AFFARI COSTITUZIONALI (1ª)

MERCOLEDÌ 20 APRILE 2016

388ª Seduta

Presidenza della Presidente

FINOCCHIARO

Intervengono il ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione Maria Anna Madia e il vice ministro dell'economia e delle finanze Morando.

La seduta inizia alle ore 14,40.

SUI LAVORI DELLA COMMISSIONE

La PRESIDENTE riferisce l'esito della riunione dell'Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentanti dei Gruppi parlamentari appena conclusa, nella quale si è convenuto di proseguire quanto prima l'esame dei disegni di legge n. 2271 (disposizioni in materia di editoria) e connessi, n. 2258 (disposizioni in materia di conflitti di interessi) e connessi, n. 1522 (attività di rappresentanza interessi) e connessi.

In relazione all'esame del disegno di legge n. 1522, inoltre, si è concordato di prorogare ulteriormente il termine per la presentazione di eventuali emendamenti alle ore 13 di mercoledì 27 aprile.

Infine, si è deciso di iscrivere all'ordine del giorno il disegno di legge n. 2307 (elezioni primarie per selezione candidati a cariche monocratiche) e di iniziarne l'esame a partire dalla prossima settimana.

La Commissione prende atto.

IN SEDE CONSULTIVA

(Doc. LVII, n. 4) Documento di economia e finanza 2016, allegati e relativo annesso

(Parere alla 5a Commissione. Seguito e conclusione dell'esame. Parere favorevole)

Prosegue l'esame, sospeso nella seduta del 19 aprile.

Il relatore TORRISI (AP (NCD-UDC)) illustra una proposta di parere favorevole, pubblicata in allegato.

Ha inizio la discussione.

La senatrice BERNINI (FI-PdL XVII) ritiene che anche quest'anno le stime e le previsioni programmatiche riportate nel Documento di economia e finanza non siano realistiche. Infatti, i dati relativi ai principali indicatori economici - deficit, debito pubblico e PIL - dimostrano che le valutazioni proposte in passato non sono poi state suffragate dai fatti. Ciò dimostra, a suo avviso, che le scelte di politica economica del Governo sono avventate e basate su situazioni contingenti favorevoli.

La riduzione del deficit negli ultimi due anni, per esempio, è stata favorita per lo più dalla politica monetaria espansiva della Banca centrale europea, che ha consentito una consistente diminuzione degli interessi sul debito pubblico. Tale strategia sembra confermata anche per il prossimo anno, sebbene risulti legata a un numero eccessivo di variabili: infatti, non vi è alcuna certezza sul mantenimento del quantitative easing da parte della Banca centrale e ancora non è possibile sapere se l'Italia riuscirà a evitare le sanzioni europee per il mancato rispetto dei vincoli del patto di stabilità.

Il rapporto tra debito pubblico e PIL è diminuito solo dello 0,3 per cento, a fronte dell'1,4 per cento annunciato in precedenza. Ricorda, inoltre, che ulteriori discrasie tra le previsioni del Governo e le stime reali sono state rilevate da importanti organismi, quali Eurostat, Fondo monetario internazionale e OCSE. Tutto ciò conferma la tendenza dell'Esecutivo a rinviare le scelte più impopolari, limitandosi a interventi privi di ampio respiro e basati solo sull'auspicio che perdurino condizioni favorevoli a livello internazionale.

A fronte di ciò, si prefigura un preoccupante incremento della tassazione, accompagnato dall'aumento di quasi 22 miliardi della spesa pubblica. Si registra, al contempo, una riduzione degli investimenti pari a 7 miliardi.

Sottolinea che anche il Rapporto Paese 2016, elaborato dalla Commissione europea e pubblicato il 26 febbraio 2016, nel precisare che l'Italia ha compiuto progressi nella capacità di risposta alle raccomandazioni del 2015, registra il permanere di criticità per l'occupazione, la tenuta del sistema bancario, l'istruzione, la semplificazione amministrativa e la competitività.

Critica la gestione del fenomeno migratorio, che risulta inefficiente ed eccessivamente onerosa, dal momento che la spesa per l'accoglienza continua ad aumentare, come anche il numero dei migranti sul territorio italiano. A tale proposito, ritiene che nel DEF si sarebbe dovuto indicare un piano di interventi strutturali; al contrario, si continua ad affrontare l'emergenza, lasciando così spazio a fenomeni di cattiva gestione e infiltrazioni criminali negli appalti per la conduzione dei centri per richiedenti asilo. Tra l'altro, l'attuazione dell'accordo per il ricollocamento dei migranti appare del tutto insufficiente, nonostante le dichiarazioni ottimistiche del Presidente del Consiglio.

Il Documento di economia e finanza, inoltre, prevede che la riforma della pubblica amministrazione determinerà una maggiore efficienza, con ricadute particolarmente positive per gli investimenti. A tale proposito, rileva che l'impatto sulla crescita del PIL sarà contenuto in percentuali inferiori all'1 per cento e quindi insignificanti nel processo di crescita e modernizzazione del Paese. Peraltro, non risulta che sia stato considerato il maggior onere derivante dal rinnovo dei contratti del pubblico impiego.

Osserva, infine, che in tema di riduzione delle società partecipate si resta ancora a una fase meramente ricognitiva della situazione esistente, nonostante l'annuncio di operare una netta riduzione, che ormai risale a due anni fa.

Conclude, anticipando il proprio voto contrario.

La senatrice BISINELLA (Misto-Fare!) esprime un giudizio positivo sul ridimensionamento dell'indebitamento della pubblica amministrazione e sulla conferma della ripresa della crescita economica, seppure in una percentuale ancora ridotta.

Tuttavia, ritiene opportuno segnalare alcune criticità. In primo luogo, la pressione fiscale resta ancora troppo elevata. Inoltre, si registra un ulteriore ritardo nell'applicazione dei costi standard, soprattutto nel settore della sanità, colpito peraltro dall'applicazione di tagli lineari. Desta particolare preoccupazione anche la riduzione dei trasferimenti agli enti territoriali, in particolare ai Comuni, la cui situazione, dal punto di vista del bilancio, appare molto compromessa.

Valuta favorevolmente l'esclusione dai limiti del patto di stabilità delle spese per l'edilizia scolastica. Tuttavia, sarebbero necessari interventi più significativi, soprattutto dal punto di vista della revisione della spesa. Inoltre, bisognerebbe premiare le amministrazioni più virtuose, pur nel rispetto dell'equilibrio dei conti pubblici.

Preannuncia, quindi, il proprio voto contrario.

Il senatore MALAN (FI-PdL XVII) osserva che le stime sulla riduzione del debito pubblico non sono realistiche, in quanto su di esse incide la scadenza dei titoli di Stato con alti tassi di interesse, in via di sostituzione con titoli dal rendimento inferiore.

Inoltre, i dati sul calo della disoccupazione, che prevedibilmente si attesterà al 10,4 per cento nel 2018, destano comunque preoccupazione, se comparati a quelli precedenti l'inizio della crisi economica.

Sottolinea, quindi, che la spesa aggregata è destinata a crescere, fino a superare gli 849 miliardi nel 2019. Tuttavia, nel DEF non sembrano esserci margini di manovra per il rinnovo dei contratti del pubblico impiego, come già rilevato dai sindacati, e permane il taglio dei trasferimenti agli enti locali. Da ciò si deduce, a suo avviso, che le risorse pubbliche sono investite in modo inefficace, anche in considerazione dell'aumento di procedure burocratiche a carico degli apparati pubblici, che finiscono per ostacolarne il funzionamento.

Previa dichiarazione di voto contrario dei senatori CALDEROLI (LN-Aut) e CRIMI (M5S), accertata la presenza del prescritto numero di senatori, la Commissione approva la proposta di parere favorevole del relatore.

IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO

Schema di decreto legislativo recante revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza, correttivo della legge 6 novembre 2012, n. 190 e del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 (n. 267)

(Parere al Ministro per le riforme costituzionali e i rapporti con il Parlamento, ai sensi dell'articolo 7, commi 1 e 2, della legge 7 agosto 2015, n. 124. Seguito e conclusione dell'esame. Parere favorevole con condizioni e osservazioni)

Prosegue l'esame, sospeso nella seduta del 12 aprile.

La PRESIDENTE dichiara conclusa la discussione generale.

Il relatore PAGLIARI (PD) illustra una proposta di parere favorevole con condizioni e osservazioni, pubblicata in allegato.

Il senatore CRIMI (M5S) illustra una proposta di parere alternativo, pubblicata in allegato.

Il relatore PAGLIARI (PD) osserva che le condizioni e osservazioni inserite nella proposta di parere recepiscono molti dei rilievi sottolineati dal senatore Crimi.

Il senatore CRIMI (M5S) evidenzia che le criticità indicate nella proposta di parere alternativo sono più numerose, rispetto a quelle segnalate dal relatore. In ogni caso, ricorda che bisognerà verificare l'effettivo recepimento, da parte del Governo, delle condizioni poste dalla Commissione.

La senatrice BERNINI (FI-PdL XVII) sottolinea che, nella proposta di parere, si fa riferimento solo all'introduzione di un ricorso in via amministrativa avverso il provvedimento di diniego della domanda di accesso civico, seppure in via preventiva rispetto al ricorso giurisdizionale. Non si farebbe cenno, quindi, ai metodi alternativi di soluzione delle controversie, quali la negoziazione guidata, la mediazione e l'arbitrato, previsti invece dal Freedom of information acts (FOIA).

Accertata la presenza del prescritto numero di senatori, la Commissione approva la proposta di parere favorevole con condizioni e osservazioni, avanzata dal relatore.

La proposta di parere alternativo è quindi preclusa.

Schema di decreto legislativo recante attuazione della delega in materia di segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) (n. 291)

(Parere al Ministro per le riforme costituzionali e i rapporti con il Parlamento, ai sensi dell'articolo 5 della legge 7 agosto 2015, n. 124. Esame e rinvio)

La relatrice LO MORO (PD) illustra lo schema di decreto legislativo in esame, predisposto in base alla delega conferita al Governo dall'articolo 5 della legge n. 124 del 2015, per la precisa individuazione dei procedimenti oggetto di segnalazione certificata di inizio attività o di silenzio assenso, così come di quelli per i quali è necessaria l'autorizzazione espressa e di quelli per i quali è sufficiente una comunicazione preventiva.

Ricorda che l'esercizio della delega deve informarsi ai principi e criteri direttivi desumibili dagli articoli 19 e 20 della legge n. 241 del 1990, ai principi del diritto dell'Unione europea relativi all'accesso alle attività di servizi e ai principi di ragionevolezza e proporzionalità. Al legislatore delegato sono altresì richieste l'introduzione di una disciplina generale delle attività non assoggettate ad autorizzazione preventiva espressa, nonché la definizione delle modalità di presentazione e dei contenuti standard degli atti prodotti dagli interessati e delle modalità di svolgimento della successiva procedura.

Lo schema di decreto legislativo in esame è composto di 4 articoli.

Sottolinea che, nonostante la formulazione più ampia dell'articolo 1, comma 1, il provvedimento si occupa in maniera specifica del procedimento relativo alla segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), come del resto precisato nel titolo del provvedimento, mentre non comprende la disciplina relativa al silenzio assenso che rientrerebbe nelle "attività private non soggette ad autorizzazione espressa". Inoltre, la delimitazione degli "ambiti dei relativi regimi amministrativi" non è trattata nel decreto legislativo. Come specificato dall'articolo 1, comma 2, infatti, spetterà a successivi decreti legislativi l'individuazione delle attività oggetto di mera comunicazione, di segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) o di silenzio assenso, nonché di quelle per le quali è necessaria l'autorizzazione espressa. Come clausola residuale, si dispone che tutte le attività private non espressamente disciplinate dai predetti decreti o dalla normativa europea statale o regionale non sono soggette a disciplina procedimentale.

L'articolo 2 prevede la predisposizione di moduli unificati e standardizzati che definiscono, per tipologia di procedimento, i contenuti tipici delle istanze, delle segnalazioni e comunicazioni, come pure della documentazione da allegare, secondo le modalità stabilite dall'articolo 24 del decreto-legge n. 90 del 20l4. Tali moduli devono essere pubblicati sui siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni destinatarie delle segnalazioni. Qualora non sia possibile la pubblicazione dei predetti moduli, le amministrazioni pubblicano l'elenco degli stati, delle qualità personali e dei fatti oggetto di dichiarazione sostitutiva, di certificazione o di atto di notorietà, nonché delle attestazioni e asseverazioni dei tecnici abilitati o delle dichiarazioni di conformità dell'agenzia delle imprese, necessari a corredo della segnalazione, indicando le norme che ne prevedono la produzione.

Sul sito istituzionale di ciascuna amministrazione è indicato lo sportello unico al quale presentare le istanze, segnalazioni e comunicazioni, anche in caso di procedimenti connessi di competenza di più amministrazioni o di più articolazioni interne della stessa amministrazione. È possibile istituire più sedi di tale sportello, ma solo per consentire al cittadino una pluralità di accessi sul territorio.

La ricevuta rilasciata a seguito della presentazione dell'istanza, segnalazione o comunicazione costituisce avvio del procedimento ai sensi degli articoli 7 e 8 della legge n. 241 del 1990; tuttavia, il rilascio di ricevuta da parte dell'amministrazione non è condizione di efficacia della SCIA. A tale proposito, segnala che nel decreto non è disciplinato "l'obbligo di comunicare ai soggetti interessati, all'atto della presentazione di un'istanza, i termini entro i quali l'amministrazione è tenuta a rispondere ovvero entro i quali il silenzio dell'amministrazione equivale ad accoglimento della domanda", di cui all'articolo 5, comma 1, della legge n. 124 del 2015.

Qualora gli enti locali non provvedano alla pubblicazione dei documenti richiesti, le Regioni, anche su segnalazione del cittadino, adottano le misure sostitutive. In caso di inadempienza della Regione, è previsto l'intervento in via sostitutiva da parte dello Stato. La mancata pubblicazione delle informazioni e dei documenti e la richiesta di integrazioni documentali non corrispondenti alle informazioni e ai documenti pubblicati sul sito costituiscono illecito disciplinare punibile con la sospensione da tre giorni a sei mesi.

L'articolo 3 introduce il principio della concentrazione dei regimi amministrativi. Nelle ipotesi in cui per lo svolgimento di un'attività siano necessarie altre SCIA, comunicazioni, attestazioni, asseverazioni e notifiche, l'interessato dovrà presentare un'unica segnalazione che sarà trasmessa dall'amministrazione ricevente alle altre coinvolte, al fine di consentire, per quanto di loro competenza, il controllo sulla sussistenza dei requisiti e dei presupposti per lo svolgimento dell'attività. Le amministrazioni potranno presentare, almeno cinque giorni prima della scadenza dei termini, eventuali proposte motivate per l'adozione dei provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione dei suoi eventuali effetti dannosi. In caso di accertata carenza dei requisiti o dei presupposti, l'amministrazione che ha ricevuto la SCIA prescrive le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a trenta giorni per la loro adozione. La sospensione dell'attività, comunque, può essere disposta con atto motivato solo in presenza di attestazioni non veritiere o di pericolo per la tutela dell'ambiente, del paesaggio, dei beni culturali, della salute, della sicurezza pubblica o della difesa nazionale.

Nel caso in cui l'efficacia della SCIA sia condizionata all'acquisizione di atti di assenso o pareri di altri uffici o amministrazioni, o all'esecuzione di verifiche preventive, è stabilito che il termine per la convocazione della conferenza di servizi decorre dalla data di presentazione della SCIA allo sportello o, in caso di presentazione mediante posta raccomandata o modalità telematica, dal momento della ricezione da parte dell'amministrazione.

L'articolo 4, infine, stabilisce che le disposizioni del decreto si applicano a tutte le pubbliche amministrazioni. Le Regioni e gli enti locali, nel disciplinare i procedimenti amministrativi di loro competenza, possono fissare solo ulteriori livelli di trasparenza e semplificazione.

Si riserva, infine, di formulare una proposta di parere all'esito del dibattito.

Il seguito dell'esame è quindi rinviato.

Schema di decreto legislativo recante modifiche all'articolo 55-quater del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, in materia di licenziamento disciplinare (n. 292)

(Parere al Ministro per le riforme costituzionali e i rapporti con il Parlamento, ai sensi degli articoli 16 e 17, comma 1, lettera s), della legge 7 agosto 2015, n. 124. Esame e rinvio)

La relatrice BISINELLA (Misto-Fare!) illustra lo schema di decreto legislativo in esame, predisposto in base alla delega, conferita al Governo dall'articolo 17, comma l, lettera s), della legge n. 124 del 2015. Esso interviene - attraverso uno o più decreti legislativi da emanarsi, sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, entro diciotto mesi dall'entrata in vigore della legge - sulla disciplina relativa alla responsabilità disciplinare dei pubblici dipendenti, con norme finalizzate ad accelerare e rendere concreto e certo, nei tempi di espletamento e di conclusione, l'esercizio dell'azione disciplinare.

Il primo dei due articoli di cui si compone il provvedimento apporta alcune modifiche significative all'articolo 55-quater del decreto legislativo n. 165 del 2001, introdotto dalla legge delega n. 150 del 2009, in materia di licenziamento disciplinare, al fine di allargarne l'ambito di applicazione e di reprimere più efficacemente le condotte volte ad attestare falsamente la presenza in servizio dei dipendenti pubblici.

In particolare, è aggiunto il comma 1-bis che amplia il novero delle ipotesi riconducibili alla fattispecie di falsa attestazione della presenza. Ai sensi del nuovo comma, infatti, costituisce "falsa attestazione della presenza in servizio" qualunque condotta posta in essere, anche attraverso l'ausilio di terzi, al fine di far risultare il dipendente in servizio o trarre in inganno l'amministrazione circa il rispetto dell'orario di lavoro del dipendente stesso. Viene precisato, inoltre, che di tale violazione risponde anche chi abbia agevolato, con comportamenti attivi o emissivi, la condotta fraudolenta.

Sono poi inseriti i commi 3-bis e 3-ter con i quali, nei casi di falsa attestazione della presenza in servizio, viene introdotto un procedimento disciplinare accelerato. Il comma 3-bis prevede che, qualora la violazione sia accertata in flagranza ovvero mediante strumenti di sorveglianza o di registrazione degli accessi o delle presenze, il responsabile della struttura presso la quale i1 dipendente presta servizio o l'ufficio competente per i procedimenti disciplinari dovrà disporre, immediatamente e comunque entro quarantotto ore dal momento in cui la violazione è accertata, senza obbligo di preventiva audizione dell'interessato, la sospensione cautelare senza stipendio del dipendente. Viene precisato inoltre, che il superamento di tale termine non determina la decadenza dell'azione disciplinare né l'inefficacia della sospensione cautelare.

Il comma 3-ter dispone che, nelle stesse fattispecie regolate dal comma 3-bis, il responsabile della struttura presso la quale il dipendente lavora, contestualmente all'irrogazione della sospensione cautelare, dovrà trasmettere gli atti all'ufficio competente per i procedimenti disciplinari, la quale darà avvio al relativo procedimento disciplinare da concludersi entro trenta giorni.

Il comma 3-quater prevede che le stesse ipotesi di cui al comma 3-bis comportino la denuncia al pubblico ministero e la segnalazione alla competente procura regionale della Corte dei conti, entro quindici giorni dall'avvio del procedimento disciplinare. La procura della Corte dei conti, quando ne ricorrono i presupposti ed entro tre mesi dalla conclusione della procedura di licenziamento, potrà procedere per danni di immagine della pubblica amministrazione nei confronti del dipendente licenziato per assenteismo. L'ammontare del danno risarcibile è rimesso alla valutazione equitativa del giudice, anche in relazione alla rilevanza del fatto per gli organi di informazione, e comunque l'eventuale condanna non può essere inferiore a sei mensilità dell'ultimo stipendio in godimento, oltre interessi e spese di giustizia.

Il comma 3-quinquies prevede che le stesse ipotesi declinate al comma 3-bis comportino responsabilità disciplinare del dirigente (o del responsabile del servizio) nei casi in cui lo stesso ometta la comunicazione all'ufficio competente per i procedimenti disciplinari o l'adozione del provvedimento di sospensione cautelare o l'attivazione del procedimento disciplinare nei confronti del dipendente che abbia attestato falsamente la propria presenza. Tali fattispecie costituiscono ipotesi che rientrano nel reato di omissione d'atti d'ufficio, di cui all'articolo 328 del codice penale, e possono comportare il licenziamento disciplinare del dirigente o del responsabile del servizio.

Infine, l'articolo 2 contiene la clausola di invarianza finanziaria per cui dall'attuazione del decreto non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Si riserva, quindi, di formulare una proposta di parere all'esito del dibattito.

Il seguito dell'esame è quindi rinviato.

La seduta termina alle ore 15,55.

PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE

SUL DOCUMENTO LVII, N. 4,

SUI CONNESSI ALLEGATI E SUL RELATIVO ANNESSO

La Commissione,

esaminato il documento in titolo, gli allegati e il relativo annesso,

premesso che:

- con riferimento al 2015, il Documento evidenzia come l’economia italiana sia tornata a crescere dopo tre anni di contrazione, registrando un tasso di crescita dello 0,8 per cento in termini reali e dell’1,5 per cento in termini nominali;

- per il 2016, le stime a legislazione vigente indicano un ridimensionamento dell’indebitamento netto della PA pari a 3 decimi di punti percentuali di PIL;

- in coerenza con la comunicazione della Commissione europea sulla flessibilità nel Patto di stabilità e crescita del gennaio 2015, l’Italia ha richiesto 0,5 punti di flessibilità per le riforme strutturali e 0,3 per gli investimenti pubblici. Si è inoltre domandata ulteriore flessibilità nella misura di 0,2 punti percentuali per tenere conto delle spese relative all’emergenza immigrazione. Infatti, l’impatto sul bilancio dell’emergenza migranti, in termini di indebitamento netto e al netto dei contributi dell’Unione europea, è attualmente quantificato in 2,6 miliardi per il 2015 e previsto pari a 3,3 miliardi per il 2016, in assenza di un ulteriore acuirsi della crisi;

- riguardo alle regole di bilancio per le amministrazioni locali, si segnala che la legge di stabilità 2015 ha previsto l’anticipo per le regioni, dal 2016 al 2015, della regola del pareggio di bilancio, confermando, invece, la previgente impostazione del patto di stabilità interno per gli enti locali, con alcune innovazioni che hanno permesso di ottenere risultati positivi in termini di incremento degli investimenti e riduzione della spesa corrente;

- di particolare rilevanza è l’esclusione, ai fini del pareggio di bilancio, delle spese sostenute dalle amministrazioni locali per interventi di edilizia scolastica finanziate tramite l’uso di avanzi di amministrazione e risorse reperite dal ricorso a indebitamento;

- il Documento di economia e finanza 2016 reca menzione anche delle riforme istituzionali, evidenziandone gli effetti virtuosi ai fini dell'economicità e dell'efficienza del sistema. In particolare, la sezione dedicata al Programma nazionale di riforma rammenta i due principali aspetti del mutamento già avviato dell'architettura istituzionale: da una parte, la riforma costituzionale, con particolare riguardo al superamento del bicameralismo paritario e all'introduzione dell'istituto del "voto a data certa", che assicurerà una corsia preferenziale ai disegni di legge di particolare rilevanza per l'attuazione del programma di Governo; dall'altra parte la riforma della legge elettorale per l'elezione della Camera dei deputati;

- il Documento menziona altresì, sotto la voce "riforme istituzionali", una nuova disciplina in materia di conflitto di interessi. La Camera dei deputati ha, per questo riguardo, approvato il 25 febbraio 2016 uno specifico disegno di legge, del quale è in corso presso il Senato l'esame in sede referente, congiuntamente ad altri disegni di legge di iniziativa parlamentare sulla medesima materia;

- si ricorda, inoltre, che lo scorso agosto è stata approvata la legge delega di riforma della pubblica amministrazione, volta al conseguimento di maggiore efficienza e migliori servizi resi a cittadini e imprese. E' stato altresì emanato il primo decreto legislativo, relativo all’abrogazione di disposizioni di legge che prevedono l’adozione di provvedimenti non legislativi di attuazione (decreto legislativo n. 10 del 2016). Inoltre, il Consiglio dei ministri ha approvato in via preliminare undici decreti attuativi, alcuni dei quali già all'esame delle competenti Commissioni parlamentari,

esprime, per quanto di competenza, parere favorevole.

PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE

SULL'ATTO DEL GOVERNO N. 267

La Commissione, esaminato lo schema di decreto legislativo in titolo,

premesso che:

- il presente schema di decreto legislativo è stato emanato nell’esercizio della delega prevista dall’articolo 7 della legge n. 124 del 2015;

- lo schema di decreto legislativo in esame, come dispone l'articolo 2, comma 1, disciplina "la libertà di accesso di chiunque ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni e dagli altri soggetti indicati nell’articolo 2-bis garantita, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela degli interessi pubblici e privati giuridicamente rilevanti, tramite l’accesso civico e tramite la pubblicazione di documenti, informazioni e dati concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni e le modalità per la loro realizzazione";

- la libertà di accesso viene garantita attraverso tre strumenti: pubblicità obbligatoria, accesso civico e accesso ai sensi della legge n. 241 del 1990;

- detti strumenti costituiscono il sistema della trasparenza e vanno considerati tra loro complementari, rispondendo alle esigenze di tre livelli differenziati di trasparenza: quella generale, che deve essere garantita dal sistema pubblico a prescindere da ogni richiesta; quella generale a domanda, che riguarda ciò che non è oggetto di pubblicità obbligatoria e che è, per questo, accessibile solo a domanda; quella singolare, riconosciuta a chi abbia un privato interesse giuridicamente rilevante a conoscere atti o documenti appartenenti alla pubblica amministrazione;

- è evidente, pertanto, che la disciplina va modulata, evitando sovrapposizioni;

- i tre livelli di accesso, come sottolineato nell’articolo richiamato (e, prima ancora, nell'articolo 1, comma 1) hanno come "ratio" la tutela dei diritti fondamentali e le condizioni per forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche;

- alla luce degli articoli 2 e 3 della Costituzione e del principio di proporzionalità, l’accesso dei dati personali, in specie di quelli sensibili, deve essere graduato in relazione al livello di accesso, acquisendo la massima estensione, legalmente ammissibile, nell’accesso ai sensi della legge n. 241 del 1990;

- il raggiungimento dell’equilibrio del sistema della trasparenza è, peraltro, imposto dalla stessa "ratio" della trasparenza, che è strumento di partecipazione e di garanzia della legalità, cioè del diritto e dei diritti;

- su queste premesse e in un contesto coerente, l’entrata in vigore del decreto legislativo in esame comporterà un vero salto di qualità del nostro sistema della trasparenza, con l’introduzione dell’accesso civico, altrimenti noto come F.O.I.A. (Freedom of Information Act), grazie al quale la pubblica amministrazione diventa una "casa di vetro";

- la rilevanza e la portata della novità aprono ad una fase sperimentale, che richiederà inevitabilmente correttivi in corso d’opera, un’adeguata organizzazione della pubblica amministrazione, la ricerca della massima omogeneità di comportamenti delle pubbliche amministrazioni coinvolte, omogeneità da ricercare con linee guida o con altri strumenti di indirizzo e la perdurante collaborazione tra le due autorità più coinvolte per competenza: ANAC e Garante per la protezione dei dati personali. Su queste premesse, non appare improprio suggerire di considerare l'eventualità di prevedere una fase di adeguamento alla nuova disciplina, eventualmente differendo l'efficacia delle nuove norme sull'accesso civico e quelle relative alle norme di restringimento degli obblighi di pubblicazione per un congruo periodo, in ogni caso non più ampio di sei mesi, che permetta alle amministrazioni di organizzarsi per una piena applicazione del diritto di accesso civico generalizzato;

- in questa prospettiva, peraltro, appare anche degna di considerazione la proposta di una "cabina di regia" o comunque di forme di monitoraggio dell’applicazione del decreto legislativo, con il coinvolgimento di tutti i soggetti interessati,

esprime parere favorevole con le seguenti condizioni:

- all'articolo 4, comma 1, lettera b), capoverso 1-bis, occorre chiarire la disposizione che attribuisce all'Autorità Nazionale Anticorruzione il potere di definire i casi in cui la pubblicazione in forma integrale dei dati prevista per legge è sostituita con la pubblicazione di informazioni riassuntive, elaborate per aggregazione. Al riguardo, è necessario specificare - nel rispetto dei principi di delega - che tale potere di delegificazione deve essere esclusivamente funzionale all'effettiva semplificazione;

- all'articolo 4, comma 1, lettera b), capoverso 1-ter, è necessario correggere il refuso, sostituendo la parola "organi" con l'altra "ordini";

- all'articolo 6, comma 1, al capoverso "Art. 5", occorre in primo luogo individuare - anche attraverso linee guida, da emanarsi dall'ANAC d'intesa con il Garante per la protezione dei dati personali, - parametri certi ai quali i soggetti pubblici devono attenersi in sede di accoglimento o di rifiuto delle istanze di accesso ai documenti contenenti dati personali, al fine di realizzare un corretto bilanciamento tra la protezione dei dati personali e l'interesse del richiedente;

- per quanto riguarda l’obbligo, per chi richiede l’accesso ai dati e alle informazioni, di definire "chiaramente" i documenti, così come previsto dall’articolo 6, comma 1, capoverso "Art. 5 (Accesso civico a dati e documenti)", comma 3, occorre sopprimere la parola "chiaramente", in quanto facilmente interpretabile quale obbligo per il cittadino richiedente di identificare con precisione assoluta i dati o i documenti richiesti, essendo opportuno chiarire che, a carico dell’istante, vi è l’onere di fornire tutti gli elementi identificativi in suo possesso o dal medesimo ordinariamente acquisibili. Al medesimo comma, appare necessario limitare la previsione del rimborso a carico del cittadino al solo recupero, comunque da giustificare, dei costi effettivamente sostenuti per l'eventuale riproduzione su supporti materiali;

- all'articolo 6, comma 1, al capoverso "Art. 5", comma 4, occorre inserire la clausola "fatti salvi i casi di pubblicazione obbligatoria", per i quali non è necessario l'individuazione dei soggetti controinteressati. Inoltre, nei dieci giorni riconosciuti ai controinteressati per avvalersi della facoltà di presentare motivata opposizione per via telematica, il termine imposto all'amministrazione competente per provvedere sull'istanza deve essere sospeso;

- all'articolo 6, comma 1, al capoverso "Art. 5", al medesimo comma 4, salvi i casi di comprovata indifferibilità, occorre prevedere che, in caso di accoglimento della richiesta di accesso civico, pur in presenza dell'opposizione del controinteressato, l'amministrazione competente provveda ad inviare la comunicazione entro un congruo periodo di tempo, non minore di quindici giorni, per consentire ai controinteressati l'esercizio della facoltà di ricorso;

- è necessario sostituire l'ipotesi di silenzio-rigetto, prevista dall'articolo 6, comma 1, capoverso "Art. 5", comma 5, con l’obbligo del provvedimento espresso e motivato, analogamente a quanto previsto dall’articolo 25 della legge n. 241 del 1990;

- all'articolo 6, comma 1, al capoverso "Art. 5", comma 6, infine, appare necessario prevedere, per l'istante avverso il provvedimento di diniego della domanda di accesso civico e per il controinteressato nell'ipotesi di accoglimento della medesima, un rimedio amministrativo ulteriore, preventivo e non alternativo rispetto al ricorso giurisdizionale;

- all'articolo 6, comma 2, capoverso "Art. 5-bis", per quanto riguarda le deroghe previste, a tutela di interessi pubblici e privati, all'obbligo di trasparenza, le quali si aggiungono ai casi di segreto di Stato e agli altri divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge, occorre prevedere che il diniego all'accesso debba fondarsi sull'esigenza di evitare un pregiudizio "concreto" alla tutela degli interessi pubblici e privati ivi elencati. Al medesimo comma, appare necessario inserire la previsione di apposite linee guida per meglio chiarire le incertezze di siffatta disciplina derogatoria, affidandone la redazione ad organismi super partes, quali ad esempio l'ANAC, d'intesa con il Garante per la protezione dei dati personali;

- all'articolo 26, in tema di obblighi di pubblicazione dei dati concernenti i beni immobili, occorre fare riferimento anche a quelli "detenuti" e non solo a quelli direttamente "posseduti";

- all'articolo 29, la disposizione ivi prevista, relativa alla pubblicazione dei dati concernenti i tempi di pagamento, deve essere riformulata con un maggior grado di dettaglio, nel rispetto dei criteri direttivi previsti dalla legge di delega.

Si formulano, inoltre, le seguenti osservazioni:

- appare opportuno coordinare le disposizioni, anche di attuazione dell'accesso, di cui alla legge n. 241 del 1990, con quelle di attuazione dell'accesso civico, così da delimitare, nel modo più chiaro possibile, ambiti, limiti e discipline delle due fattispecie, prevenendo sovrapposizioni o contraddizioni;

- con riferimento al criterio di delega di cui all'articolo 7, comma 1, lettera b) della legge n. 124 del 2015, occorrerebbe chiarire, nella relazione illustrativa, che a questo criterio corrispondono le previsioni del nuovo articolo 4-bis del decreto legislativo n. 33 del 2014, relativo ai pagamenti delle pubbliche amministrazioni;

- con riferimento al criterio di delega di cui allo stesso articolo 7, comma 1, lettera b), n. 2, sarebbe necessario chiarire che è stata prevista la pubblicazione, oltre che dei tempi di attesa, anche dei criteri di formazione delle liste di attesa;

- sarebbe necessario valutare l’opportunità di individuare disposizioni sanzionatorie nei confronti delle amministrazioni che non ottemperano agli obblighi previsti dallo schema di decreto legislativo in esame;

- all'articolo 3, comma 2, è opportuno chiarire il rapporto tra il presupposto del finanziamento e quello della nomina dei titolari degli organi, sopprimendo altresì il riferimento alla nomina della maggioranza dei titolari/componenti degli organi e specificando che fra i titolari rientrano anche i componenti degli organi collegiali;

- all'articolo 5, comma 1, capoverso, dopo le parole "l'articolo 4", è necessario inserire - per ragioni di corretta tecnico-normativa - le parole "del decreto legislativo n. 33" e la rubrica del Capo I, ivi richiamata, dovrebbe essere più correttamente sostituita con la seguente: "Dati pubblicati in formato di tipo aperto", dal momento che la locuzione "dati pubblici aperti" appare equivoca, anche perché - all'interno del Capo - sono collocati gli articoli 5, 5-bis e 5-ter, che non disciplinano il tema dei dati pubblici aperti. Inoltre, occorre evidenziare che i dati oggetto di pubblicazione obbligatoria non possono essere considerati "dati di tipo aperto": essi, infatti, ai sensi del codice dell'amministrazione digitale, sono quelli utilizzabili da parte di chiunque, anche per finalità commerciali, in formato disaggregato, secondo i termini di una licenza d'uso;

- all'articolo 5, comma 1, lettera b), capoverso "Art. 4-bis", sarebbe opportuno precisare meglio e distinguere l'onere a carico dell'AGID e quello ricadente sulle singole amministrazioni, eventualmente prevedendo espressamente che sono pubblici i "dati aggregati" e che i dati pubblicati dalla singola amministrazione fanno riferimento alle "categorie di beneficiari" a cui si riferiscono e non "ai beneficiari", la cui diffusione soggiace, invece, ai limiti previsti espressamente dal successivo articolo 26, trattandosi di dati personali;

- all'articolo 5, comma 2, la disposizione ivi prevista deve essere riformulata con un maggior grado di dettaglio, così come specificamente indicato dall'articolo 7, comma 1, lettera b), n. 3 della legge di delega, con particolare riguardo al tempo medio dei pagamenti relativi agli acquisti di beni, servizi, prestazioni professionali e forniture, all'ammontare complessivo dei debiti e al numero delle imprese creditrici, nonché all'aggiornamento periodico di tali dati, ricorrendo ad adeguate forme di pubblicità sul sito www.soldipubblici.gov.it;

- all'articolo 6, l'estensione dell'accessibilità ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, "ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto", potrebbe determinare effetti paradossali, in quanto verrebbe così ricompreso un significativo volume di dati, che non sono di per sé oggetto di pubblicazione. Pertanto, è opportuno chiarire che gli obblighi di pubblicazione, ai sensi della normativa vigente, sono solo quelli specificamente previsti dal decreto stesso;

- per quanto riguarda la modalità di presentazione della domanda di accesso, di cui all’articolo 6, comma 1, capoverso "Art. 5", comma 3, appare necessario valutare l’opportunità di individuare un percorso più semplice, efficiente e lineare, che preveda l’inoltro della domanda, "di norma" per via telematica, ad un unico ufficio-sportello per ogni amministrazione, deputato alla ricezione, alla prima gestione delle istanze e alla comunicazione dei dati o delle motivazioni dell’eventuale diniego all’accesso, che sia indicato in modo evidente sul sito istituzionale della relativa amministrazione e che agisca come una sorta di "desk telematico" unico per la trasparenza;

- sempre all'articolo 6, comma 1, capoverso "Art. 5", comma 3, occorrerebbe valutare l’opportunità di specificare ulteriormente l’obbligo di collaborazione tra le amministrazioni, qualora la richiesta d’accesso giunga ad un ufficio diverso da quello che detiene atti e informazioni richieste;

- ancora in riferimento al diritto di accesso civico, appare opportuno prevedere, all'articolo 6, comma 1, capoverso "Art. 5", l'obbligo di nomina del responsabile del relativo procedimento, nonché - in base al principio di leale collaborazione - l'obbligo, per la pubblica amministrazione adita, di trasmettere l'istanza alla pubblica amministrazione competente, dandone comunicazione al soggetto che ha promosso l'istanza;

- sempre in riferimento all'articolo 6, la mancata previsione, per la richiesta di accesso civico, dell'obbligo di motivazione rischia di determinare applicazioni difformi, in quanto la decisione sulla ostensibilità dell'atto è affidata unicamente alla valutazione del funzionari pubblici. A tal fine, occorre rimodulare la disciplina, prevedendo, al comma 2, capoverso "Art. 5-bis", dopo il comma 3, l'inserimento di un ulteriore comma, nel quale si specifichi che - qualora dall'accesso possa derivare la comunicazione di dati personali - esso sia accolto soltanto ove risulti accertata, in atti, la prevalenza dell'interesse perseguito dall'accesso rispetto al diritto del controinteressato alla protezione dei propri dati personali, ovvero previo oscuramento dei dati personali presenti. L'accesso deve essere in ogni caso rifiutato qualora esso comporti la comunicazione dei dati sensibili o giudiziari o, comunque, di dati personali di minorenni, sempre che non sia possibile rendere accessibile l'atto, il documento o l'informazione, previamente cancellando i suddetti dati relativi a minorenni e rendendone impossibile la loro conoscibilità;

- all'articolo 41, al comma 1, lettera e), capoverso "6", appare opportuno chiarire, eventualmente con specifici riferimenti normativi, la portata della disposizione che fa riferimento alla possibilità, per le "amministrazioni di piccole dimensioni", di aggregarsi per definire in comune il piano triennale, prevedendo anche la nomina del responsabile unico della prevenzione;

- è opportuno prevedere, in coerenza con i principi della trasparenza e in relazione alla finalità - attribuita dalla legge - di controllo sull'utilizzo delle risorse pubbliche, adeguate forme di pubblicità dei processi di mobilità del personale pubblico.

SCHEMA DI PARERE PROPOSTO DAI SENATORI

CRIMI, ENDRIZZI E MORRA

SULL'ATTO DEL GOVERNO N. 267

La Commissione,

in sede di esame dello Schema di decreto legislativo recato dall'Atto del Governo n. 267 di attuazione della delega di cui all’articolo 7 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, nonché prevenzione della corruzione,

premesso che:

il testo in esame modifica in più punti il decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, che disciplina l'accesso civico e la legge 6 novembre 2012, n. 190, in relazione ai contenuti e ai procedimenti di adozione del Piano nazionale anticorruzione e dei piani triennali per la prevenzione della corruzione. Mediante l'atto in esame il Governo asserisce di introdurre nell'ordinamento italiano l'equivalente della forma di accesso che nei sistemi anglosassoni è definita Freedom of information act (F.O.I.A.) ampliando il regime di accesso previsto dalla normativa vigente e consentendo in tal modo di accedere - senza obbligo di motivazione dell'istanza - non solo ai dati, alle informazioni e ai documenti per i quali esistono specifici obblighi di pubblicazione (per i quali permane, comunque, l'obbligo dell'amministrazione di pubblicare quanto richiesto, nel caso in cui non fosse già presente sul sito istituzionale), ma anche ai dati e ai documenti per i quali non esiste l'obbligo di pubblicazione e che l'amministrazione deve quindi fornire al richiedente. Diversamente dalla disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi di cui agli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, c.d. legge sul procedimento amministrativo, la richiesta di accesso prevista dall'Atto del Governo n. 267 non richiede alcuna qualificazione e motivazione, per cui il richiedente non deve dimostrare di essere titolare di un «interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso»;

nel complesso, pur a fronte del positivo ampliamento della legittimazione ad accedere, l'istituto che si vorrebbe introdurre differisce dal sopra richiamato FOIA per la mancanza di più di un presupposto fondamentale, a cominciare dalla circostanza in base alla quale i casi in cui le amministrazioni possono impedire l'accesso civico risultano paradossalmente più ampi rispetto a quelli indicati dall'articolo 24 della vigente legge n. 241 del 1990. Ciò in virtù della facoltà, per le pubbliche ammonistrazioni., di invocare ragioni di interesse più generale, che appaiono, nella loro elencazione, eccessivamente discrezionali. L'articolo 5-bis individua gli interessi a tutela dei quali è necessario rifiutare la richiesta di accesso civico raggruppandoli sommariamente in interessi pubblici (sicurezza pubblica; sicurezza nazionale; difesa e questioni militari; relazioni internazionali; politica e stabilità finanziaria ed economica dello Stato; conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento; regolare svolgimento di attività ispettive) ed interessi privati (protezione dei dati personali; libertà e segretezza della corrispondenza; interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, compresi la proprietà intellettuale, il diritto d'autore e i segreti commerciali) in termini del tutto indefiniti. Considerato che è comunque escluso il diritto di accesso nei casi di segreto di Stato e negli altri casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge, inclusi quelli di cui all'articolo 24, comma l, della legge 241 del 1990 (documenti relativi ai procedimenti tributari; all’attività della pubblica amministrazione diretta all'emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione; ai procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi) e che non sono ammissibili le istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni, si lascerebbe in pratica alle singole amministrazioni il potere di individuare concretamente le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all'accesso, senza dover motivare in alcun modo tali scelte. Ciò contraddice lo spirito della legge delega;

del tutto non in linea con le premesse di trasparenza e potenziamento dell'accesso civico appare in particolare la presenza nel testo del silenzio-diniego rispetto alla richiesta di accesso, che deve essere del tutto eliminata o, in subordine, accompagnata da un obbligo di puntuale motivazione dell'eventuale diniego, prevedendo in ogni caso - in luogo della facoltà di tacere sulla richiesta del cittadino - la concessione di un sia pur breve differimento temporale per motivato supplemento di istruttoria;

oltre ad eliminare tutte le generiche eccezioni al principio generale della full disclosure, in subordine provvedendo a delimitarle assai più puntualmente ed accompagnandole con la predisposizione di idonee linee guida portate alla conoscenza delle amministrazioni e dei cittadini, sarebbe stato imprescindibile introdurre nel testo la previsione di rimedi stragiudiziali contro il diniego e la indicazione di sanzioni incisive, anche in termini disciplinari e di responsabilità amministrativa per la violazione degli obblighi di accesso o, in alternativa, valutare riti abbreviati esenti da costi di iscrizione a ruolo. Analogamente, doveva essere espressamente precisata la non onerosità, ad alcun titolo, della richiesta di accesso. In assenza di tali essenziali correttivi, la sovrapposizione tra le vecchie e nuove forme di accesso nell'ordinamento potrebbe paradossalmente penalizzare e scoraggiare l'accesso civico e rendere contemporaneamente più confuso sul piano applicativo il lavoro interpretativo delle pubbliche amministrazioni, accrescendo fatalmente il contenzioso in un campo in cui la collaborazione tra cittadini ed istituzioni deve essere la chiave di volta per ogni intervento;

puntuali osservazioni su tali essenziali profili sono state avanzate in sede consultiva anche dal Consiglio di Stato, che ha parimenti sollevato condivisibili rilievi su più di una disposizione del testo, proprio al fine di dare efficacia e sostanza al fondamentale e condiviso principio di massima trasparenza che deve informare il decreto in oggetto. Analoghi rilievi sono contenuti nell'atto di segnalazione n. 1 del 2 marzo 2016 dell'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC). Appare inoltre indispensabile dare attuazione alla delega recata dal medesimo articolo 7 della legge n. 124 del 2015 nella parte in cui dispone in materia diritto di accesso dei parlamentari ai documenti amministrativi in relazione allo svolgimento dei loro compiti istituzionali;

considerato che:

non appare condivisibile che, dalla libertà di accesso di chiunque ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, in virtù dell'articolo 3 risultino escluse, in ambito pubblico, le società che emettono azioni quotate in mercati regolamentati, le società che prima del 31 dicembre 2015 hanno emesso strumenti finanziari quotati in mercati regolamentati e le società partecipate da esse, nonché, in ambito privato, le associazioni, le fondazioni e agli enti di diritto privato comunque denominati, la cui attività non sia finanziata in modo maggioritario da pubbliche amministrazioni o in cui la totalità o la maggioranza dei titolari dell’organo d'amministrazione o di indirizzo non sia designata da pubbliche amministrazioni. In particolare, non appare opportuno quanto previsto dall'articolo 3 dello schema di decreto nella parte in cui prevede l’applicazione della disciplina agli enti diversi dalle pubbliche amministrazioni soltanto"in quanto compatibile", dal momento che l'indeterminatezza della clausola di compatibilità genera dubbi applicativi sull'accesso riferito alle associazioni private;

non appare opportuno, in riferimento all'articolo 4 in materia di privacy, che, qualora siano coinvolti dati personali, l’Autorità nazionale anticorruzione, sentito il Garante per i dati personali, con propria delibera, adottata previa consultazione pubblica, possa identificare i dati, le informazioni e i documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria, per i quali la pubblicazione in forma integrale è sostituita con quella di informazioni riassuntive, configurandosi in tal modo, in assenza di linee guida sulle quali il Parlamento possa esprimersi, una sorta di potere di delegificazione in bianco. I medesimi rilievi possono essere avanzati per l'articolo 8 comma 1, lettera b), che andrebbe quindi espunta o riformulata ;

occorre assumere informazioni precise in ordine alla fattibilità tecnica delle numerose modifiche alla disciplina sull’accesso alle informazioni pubblicate sui siti internet delle amministrazioni per evitare duplicazioni sostituite dal collegamento ipertestuale alle stesse banche dati, come stabilito, in via generale dal nuovo articolo 9-bis del decreto legislativo n. 33 del 2013. Analogamente occorre procedere ad un chiarimento circa l'esaustività dei dati che residuano accessibili prima che vengano abrogati alcuni commi vigenti relativi agli incarichi dirigenziali ai sensi dell'articolo 14 dello schema proposto, nonché con riferimento all’articolo 19, che elimina un obbligo di pubblicazione per le pubbliche amministrazioni con riferimento ai dati relativi all'entità del premio mediamente conseguibile dal personale dirigenziale e non dirigenziale. Da valutare attentamente è anche l’immediata entrata in vigore di quanto disposto dall'articolo 22, che elimina l’obbligo di pubblicare i provvedimenti di autorizzazione o concessione, i provvedimenti relativi a concorsi e procedure selettive per l’assunzione del personale e le progressioni di carriera e, per i provvedimenti relativi alla scelta del contraente per l’affidamento dei lavori, forniture e servizi, o ad accordi stipulati dall’amministrazione con soggetti privati o con altre amministrazioni pubbliche elimina l’obbligo di pubblicarne il contenuto, l’oggetto, la spesa prevista e gli estremi relativi ai principali documenti contenuti nel fascicolo relativo al procedimento;

non appare opportuno mantenere - in quanto contrastante con la norma di delega - l’articolo 12 nella parte in cui elimina l’obbligo di pubblicazione dei dati relativi alle risorse assegnate a ciascun ufficio, né l'articolo 28, limitatamente alla parte che abroga la pubblicazione dei tempi medi di erogazione dei servizi, così eliminando incomprensibilmente un elemento di valutazione e raffronto comunque in possesso delle aziende interessate;

sarebbe stato opportuno procedere ad uniformare l'ufficio cui rivolgere la domanda, privilegiando di norma l'invio telematico, la cui priorità non è, irragionevolmente, prevista nello schema in oggetto. Analogamente, all'articolo 9, appare incomprensibile l'abrogazione della norma secondo cui - alla scadenza del termine di durata dell’obbligo di pubblicazione - i documenti, le informazioni e i dati sono comunque conservati all’interno di distinte sezioni del sito di archivio, collocate e debitamente segnalate nell’ambito della sezione "Amministrazione trasparente", mancando in tale parte la previsione di una conservazione in formato elettronico;

con riguardo all’articolo 31 e all'articolo 32, in materia di appalti pubblici, manca l'imprescindibile coordinamento con il codice degli appalti in imminente fase di revisione. Sarebbe stato anzi opportuno, a fini di trasparenza e prevenzione dei fenomeni corruttivi, rendere pubblica tutta la documentazione relativa alle opere realizzate in project financing, con particolare riferimento al piano economico finanziario, ma nulla in merito risulta essere stato introdotto ;

rilevato che :

nell'ambito dell’articolo 6, che sostituisce interamente il vigente articolo 5 del decreto legislativo n. 33 del 2013 - al pur positivo fine di prevedere che le pubbliche amministrazioni debbano non soltanto provvedere alla pubblicazione degli atti, ma anche fornire il dato richiesto, senza che il richiedente motivi e dimostri di avere "interesse diretto, concreto e attuale" alla richiesta - è inaccettabile il meccanismo del silenzio-diniego, laddove si sarebbe invece dovuto disporre che le pubbliche amministrazioni debbano sempre esprimersi, in modo motivato, sulle istanze di accesso, prevedendo in tal caso che - decorso un breve e congruo differimento del termine generale in presenza di istanze complesse - l’istanza medesima si intenda accolta, organizzando le fasi di richiesta e adempimento in modo tale da assicurare il buon funzionamento dell'amministrazione interessata ;

non ha ragion d'essere la formulazione dell'articolo 5-bis del decreto legislativo n. 33 del 2013 che individua - in modo eccessivamente generico - gli interessi pubblici e gli interessi privati a tutela dei quali diventa possibile per una pubblica amministrazone rigettare la richiesta di accesso civico, in quanto, introducendo nel corpus delle leggi sull'accesso un elemento di ampia discrezionalità assolutamente non compatibile col principio della trasparenza, la sua attuale formulazione, in combinato disposto col predetto silenzio-diniego, potrebbe minare seriamente l'efficacia del nuovo istituto e rendere non omogeneo sul territorio nazionale il livello di risposta al medesimo dato;

contraddittorio con la natura stessa dell'accesso mediante il modello della cosiddetta full disclosure, è il comma 3 dell'articolo 6, nella parte in cui prevede l'obbligo per cui l’istanza di accesso civico debba identificare "chiaramente" i dati, le informazioni o i documenti richiesti. Al medesimo articolo dovrebbe essere eliminato ogni riferimento alla copertura dei costi sostenuti dall’amministrazione, che, secondo il testo trasmesso dal governo, dovrebbero invece essere rimborsati dal richiedente, senza che siano individuate nell'Atto in esame neppure le procedure di determinazione del rimborso dovuto e senza che sia chiarito se il rimborso sia dovuto solamente per la copertura dei meri costi di riproduzione dei dati ovvero entro un tetto predeterminato;

sarebbe stato doveroso prevedere, in luogo dell'oneroso ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale territorialmente competente, forme di soluzione stragiudiziale delle controversie in caso di rigetto dell'istanza, non onerose per il cittadino richiedente. La disposizione contenuta nel testo è suscettibile invece di creare problemi di funzionamento alla giustizia amministrativa, che si vedrebbe investita di un numero potenzialmente elevato di controversie, laddove si sarebbe invece eventualmente potuto valorizzare strutture e procedure già da tempo esistenti, ove compatibili. Si sarebbe quantomeno dovuta disporre l'esenzione dal pagamento del contributo unificato, cosa che non è avvenuta;

con riferimento all'articolo 10 dello schema in oggetto, appare assolutamente negativo procedere all'abrogazione della lettera d) del comma 8 dell'articolo 10 del decreto legislativo n. 33 del 2013, in relazione all'obbligo di pubblicazione curriculare e dei compensi ivi previsto. Allo stesso modo, con riferimento all'articolo 23 del vigente decreto legislativo n. 33 del 2013, doveva essere mantenuto l'obbligo di pubblicazione ed aggiornamento dei provvedimenti relativi a procedimenti di autorizzazione o concessione, che viene invece ad essere eliminato;

non è, più in generale, assicurato il coordinamento con quanto previsto dalla legge n. 241 del 1990, stante la necessità di eliminare sovrapposizioni tra gli istituti e prevenire difficoltà interpretative che possano tradursi in una riduzione dell'ambito applicativo dell'accesso civico; né viene garantito il coordinamento delle diverse forme di accesso che vengono ad essere disciplinate dallo stesso decreto legislativo 33 del 2013, come novellato, potendosi così ingenerare, tra i destinatari della norma, una confusione sulla procedura applicabile alla singola istanza. Si rileva a tale proposito che non è stata prevista una idonea ed esaustiva informazione al pubblico sugli istituti introdotti o modificati;

non risulta specificamente assicurato, con riferimento all'articolo 2, neppure il coordinamento con le definizioni in materia di società controllate e partecipate in sede di attuazione della delega si cui all’articolo 18 della legge 124 del 2015. Censurabile è l'omissione totale nel provvedimento del criterio di cui alla lettera f) del comma 1 dell'articolo 7 della legge delega, che prevedeva di individuare forme di accesso agli atti per i membri del parlamento nell'ambito della loro attività costituzionale. Nel complesso si profila la predisposizione di limiti all'accesso o alla pubblicazione di singole categorie di documenti che potrebbero risultare più stringenti rispetto a quelli attualmente vigenti, il che costituisce un chiaro paradosso rispetto alla asserita volontà di ampliare nel concreto gli spazi di accesso ai documenti;

con riferimento agli articoli 14 e 15 del decreto legislativo n. 33 del 2013, non risulta esplicitato - nelle definizioni dei soggetti interessati - l'obiettivo del massimo ampliamento degli obblighi di pubblicazione e, conseguentemente, non risulta alcun fine di estensione dell’obbligo di rendere le relative dichiarazioni patrimoniali. Entrambi sono invece obiettivi tipici di una azione di disclosure organica ed esaustiva. Altresì non rafforzati risultano gli obblighi di pubblicazione - per chi ricopre incarichi politici - della titolarità di imprese, gli obblighi per gli incarichi di collaborazione, consulenza e per gli incarichi professionali, cosa assai grave data la scarsa trasparenza che anche le recenti vicende fanno emergere con sempre più cogenza. Tantomeno viene prevista, in tutti i casi di mancata o incompleta comunicazione, l'applicazione del trattamento sanzionatorio;

con riferimento al trattamento sanzionatorio per mancata ottemperanza degli obblighi di pubblicazione, laddove è prevista la sola responsabilità disciplinare e dirigenziale, manca una idonea sanzione pecuniaria, che dovrebbe essere irrogata dall'amministrazione cui viene attribuito il potere di ordine. Non si è neppure provveduto ad estendere - nel riformulare le norme vigenti con il presente atto di governo - le sanzioni, oggi previste per determinate fattispecie, a tutti i casi, con l'effetto che in molte ipotesi esse non risultano espressamente applicabili;

con riferimento all'articolo 41, manca la soglia dimensionale in relazione alla previsione per cui le amministrazioni di piccole dimensioni possono aggregarsi per definire in comune il piano triennale per la prevenzione della corruzione, secondo le indicazioni contenute nel Piano nazionale anticorruzione, lasciando dubbi applicativi non irrilevanti nella realtà concreta;

non sono stati mantenuti tutti i vigenti obblighi di pubblicazione non espressamente assorbiti dalle nuove disposizioni, con l'effetto di veder paradossalmente ridurre l'ambito di conoscibilità di alcuni dati e, quindi, la trasparenza. Con riferimento all'articolo 43, non può condividersi l'abrogazione degli articoli 24, 25 e 34 del decreto legislativo n. 33 del 2013 in tema, rispettivamente, di obblighi di pubblicazione dei dati aggregati relativi all’attività amministrativa, ai controlli sulle imprese e alla trasparenza degli oneri informativi;

considerato infine che:

al di là dei numerosi aspetti specifici, rilevati criticamente sia dal Consiglio di Stato che dall'Anac, dalla Conferenza Stato Regioni, dal Garante della Privacy e dalle associazioni audite, la presenza dei più rilevanti elementi distorsivi - le eccezioni troppo ampie al diritto di accesso che violano il principio di tassatività; il silenzio-diniego che non permette di conoscere neppure i motivi per cui la propria richiesta non trova attuazione ed invita indirettamente le pubbliche amministrazioni all'inerzia di fronte alle istanze dei cittadini; la discrezionalità delle pubbliche amministrazioni nell'introdurre un costo per l’accesso che finora è stato gratuito; l'assenza di sanzioni per le amministrazioni pubbliche inadempienti pur richieste dalla norma di delega; la mancanza di rimedi stragiudiziali non onerosi o di riti giudiziari abbreviati; la mancanza di raccordo e coordinamento tra l'accesso civico, quello generalizzato e l'ordinario accesso agli atti; la mancanza una previsione volta a consentire alle amministrazioni di prevedere una disciplina del diritto di accesso più vantaggiosa per il cittadino - finisce col penalizzare fortemente la trasparenza delle amministrazioni nello stesso momento in cui si pretende di introdurre nel nostro paese un istituto corrispondente alle norme conosciute internazionalmente come "Freedom of Information Acts" (FOIA). In tal modo si conseguirebbe un risultato opposto a quello previsto dalla legge delega,

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