SENATO DELLA REPUBBLICA

ONOREVOLI SENATORI. -

PREMESSA

Gli interventi militari che si rendono necessari ai giorni nostri, oltre a richiedere armamenti sofisticati e tecnologie d'avanguardia, abbisognano di risorse umane di alta professionalità.
La necessità di far fronte a questa realtà, unita al bisogno dei Paesi occidentali piú evoluti di concorrere alla pace anche mediante l'invio di contingenti armati nelle zone calde del mondo, ha determinato l'esigenza di avere una componente dell'Esercito a carattere professionale, ma non é una motivazione sufficiente per affermare che la leva ha fatto il suo tempo. Con l'approvazione della legge sull'obiezione di coscienza, grazie alla quale il servizio civile presenta privilegi innegabili rispetto al servizio militare, é stato peró inevitabile che il gettito di giovani che accettano di fare servizio militare si sia drasticamente ridotto e tenda a ridursi ulteriormente.
Le forze politiche e sociali, che hanno promosso o favorito l'obiezione di coscienza "soggettiva non sindacabile", tendevano evidentemente a sottrarre giovani dalle Forze armate a vantaggio delle strutture civili, in particolare di carattere assistenziale.
Il problema interessa ovviamente soprattutto l'Esercito, perchè é la Forza armata che opera prevalentemente con l'impiego dell'elemento umano.
Il servizio militare di leva é da molti giudicato oggi fuori del tempo e sondaggi di opinione, recenti e meno recenti, danno almeno un 75 per cento dei giovani dai 18 ai 25 anni favorevole ad un Esercito di mestiere.
Non stupisce che la maggioranza sia contro il servizio militare, come non stupisce che lo siano i giovani, specie se non lo hanno ancora svolto. Dovrebbe invece far riflettere che esista un 25 per cento dei giovani che é a favore del servizio militare! Per analogia, quale risultato darebbe un referendum sull'abolizione delle tasse?

LA CRISI DELLA LEVA OBBLIGATORIA

Le motivazioni, sia dei sondaggi sia dei pareri che compaiono sui giornali, sono frammentarie, viste attraverso ottiche particolari; non tengono cioé in considerazione tutti gli aspetti del problema, limitandosi in sostanza a sentenziare che i meccanismi dell'attuale sistema non funzionano per concludere che deve essere introdotto un altro sistema diametralmente opposto.
Solo una minoranza ha il coraggio di esprimere sinceramente uno dei motivi veri che induce a sostenere l'abolizione della leva, che potremmo definire "egoistico interesse della famiglia media italiana a sottrarre i propri figli ad un obbligo fastidioso, pesante e pericoloso".
La critica al sistema della coscrizione obbligatoria é variegata e se ne citano i giudizi piú ricorrenti:

il nostro Esercito di leva é inadatto ai compiti di un moderno campo di battaglia dove la sofisticazione regna sovrana;
nella guerra moderna é determinante la qualificazione professionale e la massa conta sempre meno;
nelle caserme si perde solo tempo perchè l'addestramento é insufficiente e scadente;
la regionalizzazione del servizio militare é incompleta, per cui molti giovani lo svolgono lontano da casa;
l'addestramento in molti reparti é insufficiente;
la paga é inadeguata;
il servizio militare provoca ritardi nell'inserimento nel mondo del lavoro;
esistono impieghi impropri, non cioé attinenti al mestiere o alle attitudini del giovane;
persistono privilegi sotto diversi punti di vista (per chi non é arruolato, per chi va in Polizia o nei Carabinieri, per le donne, per non parlare delle raccomandazioni);
"il nonnismo, potente argomento nelle mani di chi vuole abolire la leva, é legato quasi esclusivamente al reclutamento obbligatorio".

L'unica alternativa sarebbe quindi "un Esercito di mestiere piccolo ma efficiente al posto di un Esercito di leva grande e scadente"; quest'ultima affermazione sintetizza l'essenza delle opinioni e dei pareri di coloro che sono favorevoli al volontariato e, a prima vista, appare coerente.
I giudizi negativi sono il risultato di una trentennale sottovalutazione del problema dell'efficienza delle Forze armate da parte della classe politica, di una altrettanto lunga serie di errori nella gestione del personale di leva da parte dell'Amministrazione militare e infine della costante opera demolitrice delle organizzazioni cosiddette pacifiste che hanno sapientemente utilizzato le carenze strutturali delle Forze armate, sotto i profili dell'utilità in se stessa di uno strumento militare, della sua efficienza, del reclutamento e, in particolare, della lotta al nonnismo, per "demonizzare" la coscrizione obbligatoria.
Gli errori della dirigenza militare sono innegabili (gestione del personale di leva carente, reclutamento non regionalizzato, dislocazione dei reparti sbilanciata sul territorio, scarso impegno addestrativo, eccetera), anche se sono altrettanto innegabili:

l'insufficienza costante dei bilanci della Difesa;
la carenza di aree addestrative;
la mancanza di quadri e truppa nei Reparti, distolti per coprire carenze di personale civile, specie nelle regioni settentrionali, o per licenze (45-50 giorni in media durante la ferma) o convalescenze o recuperi compensativi;
l'atteggiamento diffuso dell'individuo italiano (qualunquismo, assenteismo e diseducazione).

Possiamo quindi ammettere che molti reparti di leva non si siano guadagnati la considerazione e la fiducia dell'opinione pubblica.

PROFESSIONISMO E LEVA A CONFRONTO

I vantaggi e svantaggi della coscrizione obbligatoria meritano peró una valutazione piú approfondita sotto i profili storico, giuridico, culturale, etico e sociale, economico-finanziario e, sicuramente piú importante, dell'efficienza operativa.
Storicamente la leva é stata sempre privilegiata nelle situazioni di grande mobilitazione nazionale, quando cioé il destino della Nazione era in gioco e quando era necessaria la massa e l'adesione popolare per affrontare gli impegni dei conflitti.
Nei grandi conflitti gli eserciti di leva hanno sempre dimostrato la loro superiorità nei confronti degli eserciti di mestiere, soprattutto quando si é trattato della difesa del suolo patrio. Una buona parte della fortuna militare di Napoleone, pochi lo sanno, fu dovuta al fatto che egli disponeva di un esercito di coscritti, motivati, generosi e coraggiosi contrapposti ad armate di mestiere.
Sotto il profilo strategico e tattico si afferma, anche da parte di autorevoli commentatori, che la guerra in futuro non sarà piú condotta con l'impiego di masse di uomini (si sottolinea il concetto di "carne da cannone"), bensí con truppe scelte ed armamenti sofisticati. La coscrizione obbligatoria avrebbe quindi fatto il suo tempo.
La previsione é assolutamente errata, perchè la massa sarà ancora non "carne da cannone", ma elemento fondamentale per occupare o difendere il territorio.
Le guerre di questi ultimi anni, compresa quella del Golfo, dovrebbero essere meglio studiate ed analizzate sotto questo aspetto.
Sotto il profilo giuridico, non appare che il dettato costituzionale lasci molti dubbi d'interpretazione sul sacro dovere della difesa della Patria, anche se un'interpretazione della Corte costituzionale estende al servizio civile l'applicabilità di tale norma.
Dal punto di vista culturale, la leva rappresenta uno dei pochi baluardi della coscienza del dovere dei cittadini nei confronti della collettività e puó essere educativa, se attuata con i criteri di salvaguardare il legame con il proprio territorio, di gestire il personale con giustizia, impegnandolo utilmente e motivandolo, e infine di ridurre al minimo immotivati disagi.
In tale contesto s'inquadra il problema del "nonnismo" che, anche nelle ultime affermazioni del Ministro della difesa, é considerato connaturato con la coscrizione obbligatoria. Nulla di piú falso perchè il fenomeno é endemico in ogni collettività, soprattutto di giovani, e la sua virulenza é favorita dalla mancanza di provvedimenti incisivi per combatterlo e per evitare che possa essere strumentalizzato. Eliminata la leva, il fenomeno del "nonnismo" continuerà ad esistere tra i volontari, ma non interesserà piú a nessuno, tantomeno alle organizzazioni antimilitariste e alla stampa.
Sotto il profilo etico, la leva distribuisce l'obbligo della difesa su tutti i cittadini; con il professionismo la collettività delega invece ad un corpo di mestiere una delle funzioni primarie dello Stato, la difesa, che non é paragonabile ad altre funzioni, pur importanti, come per esempio l'ordine pubblico.
Ancora sotto il profilo etico, non si puó sottacere il sospetto che i favorevoli alle Forze armate di mestiere non lo siano per convinzione della bontà intrinseca del sistema, ma soltanto per motivo egoistico, che si tramuterebbe poi in una delega della propria difesa, nel momento piú tragico e drammatico di un'emergenza nazionale, ad altri che dovrebbero andare a morire per chi rimane a casa.
Dal punto di vista sociale, non tutti sono convinti della funzione di coesione nazionale e sociale dell'Esercito e che esso completi la formazione del cittadino, come una volta. A favore del volontariato ci sarebbe, inoltre, la possibilità di accentuare la formazione professionale dei giovani raffermati.
Ció é in parte vero, ma occorre non disconoscere quanto sia comunque formativo un anno passato in comunità con altri giovani di diversa estrazione sociale, culturale ed economica.
Se si adottasse il reclutamento esclusivamente volontario, l'attuale situazione economica e sociale del nostro Paese, insieme con la scarsa attrazione della condizione militare a fronte di altre prospettive di occupazione, porterebbero inevitabilmente alla "meridionalizzazione" quasi totale dell'Esercito, come già si sta verificando. Si accentuerebbe lo squilibrio sociale di un Paese che vedrebbe le regioni del nord completamente estranee rispetto a doveri che dovrebbero essere equamente distribuiti sul territorio. In altri termini, appare perlomeno discutibile che i ragazzi del sud rischino la pelle per difendere i ragazzi del nord che nel frattempo sono intenti a badare ai propri interessi.
La relativamente scarsa durata dell'impegno operativo effettivo (pochi anni) per i volontari porterà poi inevitabilmente a dover congedare giovani senza specializzazioni utili per il mercato del lavoro e aumenterà quindi non solo il numero dei frustrati, inizialmente illusi con la prospettiva di un mestiere che dia sicurezza per il futuro, ma soprattutto aumenteranno le rivendicazioni e le aspettative sul mercato del lavoro, proprio a causa del fatto che gli stessi congedati provengono da aree e ceti sociali tra i quali piú grave é la disoccupazione, con conseguenti tensioni sociali.
L'adozione del sistema esclusivamente professionale farà venire meno quel che resta del rapporto diretto tra le Forze armate e il Paese, che rappresenta un valore inestimabile in particolare per le Truppe alpine, reclutate regionalmente e che grazie a tale rapporto danno vita all'Associazione nazionale alpini, che rappresenta una delle forze vive piú significative nel servizio alla collettività.
Aumenterà nelle Forze armate la consapevolezza e la supremazia dei diritti nei confronti dei doveri e verrà a mancare inevitabilmente una delle doti principali e piú importanti tra le caratteristiche del soldato: la generosità disinteressata.
Sotto il profilo economico e finanziario, i reparti professionisti costeranno sicuramente di piú, anche per un contingente ridotto, pur tenendo conto che, in effetti, il minor costo della coscrizione obbligatoria sarebbe da ridimensionare nel piú vasto contesto dell'economia del Paese, perchè si tratta di lavoro non retribuito (plusvalore non prodotto), difficile da calcolare.
Si instaureranno sicuramente spinte verso la "sindacalizzazione" e per l'adeguamento delle retribuzioni e della previdenza. Sarà esasperato il problema della disponibilità fuori orario del personale, con l'acuirsi quindi della contraddizione tra il servizio militare, che non dovrebbe essere rigidamente vincolato all'orario, e l'istituto dello straordinario.
Operativamente, infine, si é generalmente convinti che un Esercito di leva sia costituzionalmente, soprattutto oggi, decisamente meno efficiente di un Esercito di mestiere.
Il ragionamento é assolutamente errato, perchè l'efficienza di una Forza armata é una variabile indipendente dal sistema di reclutamento. Essa dipende invece da alcuni fattori ben individuabili: volontà politica, motivazione, disponibilità di fondi adeguati, capacità e carisma dei quadri, disponibilità di mezzi ed aree addestrative. A titolo d'esempio si citano gli ottimi risultati ottenuti con l'impiego di personale esclusivamente di leva in Mozambico (1993-1994) e in Bosnia (1997).
Date tali premesse, per quanto riguarda l'addestramento squisitamente militare (incarichi di combattimento), una recluta di leva di fanteria puó essere addestrata egregiamente in tre mesi e ha inoltre vantaggi innegabili per quanto concerne il suo impiego in incarichi cosiddetti pregiati, proprio perchè tra i giovani di leva sono reperibili laureati, diplomati e specializzati d'ogni genere, mentre per contro il livello culturale dei giovani volontari all'atto del loro reclutamento é purtroppo molto limitato.
Reparti di leva possono essere efficienti come reparti professionisti, che saranno per contro piú estranei alla gente, meno motivati spiritualmente, piú legati alla convenienza economica e con personale meno disponibile.
Se é vero che l'Esercito ha ragion d'essere se impiegato in situazioni di rischio o di guerra, per tali esigenze occorrono, oltre alla conoscenza della tecnologia, anche convinzione, cuore, fegato e intelligenza, e i giovani di leva, se ben comandati ed equipaggiati, hanno tanto di tutto ció.
Ma ci sono motivazioni che attengono alle esigenze di mobilitazione in caso di emergenza, che non puó essere esclusa in un futuro piú o meno lontano, anche se il quadro politico e strategico attuale sembrerebbe escluderlo. L'attuale situazione internazionale, d'altra parte, era solo dieci anni or sono assolutamente inimmaginabile. L'assenza di contingenti di leva non consente infatti di poter attuare un richiamo di personale addestrato, se non in piccola entità commisurata ai congedamenti del personale a lunga ferma.
Ci sono esperienze straniere, anche recenti, di passaggio dalla coscrizione al volontariato esclusivo, ma le posizioni assunte dai Paesi esteri in merito al problema della coscrizione obbligatoria e del volontariato sono notevolmente mutate nel tempo anche in considerazione degli eventi politici interni, dei mutati contesti internazionali e della necessità di ridurre la spesa pubblica.
Infatti, recentemente, anche l'Olanda, poi il Belgio ed infine la Francia hanno abolito l'esercito di leva e sono passati ad un esercito di tipo professionale unendosi a Paesi come il Regno Unito, l'Irlanda, il Lussemburgo e gli Stati Uniti d'America.
In tale evoluzione bisogna evidenziare che il passaggio al professionismo non é nato dal convincimento che il servizio volontario avrebbe permesso una funzionalità maggiore della struttura, quanto da esigenze connesse a problematiche di carattere sociale.
Ne é testimonianza il fatto che tali Paesi non hanno abrogato le fonti normative che regolano il servizio obbligatorio di leva, ma il passaggio al professionismo é stato realizzato attraverso un indirizzo, assunto dal governo, consistente nel non procedere piú alla chiamata dei giovani al servizio militare. Il fatto che le leggi sul servizio di leva risultino ancora in vigore e sempre utilizzabili, sta a significare che esistono difficoltà di carattere sociale, culturale e non ultime di salvaguardia delle tradizioni che potrebbero ostacolare la formazione ed il reclutamento di contingenti professionisti.
Particolarmente significativo é l'atteggiamento assunto dalla Germania la quale, anche in occasione della recente decisione francese di abolire la leva e creare in sei anni un esercito composto esclusivamente da volontari professionisti, é rimasta fedele al principio del servizio militare obbligatorio in quanto esso conferisce all'esercito "un'adeguata forza qualora fosse necessaria la difesa territoriale" ed assicura "un'ampia disponibilità di personale qualificato". Basti pensare che quasi il 50 per cento dei militari di carriera della Bundeswehr provengono dalle fila dei soldati di leva.
Sulla spinta della necessità di ridurre la spesa militare, é stata presa in considerazione la possibilità di una riforma della Bundeswehr attraverso una diminuzione del periodo di ferma e quindi del livello addestrativo, ma senza mettere in discussione i princípi fondamentali che regolano l'organizzazione e lo spirito delle Forze armate federali.
Il reclutamento delle Forze armate nel Regno Unito é da tempo organizzato su base professionale come quello dell'altro grande Paese anglosassone, gli Stati Uniti. La scelta di tale modello é nata, a nostro avviso, da due motivi fondamentali:

la necessità di dover approntare ed attuare una difesa su territori molto vasti e dislocati, molte volte (come nel caso delle colonie o stati protetti), lontano dalla madre patria per cui il volontariato costituisce un elemento indispensabile per creare omogeneità negli interventi;
la possibilità di reperire ugualmente personale qualificato e tecnicamente preparato in un contesto di giovani di livello culturale medio o elevato.

Sintomatico é, inoltre, l'atteggiamento della Confederazione elvetica che ha rigettato recentemente, con voto popolare, l'abolizione della coscrizione obbligatoria.

LA "GUARDIA NAZIONALE" COME ALTERNATIVA
all'abolizione della leva

É innegabile la necessità di disporre oggi di una forte e qualificata componente di mestiere, per esigenze di pronto intervento in Patria, ma soprattutto per fronteggiare esigenze d'impiego all'estero in operazioni di peacekeeping . Il problema della difesa dell'Italia, in una prospettiva a media e lunga scadenza, non é peró risolvibile sic et simpliciter con il passaggio totale dalla coscrizione al volontariato.
Sarebbe pericoloso perdere la somma dei valori di un servizio di leva, che é pur sempre una delle forme piú evidenti del cosiddetto senso dello Stato. Inoltre si corre il rischio di non riuscire a reclutare un contingente di soldati di mestiere sufficiente per affrontare le varie esigenze nazionali e internazionali; basti pensare che attualmente sono stati reclutati in ferma breve e in servizio permanente 30.000 unità sulle 40.000 previste, e in futuro non ci sono prospettive convincenti per ipotizzare una copertura dei posti preventivati (oltre 80.000).
Merita quindi attenzione la ricerca di soluzioni alternative alla semplice abolizione della leva, che salvaguardino non solo l'istituto della coscrizione obbligatoria, ma anche i valori del servizio sostitutivo civile. Paradossalmente infatti l'abolizione della leva determinerebbe la crisi anche di tali strutture, perchè se non ci sarà la coscrizione obbligatoria non ci potrà essere servizio civile alternativo.
La soluzione proposta prevede un sistema misto, basato su una componente volontaria e una componente di leva, quest'ultima reclutata, addestrata e impiegata con criteri strettamente regionali, in analogia a quanto era attuato in origine per le Truppe alpine.
La componente militare di leva sarà impiegabile in compiti di difesa interna, riducendo ovviamente il periodo di servizio al minimo indispensabile (sei mesi di servizio iniziale con successivi eventuali richiami su base volontaria per operazioni anche fuori confine oppure di protezione civile).
I contingenti annuali dei reclutati saranno ovviamente calibrati sulla base delle disponibilità finanziarie definite in sede di legge di bilancio, le attuali carenze addestrative saranno altresí eliminate e il servizio militare regolamentato in un quadro di assoluta parità, di obblighi e di privilegi, con il servizio civile.
La parità di doveri e diritti contribuirà, in particolare, a riequilibrare anche il gettito dei giovani verso il servizio militare.
Si tratta, in altri termini, di istituire una vera e propria "Guardia nazionale", che avrebbe gli indubbi vantaggi di mantenere nella gente lo spirito di solidarietà verso la collettività e di rappresentare una riserva istruita impiegabile per compiti multiformi.
Il presente disegno di legge, suddiviso in 10 articoli, ne prevede quindi l'istituzione di una Guardia nazionale, quale componente di leva dell'Esercito.
Il primo articolo prevede l'istituzione della Guardia nazionale ed i relativi compiti. Il secondo ne delinea le caratteristiche. Il terzo, il quarto ed il quinto prevedono il reclutamento, la durata del servizio, l'addestramento e l'impiego dei reparti della Guardia nazionale. Il sesto regola l'equiparazione tra i servizi militare e civile. Il settimo illustra gli aspetti economici e finanziari del provvedimento. L'ottavo regola le norme delegate. Il nono ed il decimo prevedono le abrogazioni e l'entrata in vigore della legge.

DISEGNO DI LEGGE

Art. 1. (Istituzione e compiti) 1. É istituita la Guardia nazionale quale componente dell'Esercito con il compito prioritario della difesa della Patria, sancito dall'articolo 52 della Costituzione, e secondo i princípi della legge 11 luglio 1978, n. 382. 2. La Guardia nazionale, nel caso di eventi o calamità, la cui gravità o estensione superino la capacità d'intervento delle forze istituzionalmente preposte, ha inoltre i compiti di concorrere: a) alla difesa delle libere istituzioni; b) alla difesa della collettività e dei suoi beni. 3. L'impiego di personale della Guardia nazionale fuori dei confini dello Stato é possibile solo a seguito di espressa volontà dei singoli. 4. La Guardia nazionale deve essere operativa entro il 2001.

Art. 2. (Caratteristiche) 1. La Guardia nazionale ha le caratteristiche della fanteria leggera ed é costituita da reparti delle specialità dell'Arma di fanteria. 2. La Guardia nazionale é costituita da ufficiali e sottufficiali dell'Esercito in servizio permanente effettivo e da personale di truppa di leva.

Art. 3. (Reclutamento) 1. Il personale di leva della Guardia nazionale é reclutato con criterio strettamente regionale. 2. Gli ufficiali e i sottufficiali dell'Esercito, appartenenti all'Arma di fanteria e sue specialità, possono essere destinati indifferentemente a reparti dell'Esercito permanente o della Guardia nazionale. 3. L'entità del contingente da incorporare annualmente é definita in funzione del gettito regionale di leva e degli stanziamenti annuali di bilancio. 4. I reparti dell'Esercito alimentati con personale di leva transitano, previo riordino e cambio di specializzazione, negli organici della Guardia nazionale.

Art. 4. (Durata del servizio) 1. La ferma di leva nella Guardia nazionale ha la durata, in tempo di pace, di sei mesi. Il personale di truppa della Guardia nazionale, dopo il congedo, é richiamabile in servizio fino al trentacinquesimo anno di età, per esigenze addestrative e operative.

Art. 5. (Addestramento e impiego) 1. I reparti della Guardia nazionale sono addestrati in centri di addestramento regionali e possono essere temporaneamente impiegati, dopo i primi tre mesi, per i compiti di cui all'articolo 1. 2. La dislocazione delle caserme e delle aree addestrative é definita nel rispetto dell'esigenza del criterio del reclutamento regionale, di cui all'articolo 3. 3. Al fine di favorire la tempestività d'impiego del personale eventualmente richiamato, all'atto del congedo, uniforme ed equipaggiamento individuale sono conservati dal personale stesso, con vincolo di buona manutenzione.

Art 6. (Equiparazione tra servizio militare e civile) 1. Restano ferme le norme di cui alla legge 8 luglio 1998, n. 230, per quanto riguarda l'obiezione di coscienza all'uso delle armi. 2. Il servizio militare nella Guardia nazionale, sia nel periodo addestrativo sia nel periodo operativo o di richiamo, é equiparato al servizio civile, per quanto riguarda i diritti di opzione delle aree vocazionali ed i benefíci sociali e del tempo libero.

Art. 7. (Aspetti economici e finanziari) 1. All'onere derivante dall'applicazione della presente legge si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai fini del bilancio triennale 2000-2002, nell'ambito dell'unità previsionale di base di parte corrente "Fondo speciale" dello stato di previsione del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero della difesa. 2. Ai cittadini incorporati nella Guardia nazionale é corrisposto un trattamento economico pari alla metà di quello previsto per i volontari a ferma breve.

Art. 8. (Norme delegate) 1. Il Governo é delegato ad emanare, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o piú decreti legislativi per determinare, con riferimento alla Guardia nazionale e sulla base dei princípi della presente legge: a) i volumi organici e l'ordinamento; b) le norme relative al reclutamento, addestramento, impiego e mobilitazione; c) la dislocazione e l'organizzazione delle caserme e delle aree addestrative; d) le norme relative all'avanzamento e trattamento economico e previdenziale del personale; e) i tempi di attuazione dei singoli provvedimenti.

Art. 9. (Abrogazioni) 1. Sono abrogate le disposizioni in contrasto con la presente legge.

Art. 10. (Entrata in vigore) 1. La presente legge entra in vigore il giorno stesso della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.