AFFARI COSTITUZIONALI (1ª)

GIOVEDÌ 6 APRILE 2017

474ª Seduta

Presidenza del Presidente

TORRISI

Interviene il sottosegretario di Stato per la giustizia Migliore.

La seduta inizia alle ore 13,05.

SUI LAVORI DELLA COMMISSIONE

Il PRESIDENTE riferisce gli esiti della riunione dell'Ufficio di Presidenza svolta nella giornata di ieri, mercoledì 5 aprile.

Con riferimento al disegno di legge n. 2754 (d-l 14/2017 - sicurezza delle città), si è convenuto di concludere la discussione generale nella seduta odierna e di prorogare il termine per la presentazione di eventuali emendamenti alle ore 18 di oggi, giovedì 6 aprile. L'esame proseguirà nella giornata di martedì 11 aprile.

Si è inoltre concordato di riprendere fin dalla prossima settimana l'esame dei disegni di legge n. 2092 (disposizioni in materia di cittadinanza) e n. 2208 (segnalazioni di reati o irregolarità nel lavoro pubblico o privato).

Si è deciso, inoltre, di inserire all'ordine del giorno il disegno di legge costituzionale n. 2599 (riduzione del numero dei parlamentari e loro elezione a suffragio universale e diretto) e di iniziarne l'esame in tempi congrui.

Si è convenuto, altresì, di iscrivere all'ordine del giorno il disegno di legge n. 2530 (consultazione delle rappresentanze del personale del Corpo dei vigili del fuoco), nonché di verificare il consenso dei Gruppi parlamentari per una richiesta di trasferimento in sede deliberante del medesimo disegno di legge, già assegnato in sede referente.

Infine, si è stabilito di inserire all'ordine del giorno il disegno di legge n. 2770 (aggregazione del comune di Torre de' Busi alla provincia di Bergamo), non appena assegnato, e di iniziarne l'esame quanto prima.

IN SEDE REFERENTE

(2754) Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14, recante disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle città, approvato dalla Camera dei deputati

(Seguito dell'esame e rinvio)

Prosegue l'esame, sospeso nella seduta del 28 marzo.

Riprende la discussione generale.

Il senatore CANDIANI (LN-Aut) dichiara di condividere alcune delle finalità del provvedimento, il quale - a suo avviso - propone soluzioni da tempo individuate dalla Lega come idonee a promuovere la sicurezza urbana, soprattutto nei contesti più critici.

In particolare, valuta positivamente le norme contenute all'articolo 5, con specifico riferimento ai patti per l'attuazione della sicurezza urbana. Osserva, al riguardo, che il coinvolgimento dei cittadini nella tutela e nella salvaguardia del proprio ambiente di vita costituisce uno strumento essenziale per garantire la sicurezza nelle città. Peraltro, testimonia come in molti territori i cittadini si siano spontaneamente organizzati per il controllo dei propri quartieri, attraverso strumenti, definiti "patti di vicinanza", volti a favorire anche una maggiore socializzazione e a promuovere dinamiche solidali, come pure allo scopo di accrescere il senso di responsabilità verso il proprio ambiente e la comunità di appartenenza.

Si sofferma, quindi, sulle disposizioni contenute all'articolo 10, che detta le modalità esecutive delle misure di allontanamento, prevedendo, in caso di recidiva nelle condotte illecite, la possibilità, per il Questore, di vietare l'accesso ad una determinata area, in analogia con la disciplina del Daspo nelle manifestazioni sportive. Al riguardo, anticipa la presentazione di un ordine del giorno, con il quale chiedere l'applicazione delle leggi esistenti, le quali già contengono norme volte a prevenire, soprattutto in occasione di manifestazioni pubbliche, possibili disordini e incidenti, attraverso misure di interdizione personale.

Con riferimento ai poteri del Sindaco in qualità di ufficiale di Governo, ritiene che il decreto-legge presenti alcune carenze, in quanto non idoneo a valorizzare adeguatamente la funzione del Sindaco, che invece riveste un ruolo centrale nel controllo della sicurezza della sua città, soprattutto perché ne conosce il territorio e le relative dinamiche sociali. In proposito, esprime le proprie riserve circa la scelta, compiuta dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 115 del 2011, attraverso la quale si è ritenuto illegittimo il potere di ordinanza dei sindaci, ove non limitato ai casi contingibili o urgenti.

La senatrice LO MORO (Art.1-MDP) rileva preliminarmente che i termini di scadenza per la conversione in legge del decreto non consentiranno di apportare al testo le modificazione necessarie. Ritiene necessario, ad ogni modo, rappresentare compiutamente la sua posizione, evidenziando le maggiori criticità rinvenibili nel provvedimento.

In primo luogo, osserva che alcune misure si limitano a riproporre strumenti di natura repressiva e preventiva già presenti nell'ordinamento, seppur con uno sforzo di maggiore compiutezza, anche a seguito delle richieste avanzate dalle associazioni dei sindaci e dai soggetti che operano nei territori.

Si sofferma, quindi, sull'articolo 4, che cerca di offrire una definizione di sicurezza urbana, peraltro ripresa da un decreto ministeriale del 2008, in termini a suo avviso eccessivamente generici, suscettibili di ricomprendere potenzialmente tutte le attività che si possono svolgere all'interno di una città.

In proposito, ritiene necessario interpretare la disposizione dell'articolo 4 in coerenza con quanto prevede il successivo articolo 5, riguardante i patti per l'attuazione della sicurezza urbana, da cui emergono obiettivi concreti e azioni positive volte a garantire servizi e a realizzare interventi di prossimità sociale.

Anticipa, al riguardo, la presentazione di un ordine del giorno, che impegni il Governo alla realizzazione concreta di quelle misure di valorizzazione e di promozione sociale, indicate negli articoli richiamati.

A suo avviso, il tema della sicurezza urbana deve essere affrontato attraverso un adeguato bilanciamento di interessi e di valori. Coloro che possono essere considerati elemento di disturbo per la tenuta sociale di un determinato contesto meritano in ogni caso attenzione, rispetto e soprattutto aiuto, per la condizione di emarginazione nelle quali si trovano. In questo senso, valuta con favore le azioni positive previste nell'ambito dei patti per l'attuazione della sicurezza urbana, nel presupposto che, se adeguatamente finanziate, esse possano costituire un fattore di sviluppo e di emancipazione per i soggetti più deboli della società, posti drammaticamente ai margini della convivenza civile e spesso sfruttati.

Occorre, in altre parole, raggiungere un equilibrio tra i diritti e le esigenze di sicurezza dei cittadini, con particolare attenzione agli ambienti più vulnerabili, e le esigenze di emancipazione di chi, per ragioni economiche e sociali, vive ai margini delle città.

Si sofferma, quindi, sulle disposizioni che modificano il testo unico degli enti locali, in particolare su quelle che intervengono sui poteri di rappresentanza del Sindaco.

In proposito, richiama i contenuti della sentenza della Corte Costituzionale n. 115 del 2011, la quale ha dichiarato illegittimo l'articolo 54, comma 4, nella parte in cui prevedeva il potere di ordinanza dei sindaci non solo nei casi contingibili ed urgenti.

Nel condividere la scelta compiuta dalla Corte Costituzionale, sottolinea la motivazione sottesa, in particolare la violazione della riserva relativa di legge, di cui all'articolo 23 della Costituzione, dal momento che non era prevista alcuna tipizzazione della discrezionalità amministrativa, in una sfera riguardante la libertà dei consociati. Peraltro, osserva che le ordinanze, spesso carenti di adeguata motivazione, presentano un carattere di generalità ed astrattezza che ne rende difficile l'impugnazione.

Al contrario, rileva che alcune disposizioni contenute nel decreto sono in contrasto con le determinazioni contenute nella sentenza della Corte Costituzionale. In particolare, l'articolo 8 amplia la possibilità per il Sindaco di adottare ordinanze su materie, quali gli orari di vendita o di somministrazione di bevande alcoliche o superalcoliche, che sono regolate da normative comunali, in contrasto con le liberalizzazioni avviate negli ultimi anni. Con ordinanza il Sindaco potrebbe dunque decidere su quali zone un'attività può essere liberalmente svolta e su quali vietata, peraltro con il possibile rischio di corruzione e di collusione con la criminalità organizzata.

Esprime, inoltre, alcuni ulteriori rilievi critici sulle modifiche apportate all'articolo 50, comma 5, del decreto-legislativo n. 267 del 2000, che consente il ricorso alle ordinanze anche per superare situazioni di grave incuria e degrado del territorio, dell'ambiente e del patrimonio culturale. In proposito, ritiene che la disposizione possa considerarsi legittima nella misura in cui questo potere sia circoscritto alle esigenze di tutela della tranquillità e di riposo dei residenti, come indicato nella parte finale della disposizine. Auspica, pertanto, che circolari ministeriali possano chiarire, nel rispetto della norma, i limiti entro i quali il potere di ordinanza può essere esercitato in quei casi.

A titolo personale, esprime ulteriori riserve anche sul nuovo comma 4-bis dell'articolo 54 del decreto-legislativo n. 267 del 2000, volto a definire il potere di ordinanza dei sindaci nelle loro funzioni di ufficiali di Governo, con particolare riguardo alla prevenzione e contrasto di fenomeni criminosi e di illegalità. A suo avviso, appare improprio attribuire tale potere a soggetti che non hanno le competenze adeguate né le necessarie risorse umane e materiali.

Si sofferma, inoltre, sulla disposizione introdotta durante l'esame presso la Camera dei deputati, riguardante i parcheggi abusivi. A suo avviso, le norme introdotte non appaiono meritevoli di particolare attenzione, in quanto volte a reprimere un fenomeno che non desta significativo allarme sociale, soprattutto in aree del Paese ove si registrano, con estrema frequenza, fenomeni di ben più grave portata.

Con riguardo all'articolo 15, segnala l'incongruenza delle disposizioni ivi previste in materia di misure di prevenzione personale, che hanno come presupposto la pericolosità sociale del soggetto.

A suo avviso, la scelta legislativa compiuta presenta spiccati caratteri di antigiuridicità ed è palesemente illegittima, soprattutto nella parte in cui l'adozione della misura è consentita in presenza di fatti oggettivi, senza alcun affidamento alla libera valutazione del giudice.

La senatrice DE PETRIS (Misto-SI-SEL) manifesta la propria contrarietà ai contenuti del provvedimento, in primo luogo perché esso sembra non cogliere quali siano le reali esigenze e i più profondi bisogni delle comunità locali, come pure le difficoltà che quotidianamente affrontano gli amministratori.

L'operazione politica compiuta con il decreto-legge, al contrario, presenta, a suo avviso, un mero carattere propagandistico, anche perché ai dati reali relativi alla sicurezza dei centri urbani si sovrappone il senso di insicurezza percepito dalla comunità locale, così assecondando alcune pulsioni sociali, al solo scopo di acquisire consenso.

Peraltro, gli strumenti utilizzati sono ideologicamente orientati agli stessi obiettivi perseguiti dai governi di centro-destra. Come dimostrano alcuni studi compiuti sull'attuazione delle normative in materia di sicurezza, i soggetti colpiti dalle misure di prevenzione, nella maggior parte dei casi, appartengono a categorie deboli ed emarginate, non solo immigrati o soggetti senza fissa dimora, ma anche, sempre più, cittadini colpiti dalla crisi economica e costretti a vivere in condizioni di estrema povertà e di bisogno.

A suo avviso la stessa definizione di sicurezza urbana, contenuta all'articolo 4 del decreto, appare coerente con le finalità di repressione sociale, soprattutto nella misura in cui si individua nella marginalità sociale un fattore che deturpa il decoro urbano e la moralità pubblica.

Peraltro, le esigenze di sicurezza urbana non richiedono tanto misure di carattere preventivo e punitivo, quanto azioni positive, dirette a rimuovere le cause che determinano i fenomeni di marginalità sociale.

Ben più necessario sarebbe, a suo avviso, investire nelle periferie, invertendo la tendenza in atto, che vede la progressiva trasformazione dei centri urbani in quartieri-dormitorio, privi di identità e di tessuto sociale, garantiti in passato anche dal commercio al dettaglio, che sempre più tende a scomparire persino nei quartieri storici e in quelli più popolari.

Si sofferma, inoltre, sulle misure volte ad introdurre strumenti di videosorveglianza. A suo avviso, tale scelta appare assolutamente contraddittoria, considerando che i costi per la predisposizione di apparati così sofisticati sono elevatissimi e, conseguentemente, assolutamente insostenibili per amministrazioni locali che non hanno nemmeno la possibilità di predisporre un'adeguata illuminazione delle strade.

Anche con riferimento al concetto di decoro urbano, le misure da adottare sarebbero, a suo avviso, ben altre rispetto a quelle previste dal decreto in esame.

In particolare, appare necessario agire positivamente, attraverso adeguate politiche di recupero del patrimonio artistico e paesaggistico, che i sindaci non possono purtroppo realizzare per l'assenza di adeguate risorse.

Con riferimento all'articolo 10, riguardante le misure di allontanamento in casi di recidiva, segnala che l'introduzione del Daspo nelle manifestazioni sportive fu da subito criticata in quanto suscettibile di indiscriminata estensione anche ad altri ambiti. La scelta compiuta con il decreto all'esame testimonia che quelle preoccupazioni erano assolutamente fondate.

Per quanto riguarda invece il potere di ordinanza, segnala i rischi sottesi ai possibili abusi di uno strumento che, per la sua particolare natura, appare difficilmente impugnabile e che presenta possibili profili di illegittimità, dal momento che a un'autorità amministrativa sono attribuiti poteri incidenti sulla libertà personale dei cittadini senza adeguate garanzie.

Il senatore CRIMI (M5S) esprime riserve e perplessità sui contenuti del decreto-legge, in particolare segnalando come permanga irrisolta una questione di assoluto rilievo, ovvero la mancata equiparazione tra la polizia locale e le altre forze di polizia, nonostante la sostanziale omogeneità delle funzioni svolte.

Nell'evidenziare il carattere propagandistico del provvedimento, carico, a suo avviso, di norme manifesto e di disposizioni prive di reale impatto, si sofferma sull'articolo 6. La disposizione prevede l'istituzione di un comitato metropolitano per l'analisi, la valutazione e il confronto sulla sicurezza nelle città metropolitane, costituito dal prefetto e dal sindaco metropolitano, che lo copresiedono, e al quale possono partecipare anche i sindaci dei comuni interessati.

L'organismo appare privo di reale utilità, considerando che le sue funzioni andrebbero in ogni caso a sovrapporsi a quelle del comitato provinciale per l'ordine pubblico e la sicurezza, presieduto dal prefetto e composto dal questore, dal sindaco del comune capoluogo, dai comandanti provinciali dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della Guardia di finanza.

Tra tutte le disposizioni del decreto, valuta positivamente solo la norma, introdotta dalla Camera dei deputati, che ha ripristinato l'equo indirizzo per la causa di servizio in favore della polizia locale.

La senatrice BERNINI (FI-PdL XVII), nel richiamare alcune osservazioni formulate in sede di esame dei presupposti di necessità ed urgenza, evidenzia criticamente le possibili sovrapposizioni tra la normativa introdotta con il decreto-legge e quella vigente.

In primo luogo, ritiene improprio il ricorso allo strumento della decretazione d'urgenza, anche perché sono integralmente riprodotte formule desunte dalla normativa introdotta dai governi di centro-destra all'inizio della XVI legislatura, seppur con alcune eccezioni. Tra queste ultime segnala, manifestando le proprie riserve, le disposizioni che consentono di derogare a determinate condizioni agli obblighi di sgombero delle abitazioni occupate abusivamente e agli obblighi di distacco delle utenze abusive.

Rileva, inoltre, che alcune misure, fortemente enfatizzate dal Governo, con particolare riguardo ai patti per l'attuazione della sicurezza urbana, appaiono ormai strumenti non più innovativi, anche perché conosciuti e sperimentati ormai da molti anni. Inoltre, alcune disposizioni presentano un carattere meramente programmatico, pure dichiarazioni di intenti che, seppur condivisibili, non hanno alcuna capacità di incidere sull'ordinamento, in quanto risultano prive di precettività e cogenza, oltre che non adeguatamente accompagnate da idonee coperture finanziarie.

La stessa attribuzione di molteplici poteri ai sindaci in materia di sicurezza urbana presenta profili di rilevante criticità, anche in questo caso perché non sono contestualmente assegnate adeguate risorse finanziarie e strumentali agli amministratori locali, che pure operano in contesti difficili, soprattutto con riferimento ai territori gravati dal fenomeno dell'immigrazione.

Ritiene che sarebbe stato necessario piuttosto intervenire con misure a sostegno delle forze di polizia, tenendo conto dell'impegno ad esse richiesto non solo per garantire la sicurezza del territorio, ma anche nell'ambito dei procedimenti di identificazione degli immigrati.

Con particolare riguardo all'articolo 15, segnala che nel codice antimafia è stato inserito, all'articolo 6, il comma 3-bis, il quale consente l'applicazione ai sorvegliati speciali dei cosiddetti "braccialetti elettronici". Anche in questo caso, a suo avviso, il provvedimento mostra evidenti limiti quanto alla sua concreta attuazione, considerando che il costo di un braccialetto elettronico è talmente elevato da rendere impossibile una sua diffusa utilizzazione.

Il senatore ENDRIZZI (M5S) rileva una profonda contraddizione tra i principi enunciati e gli strumenti previsti nel decreto-legge.

L'intervento sembra orientato a finalità di carattere preventivo e punitivo, allo scopo di contrastare, secondo un modello di amministrazione delle città inaugurato negli Stati Uniti dal sindaco Giuliani, il degrado urbano in quanto foriero di ulteriore degrado.

In realtà, lo strumento più idoneo per risolvere i problemi che assillano i centri urbani consiste, a suo avviso, nel porre in essere un'ampia e articolata azione pedagogica e informativa, incentivando comportamenti virtuosi.

In tale contesto, ai sindaci dovrebbero essere forniti gli strumenti per realizzare politiche di coesione sociale e culturale, anche con il coinvolgimento delle associazioni impegnate nel territorio.

Al contrario, il decreto-legge in esame non sembra ispirato a tali finalità.

Ne è prova la scelta, compiuta alla Camera dei deputati, di sopprimere una disposizione, peraltro introdotta durante l'esame in Commissione, volta ad attribuire ai sindaci il potere di regolare e limitare attività di commercio potenzialmente suscettibili di incentivare il degrado e l'emarginazione, con particolare riguardo al gioco d'azzardo.

Il senatore CALDEROLI (LN-Aut) segnala la recente emanazione di una circolare dell'Agenzia delle entrate, volta a tassare l'installazione di strumenti di videosorveglianza pubblici, in tal modo aggravando gli oneri fiscali a carico delle amministrazioni locali, per la realizzazione di interventi che il decreto-legge in esame configura come obbligatori.

In proposito, reputa opportuno che il Governo si impegni ad assumere un orientamento coerente su questo tema.

Il PRESIDENTE dichiara conclusa la discussione generale.

Il relatore PAGLIARI (PD), nel preannunciare che non presenterà alcun emendamento, comunica che anche il Governo non intende presentare proposte emendative.

Assicura che verrà posta la massima attenzione agli ordini del giorno che saranno presentati nel corso dell'esame.

Il seguito dell'esame è quindi rinviato.

SULL'ESAME DEI DISEGNI DI LEGGE N. 2643 E 31 (MODIFICHE STATUTO TRENTINO-ALTO ADIGE/SÜDTIROL PER TUTELA MINORANZA LADINA)

Il PRESIDENTE propone di fissare alle ore 18 di martedì 11 aprile il termine per la presentazione di eventuali emendamenti da riferire al disegno di legge n. 2643, adottato come testo base per il seguito dell'esame.

La seduta termina alle ore 14,25.