività di pubblicazione previste a carico del Ministero delle Infrastrutture e dell'ANAC dall'articolo 73 si pongano in continuità con quanto già previsto dalla legislazione finora vigente, ivi compresa la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale in formato elettronico, e risultino pertanto non idonei a generare oneri ulteriori;

- che l'accesso elettronico ai documenti di gara, reso generalizzato dall'articolo 74, possa essere realizzato con i mezzi ed il personale già disponibili;

- che il nuovo albo di cui all'articolo 78 e il programma di ricognizione straordinaria di cui al successivo articolo 84 siano realizzabili, da parte dell'ANAC, con le risorse già assegnate a legislazione vigente;

- che la banca dati sul possesso dei requisiti di gara, prevista dall'articolo 81, sia effettivamente realizzabile nell'ambito delle risorse a legislazione vigente;

- che le funzioni affidate all'ANAC dall'articolo 177 siano assolvibili tramite le dotazioni umane e strumentali già esistenti;

- che l'ulteriore albo degli affidamenti in house,costituito presso l'ANAC ai sensi dell'articolo 192, possa essere creato e gestito con le risorse umane e strumentali assegnati all'Autorità;

- che i nuovi compiti attribuiti precipuamente ad ANAC e Presidenza del Consiglio dagli articoli da 210 a 214 siano assolvibili con le risorse umane e strumentali già previste dalla legislazione vigente.