DISEGNO DI LEGGE
d'iniziativa dei senatori GRILLO e VENTUCCI
COMUNICATO ALLA PRESIDENZA L'8 APRILE 1997
Disciplina dell'attività di distributore locale di quotidiani e periodici
ONOREVOLI SENATORI. - I giornali italiani, sia quotidiani che periodici,
raggiungono puntualmente ogni mattina le 36.000 edicole del nostro Paese,
ovunque ubicate, sulle montagne o nelle piccole isole, grazie all'impegno,
connotato da notevole senso di responsabilità, di circa 200
distributori locali della stampa, che con le loro aziende danno lavoro a
10.000 persone, con un indotto di 30.000 unità, un parco furgoni e
camion di oltre 2.000 automezzi ed un fatturato netto annuo di circa 7.000
miliardi; tale é la realtà sociale ed economica di questo
specifico contesto del piú generale comparto editoriale.
É palesemente oneroso l'obbligo dei distributori locali di
garantire la contemporaneità della presenza dei quotidiani e
periodici in tutte le rivendite, in orari pressoché uguali, con
quantitativi per ciascuna edicola adeguati alle richieste dei lettori,
sempreché editori e distributori nazionali facciano pervenire i
giornali al distributore locale tempestivamente ed in giusta
quantità.
Poiché assume notevole rilevanza l'uniformità della
diffusione dell'informazione, che non puó essere subordinata alle
esigenze aziendali dell'impresa distributrice, ne consegue per i
distributori locali della stampa un forte onere economico e tecnico cui fa
frequentemente riscontro un tardivo, difficoltoso e spesso parziale,
corrispettivo che sia realmente remunerativo.
L'organizzazione delle aziende di distribuzione locale e l'impegno
economico relativo si evidenziano come segue:
a)
l'aumento costante del numero delle testate da distribuire provoca
l'esigenza di disporre di complessi immobiliari sempre piú grandi, e
comunque non inferiori, in media, a 1.500 metri quadrati, per ciascuna
azienda, nonché di un numero di dipendenti sempre crescente,
necessario per affrontare sia l'aumento indiscriminato delle testate che
hanno raggiunto quota 5.000, sia l'apertura di nuove edicole che comporta
una polverizzazione e non un incremento delle vendite;
b)
i distributori locali sono costretti a costanti aggiornamenti sia dell'
hardware
che del software , con notevoli investimenti per l'elaborazione
dei piani di diffusione relativi a ben 5.000 diverse testate che ogni giorno
vengono veicolate nelle edicole, nonché per la comunicazione con
editori e distributori nazionali, che hanno imposto un sistema di
trasmissione quotidiano, in tempo reale, dei dati relativi al
fornito-reso-venduto di ciascuna delle 5.000 testate per ognuna delle 36.000
edicole: sistema denominato INFORETE;
c)
é pure sempre crescente l'impegno dei distributori locali di dotarsi
di beni strumentali di natura meccanica, implementati da sistemi operativi,
al fine di effettuare l'assegnazione delle copie a ciascuno dei 36.000 punti
vendita, di confezionare i relativi pacchi per ciascuna edicola nei tempi
rapidissimi richiesti al servizio, in relazione anche all'enorme
quantità di prodotto lavorato. La stessa lavorazione di giornali
quotidiani richiede l'utilizzo di tali beni strumentali in quanto viene
effettuata esclusivamente in orario notturno - onde assicurare la presenza
in edicola sin dalle prime ore del mattino - con rilevanti sovraccosti di
lavoro notturno, sempre crescenti;
d)
il controllo, lo smistamento e la predisposizione degli ingenti
quantitativi di resa comportano anch'essi utilizzo di macchinari e di
personale in numero sempre crescente. Infatti nel nostro Paese, stante il
forte potere contrattuale degli editori e di stributori nazionali, a
differenza di quanto avviene in altre nazioni europee, dove la resa dei
quotidiani ritirata dalle edicole viene avviata al macero in quanto é
il documento di resa dell'edicolante che attesta l'entità
dell'operazione, in Italia i distributori locali sono costretti a
sobbarcarsi un ulteriore onere consistente nel controllo e conteggio copia
per copia anche della resa dei quotidiani, mentre per i periodici devono
anche ripartire e confezionare in pancali le testate, secondo le indicazioni
dei fornitori che, cosí disponendo, risparmiano tempi e costi di
lavorazione nei loro magazzini trasferendoli ai distributori locali.
É stata accertata una sorta di paradosso economico prodotto dal
pernicioso vuoto legislativo che ci si propone di colmare, consistente nella
circostanza che quanto piú il distributore locale incrementa le
dimensioni generali della propria azienda, per rispondere alle contestuali
richieste degli editori-distributori nazionali, tanto piú questi si
espone, economicamente e strutturalmente, e quindi si indebolisce nella
propria posizione contrattuale ed economica che diviene dipendente,
determinando una condizione di soggezione irreversibile che fatalmente lo
spinge sulla china di una condiscendenza forzosa alle impostazioni della
parte editoriale.
Le cause di questa inaccettabile condizione sono evidenti:
i costi di impianto e le tecnologie utilizzate non hanno nessuna
convertibilità in settori diversi, di modo che, perduta
l'attività distributiva, divengono del tutto inutilizzabili e
praticamente invendibili;
la condizione normativa del rapporto contrattuale fra editore,
distributore nazionale e distributore locale consente al primo di recedere,
col solo preavviso di trenta giorni, dal rapporto di distribuzione, quando
pure tale preavviso viene dato, posto che non é infrequente il
recesso ad nutum
come preavviso ad horas ;
normalmente le ragioni che inducono gli editori al recesso unilaterale
dal rapporto di distribuzione non sono mai riferite a situazioni di
inadempienza o valutazioni negative dell'operato del distributore locale.
Come si é avuto modo di rilevare in precedenza, il distributore
locale é ignoto, dal punto di vista degli accordi nazionali, tanto
agli editori quanto ai rivenditori, giacché l'accordo nazionale fra
questi ultimi, che pure obbliga pesantemente ancorché indirettamente
i distributori locali, viene stipulato in deliberata assenza di questi
ultimi.
In sintesi il distributore locale é il soggetto che, nel sistema
editoriale, effettivamente garantisce, a proprie spese (con le
difficoltà di rimborso sopra indicate), che tutte le 36.000 rivendite
d'Italia ricevano quotidianamente i giornali e quindi é il
distributore locale che, di fatto, realizza la libertà di stampa e
che poi deve affrontare ostacoli, talvolta non superabili, per recuperare
dalla parte editoriale (visto che con l'accordo nazionale del 1994 gli
é di fatto preclusa ogni possibilità di ottenere contribuzioni
dai rivenditori) almeno quei costi che non rendano passiva l'attività
svolta.
Pur svolgendo un servizio di interesse pubblico senza alcun
riconoscimento né sostegno pubblico, il distributore locale:
é obbligato per legge ( ex articolo 16 della legge 5
agosto 1981, n. 416) a distribuire qualunque testata gliene faccia
richiesta;
non puó contrattare con gli edicolanti le condizioni di
fornitura perché queste vengono stabilite nell'accordo
editori-rivenditori;
non puó scegliere di fornire solo le edicole che darebbero, con
adeguati volumi di vendita, ricavi compensativi, ma deve fornire tutte
quelle che indica l'editore-distributore nazionale;
non puó determinare i quantitativi da distribuire perché
questi vengono decisi dalla parte editoriale.
Dall'esame delle finalità che vengono realizzate attraverso il
servizio svolto dal distributore locale, non par dubbio che questi svolga un
servizio di interesse pubblico che non puó essere ulteriormente
ignorato in sede legislativa, in termini di sostegno economico e soprattutto
di disciplina normativa.
Mentre l'aspetto normativo é stato sino ad oggi del tutto
ignorato, il profilo legato al riconoscimento dell'interesse pubblico del
servizio e alla necessità che tale caratteristica trovi logica
conseguenza e supporto in un pubblico sostegno economico, costituisce un
dato già riconosciuto normativamente nell'articolo 16, secondo comma,
della legge n. 416 del 1981, che delega alle regioni la determinazione di
tale sostegno.
Ma, come spesso accade, la norma in argomento, sin dalla sua emissione,
non ha mai trovato applicazione.
I contrapposti interessi di cui sono portatori rispettivamente gli
editori-distributori nazionali, i rivenditori ed i distributori locali
rendono necessaria una normativa che tenga conto della molteplicità
di problemi organizzativi ed economici del settore.
Nella distribuzione della stampa quotidiana e periodica, é
opportuno segnalare l'esistenza di una serie di comportamenti differenziati
da parte dei vari editori che, a seconda delle tirature e delle diverse aree
territoriali del Paese, nonché dell'assetto delle rispettive
organizzazioni aziendali, provvedono alla distribuzione diretta alle edicole
delle pubblicazioni, ovvero alla consegna delle copie attraverso
distributori locali o all'affidamento dell'intera distribuzione ad imprese
specializzate operanti su scala nazionale, i cosiddetti distributori
nazionali cui si rivolgono i cosiddetti "editori minori", che numericamente
rappresentano la stragrande maggioranza degli editori.
Tali editori minori, infatti, sprovvisti di uffici interni che possano
curare l'insieme della commercializzazione e della diffusione dei loro
prodotti, li affidano ai cosiddetti "distributori nazionali", che vi
provvedono fornendo essi stessi direttamente i prodotti stampa ai
distributori locali.
In tale contesto la posizione delle imprese di distribuzione locale,
legate agli editori ed ai distributori nazionali, é estremamente
delicata anche in ragione di una ridottissima autonomia decisionale nei
confronti dei rivenditori. Il distributore locale, infatti, "rappresenta"
l'editore nei rapporti con i singoli punti vendita, ed é tenuto ad
assolvere ai propri compiti attenendosi alle clausole del contratto concluso
esclusivamente fra editori e rivenditori in sede di stipula dell'accordo
nazionale.
Da tale accordo promanano una molteplicità di obblighi imposti di
fatto, attraverso la imparagonabile forza contrattuale degli editori e
distributori nazionali rispetto ai distributori locali, a carico delle
imprese di distribuzione:
il servizio di portatura, che consiste nel trasporto delle
pubblicazioni dal magazzino del distributore locale all'edicola, e da questa
al magazzino del distributore locale delle rese, cioé delle copie
invendute. Il costo di tale servizio, molto elevato, é sostenuto in
larga parte dai distributori locali, a volte anche per oltre il 70 per
cento. Il contributo degli editori é pertanto ancora minimo,
nonostante pluriennali e legittime richieste dei distributori locali di
ottenere l'integrale rimborso trattandosi di prestazione evidentemente
accessoria alla distribuzione ( rectius, diffusione) dei prodotti.
Non solo, ma editori e distributori nazionali si sono assunti, nell'ultimo
accordo nazionale, con gli edicolanti, l'obbligo contrattuale di garantire
il trasporto gratuito al punto vendita, in relazione al quale hanno pattuito
un corrispettivo forfettario e onnicomprensivo pari all'1 per cento sulle
vendite che, sempre gli edicolanti, versano agli editori e che questi solo
in parte corrispondono ai distributori locali, mentre nessun contributo
viene ai locali dai rivenditori, nonostante essi traggano piena
utilità dal servizio a domicilio e gli editori lo pretendano;
é noto che, in qualsiasi altro settore merceologico, il costo del
trasporto dei prodotti al dettagliante é a carico di quest'ultimo e
mai del distributore;
il servizio di ritiro delle pubblicazioni invendute, entro termini
molto stretti;
il servizio di conteggio delle vendite e del reso: i costi legati alla
lavorazione, contabilizzazione ed immagazzinaggio della resa sono ingenti,
spesso ingiustificati e comunque sempre improduttivi quando sono causa dei
perenni eccessi di consegna di moltissimi editori e distributori nazionali,
perduranti nonostante le annose contestazioni dei distributori locali, del
tutto improduttive, come detto, giacché il distributore locale
percepisce il corrispettivo solo sul venduto e non sul consegnato
dall'editore; va rilevato che il 70 per cento dei costi del ciclo produttivo
interno che sostiene il distributore locale sono dovuti sia alla lavorazione
delle rese, cioé alla parte improduttiva del ciclo distributivo, che
allo stoccaggio delle stesse;
i servizi relativi ai pagamenti ed alla vigilanza sull'attività
delle edicole.
Inoltre il legislatore ha previsto una ulteriore incombenza a carico
delle aziende della distribuzione locale, stabilendo che esse sono tenute a
garantire, a parità di condizioni rispetto ai punti di vendita
serviti e al numero di copie distribuite, il servizio di distribuzione a
tutte le testate giornalistiche che ne facciano richiesta (articolo 16,
primo comma, della legge 5 agosto 1981, n. 416), configurando cosí a
carico dei distributori locali un vero e proprio obbligo legale di
contrarre.
Al sintetico quadro sin qui tracciato, va aggiunto un corollario
riguardante tutte le prestazioni accessorie alla distribuzione, prima delle
quali il trasporto. Tali attività dovrebbero essere rimesse alla
libera contrattazione delle parti al di fuori dalle strettoie imposte dal
primo comma dell'articolo 16 della legge n. 416 del 1981, come non sempre
avviene. A titolo meramente esemplificativo le attività accessorie
possono essere identificate nelle seguenti prestazioni:
trasporto (cosiddetta portatura);
locandinaggio;
rilevamenti statistici;
tabulati di assorbimento dei prodotti ulteriori e diversi rispetto
agli estratti conto mensili;
studi e rilevazione marketing
preventivi o in corso di contratto;
trasmissione dati ai fornitori;
lavorazione notturna dei prodotti editoriali.
In questo quadro risulta a dir poco evanescente la figura professionale
del distributore locale ed estremamente labili e di nessuna consistenza si
profilano le garanzie apprestate in suo favore, nonostante la sua
attività presenti i caratteri della realizzazione di un servizio di
interesse pubblico, in quanto anello necessario nella catena che assicura la
libertà di stampa e la diffusione del pensiero.
L'attuale assetto dei rapporti intercorrenti soprattutto con gli editori
risulta marcatamente sbilanciato in favore di questi ultimi, a causa
dell'incertezza normativa, della precarietà e della "sudditanza" che
connotano la posizione del distributore; né a riequilibrare tale
situazione concorre la giurisprudenza la quale, seppur chiamata
ripetutamente a pronunciarsi nella materia, non puó che limitarsi ad
applicare le disposizioni di legge attualmente vigenti in via di mera,
incostante ed insoddisfacente analogia, essendo indubbia la tipicità
di rapporto giuridico in argomento.
Quanto precede dispone per un urgente inquadramento legislativo della
figura del distributore locale, nonché per una puntuale
regolamentazione di diritti e obblighi ad esso riferibili, essendo palese
l'impossibilità di utilizzare, con un minimo margine di certezza e
duttilità, una o piú delle figure contrattuali codicistiche.
L'articolo 1 del disegno di legge che segue, detta le definizioni.
L'articolo 2 stabilisce l'obbligo per il distributore locale di
iscriversi al registro delle ditte presso la Camera di commercio, industria,
artigianato e agricoltura. I requisiti per l'iscrizione al registro sono
stabiliti con decreto del Ministro dell'industria, del com mercio e
dell'artigianato, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore
della legge.
L'articolo 3 stabilisce che l'esercizio dell'attività di
distributore locale, per gli argomenti sopra contemplati, non é
soggetta a contrattazione individuale tra le parti. Indica i doveri del
preponente nei confronti del distributore locale e gli obblighi contenuti
nel contratto; in particolare, tale articolo disciplina la materia relativa
ai crediti del preponente, al rischio di incasso ed al diritto di
ritenzione, al pagamento delle provvigioni ed ai termini di tale pagamento,
al diritto di informazione, alla disciplina delle modalità del
trasporto, alla durata del contratto; regolamenta inoltre il recesso e
l'indennità in caso di cessazione del rapporto ed altro, con la
prescrizione che tali materie e contenuti siano obbligatoriamente oggetto di
contrattazione nazionale.
Va anche segnalato che i maggiori editori di pubblicazioni periodiche, in
virtú del loro notevole potere contrattuale nei confronti dei
distributori locali, impongono a questi anche la distribuzione ad
horas
delle testate che consegnano loro nelle ore notturne, senza accettare di
rimborsare, peró, i maggiori costi di lavorazione notturna che il
distributore locale sostiene.
I piccoli editori, invece, con volumi di vendite piú contenuti ed
una molteplicità di testate, nel caso di arrivi notturni, per non
aggravare ulteriormente i costi di cui sopra, propendono per il rinvio della
distribuzione al giorno successivo.
Si determina, cosí, di fatto una discriminazione fra i giornali
periodici a tutto vantaggio dei grandi editori, che penalizza,
conseguenzialmente, la maggior parte delle altre pubblicazioni, pur non
comportando per i primi un maggior costo.
Si rende necessario, pertanto, affinché trovi corretta
applicazione la par condicio
della diffusione tra le varie testate, stabilita con gli articoli 14 e 16
della citata legge sull'editoria n. 416 del 1981, che si faccia obbligo al
distributore locale di distribuire contestualmente tutte le pubblicazioni
periodiche che vengono consegnate al suo magazzino entro un orario
prefissato, ad esempio le ore 12,00 del giorno precedente, salvo il caso di
particolari esigenze editoriali per le quali l'editore e il distributore
nazionale sono tenuti a corrispondere al distributore locale il ristoro dei
maggiori costi del servizio reso.
Per quanto concerne i quotidiani, invece, si ha discriminazione tra le
testate quando le maggiori, sia nazionali che locali, con i loro ritardi di
stampa impongono al distributore locale una distribuzione ritardata anche
delle altre testate arrivate in orario che, cosí, perdono vendite.
Ma il ritardo nella distribuzione delle testate quotidiane minori si ha
anche quando le maggiori testate, sia nazionali che locali, consegnano
contestualmente sia il giornale che i suoi supplementi, questi ultimi
normalmente stampati alcuni giorni prima, che comportano una lavorazione
immediata, con conseguenziale ritardo per la distribuzione.
Si rende necessario, quindi, che le associazioni piú
rappresentative a livello nazionale degli editori, dei distributori locali e
dei rivenditori, riunite in commissione paritetica, concordino un orario
limite di arrivo delle testate al distributore locale non inferiore a 60
minuti prima dell'ora convenuta per l'inizio del trasporto alle edicole,
rendendo i distributori locali e i rivenditori partecipi di diritto, tramite
loro rappresentanti, della commissione paritetica istituita dall'articolo 29
della legge 25 febbraio 1987, n. 67, come previsto nell'articolo 4 del
presente disegno di legge.
In conclusione, quindi, per un'attività, quella del distributore
locale della stampa, che ai sensi dell'articolo 16, primo comma, della legge
n. 416 del 1981, si connota di interesse pubblico, attraverso la quale si
realizza il fondamento costituzionale della libera circolazione delle idee,
attività soggetta a precisi vincoli di legge che ne condizionano la
libertà imprenditoriale, é conseguenziale, oltre che doveroso,
che siano sempre le leggi dello Stato a garantire al
distributore locale i diritti fondamentali ed a determinare la normativa
tecnica ed economica che non puó essere lasciata alla trattativa
privatistica, che ha dato prova di inadeguatezza.
E giova a questo punto rammentare che i distributori locali italiani, pur
essendo per qualità del lavoro ai primissimi posti, se non al primo,
in Europa, ricevono dagli editori e distributori nazionali i compensi
piú bassi fra tutti i Paesi membri dell'Unione europea.
Al distributore locale, editori e distributori nazionali corrispondono
una percentuale sul venduto che parte dal 5 per cento e si riduce fino a
circa il 2 per cento, mentre ad esempio in Germania, Paese con un sistema
distributivo analogo al nostro, la percentuale riconosciuta al distributore
locale va dal 38 per cento ad un minimo del 14 per cento. Ed in Germania le
testate distribuite dai distributori locali sono circa 2.500, cioé la
metà di quelle veicolate in edicola nel nostro Paese.
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DISEGNO DI LEGGE |
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Art. 1.
(Definizioni)
1. Ai fini della presente legge si intende:
a)
per distributore locale di quotidiani e di periodici colui che diffonde le
pubblicazioni quotidiane e periodiche di prodotti esclusivamente di stampa,
in una zona determinata nella quale ha un diritto di esclusiva, o cura
l'organizzazione del trasporto per la consegna di tali prodotti alle
rivendite comprese nella zona assegnata, provvede al ritiro della resa dei
prodotti stessi e incassa il prezzo delle copie vendute;
b)
per preponente l'editore e il distributore di pubblicazioni quotidiane e
periodiche, che diffonde su base nazionale o regionale, denominato anche
distributore nazionale;
c)
per rivenditore colui che é autorizzato a vendere al pubblico dei
consumatori le pubblicazioni quotidiane e periodiche.
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Art. 2.
(Iscrizione al registro)
1. Al registro delle ditte di cui alla legge 29 dicembre 1993, n. 580,
sono obbligatoriamente iscritti tutti coloro che intendono esercitare
l'attività di distributore locale di quotidiani e di periodici.
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Art. 3.
(Contratto di distribuzione)
1. L'esercizio dell'attività di distributore locale é
svolto in esclusiva in una zona determinata ed é soggetto
esclusivamente a contrattazione nazionale tra le parti. Il contratto
é stipulato tra le organizzazioni di categoria maggiormente
rappresentative degli editori e distributori nazionali e dei distributori
locali.
a)
le modalità ed i tempi della riscossione dei crediti del preponente
originati dalla vendita dei prodotti diffusi, qualora il servizio di
riscossione sia espressamente affidato al distributore locale. Il rischio
d'incasso va previsto in ogni caso a carico del preponente; il distributore
locale ha diritto di ritenzione e di soddisfazione in privilegio sulle somme
a qualunque titolo dovute all'editore o al distributore nazionale, per i
crediti verso i rivenditori in mora nel pagamento dei giornali quotidiani e
periodici;
b)
la misura delle provvigioni dovute al distributore locale per le vendite
conseguite nonché per le vendite indirette, con esclusione degli
abbonamenti, effettuate nelle zone assegnatagli, da ritenersi mensilmente,
su base di rendiconto, in occasione del versamento delle somme riscosse per
conto degli editori e distributori nazionali;
c)
il diritto di informazione riguardo al volume delle operazioni commerciali
dell'editore e del distributore nazionale e delle vendite effettuate nella
zona assegnata al distributore locale;
d)
l'onere, posto a carico degli editori e dei distributori nazionali, del
rimborso integrale al distributore locale dei costi del trasporto degli
stampati in consegna e ritiro ai punti vendita;
e)
la durata del contratto individuale fra distributore locale ed editori e
distributori nazionali non inferiore a quattro anni, i suoi rinnovi taciti
nonché le modalità e i termini di disdetta intimabile solo per
giusta causa;
f)
l'indennità in caso di cessazione del rapporto, commisurata ad
un'equa percentuale dell'importo delle vendite, anche indirette, conseguite
nella zona, calcolato sul prezzo di copertina per il periodo di durata del
rapporto;
g)
gli orari di ricevimento al magazzino del distributore locale delle
pubblicazioni e la previsione di uno speciale corrispettivo in favore del
distributore locale, per particolari esigenze distributive, richieste
dall'editore e dal distributore nazionale, che comportino maggiori costi
rispetto a quelli ordinari;
h)
l'entità delle copie occorrenti alle singole rivendite, calcolata
sulla base dei dati diffusionali rilevati dal distributore locale ogni
trimestre; il corrispettivo, in favore del distributore locale, per le
forniture di prodotto eccedenti l'entità stabilita dalle parti;
i)
le modalità di addebito, salvo resa, ai singoli rivenditori;
l)
l'indennità per il servizio di incasso presso i punti vendita, che
tenga conto anche del connesso rischio, quando venga affidata la riscossione
al distributore locale;
m)
la restituzione del reso;
n)
l'emissione di un estratto conto per ogni singolo rivenditore a cadenza
periodica e comunque entro un termine prestabilito;
o)
il diritto di esclusiva del distributore locale nella zona in cui opera;
p)
la previsione dei corrispettivi dovuti al distributore locale per lo
svolgimento di attività e servizi diversi dalla diffusione, ma ad
essa accessori.
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Art. 4.
(Commissione paritetica)
1. Il comma 2 dell'articolo 29 della legge 25 febbraio 1987, n. 67,
é sostituito dal seguente:
" 2. Alla commissione partecipano di diritto i distributori locali dei quotidiani e periodici ed i rivenditori tramite le loro organizzazioni nazionali maggiormente rappresentative. La commissione sarà integrata da rappresentanti di altre categorie di volta in volta interessate ai temi in discussione e potrà servirsi della collaborazione di esperti". |