Riforma del bilancio dello Stato

• RELAZIONE
• TABELLE ALLEGATE ALLA RELAZIONE TECNICA
• DISEGNO DI LEGGE
• Art. 1. (Struttura del bilancio di previsione - Quadro di sintesi)
• Art. 2. (Bilancio politico)
• Art. 3. (Bilancio amministrativo)
• Art. 4. (Dotazioni operative)
• Art. 5. (Settore pubblico allargato)

ONOREVOLI SENATORI. - Il presente disegno di legge riproduce il testo della proposta di riforma del bilancio dello Stato elaborato dalla Commissione Giannini-Finocchiaro, istituita presso il Ministero del tesoro e che ha rassegnato le proprie conclusioni nell'autunno del 1994 al Governo presieduto dall'onorevole Berlusconi.
La riforma mira a dare chiarezza al bilancio e a semplificarne la struttura. Anche in questo modo si potrà, grazie alla piú puntuale conoscenza addivenire piú facilmente ad un'opera di riduzione della spesa pubblica, esigenza sempre piú attuale.
La relazione che segue riproduce quella originaria della proposta che fu presentata nel 1994 al Ministro del tesoro pro tempore e che successivamente é stata al centro del dibattito sull'argomento e ha suscitato la ripresa dell'interesse da parte di istituzioni e studiosi, interesse che si é concentrato in varie differenti proposte, ciascuna delle quali, pur nella differenziazione delle soluzioni prescelte, sottolinea l'esigenza di addivenire in tempi rapidi a rendere il bilancio piú semplice e, quindi, i membri del Parlamento piú consapevoli, gli amministratori piú responsabili e i cittadini piú coscienti.
La razionalizzazione del bilancio dello Stato é una operazione che risulta ormai improcrastinabile, in considerazione di tre concorrenti esigenze: rendere chiara, durante il processo di approvazione parlamentare del bilancio, la finalizzazione delle risorse appropriate all'Amministrazione, attualmente frammentate in migliaia di capitoli, tra loro disomogenei per dimensione e per funzioni; definire criteri operativi, piú validi di quelli meramente macroeconomici finora utilizzati ai fini della programmazione finanziaria; apprestare un bilancio per la gestione che individui contestualmente tutti gli elementi in base ai quali attivare i necessari controlli: soggetto responsabile, risorse apprestate, obiettivi dichiarati. Solo cosí potranno svolgersi gli auspicati controlli di gestione, da disciplinare con separato strumento normativo.
Con il presente provvedimento si innova profondamente l'attuale assetto del bilancio, stabilendo che il primo elemento di cui questo si compone é il quadro di sintesi (v. Allegato A). Dopo oltre un quindicennio trascorso - senza alcun risultato, duole ammetterlo - a discettare "attorno" alla fissazione del livello massimo di ricorso al mercato finanziario, del saldo netto da finanziare, cioé del disavanzo nelle sue varie forme e dimensioni, occorre prendere atto che non esiste un problema di preliminarietà o di poziorità di questa deliberazione, di un saldo "unico" rispetto ai molteplici flussi che concorrono a determinarlo. L'equilibrio della finanza pubblica deve essere affrontato in modo organico, riguardando in modo sintetico tutte le componenti attive e quelle passive del bilancio. L'equilibrio della finanza pubblica deve essere quindi il risultato della valutazione di un quadro di insieme, in cui il bilancio si esprime attraverso le sue articolazioni.
Dobbiamo soffermarci anche sulla natura delle voci del bilancio, evidenziando quelle da assoggettare a particolari regole di esecuzione e di finanziamento. Per esemplificare: la parificazione del livello di operatività di tutte le leggi di spesa ha gravemente nuociuto agli equilibri finanziari, dacché ha consentito che tutte le procedure della spesa, ivi comprese quelle che in precedenza erano finanziate con specifiche operazioni di ricorso al mercato, prendessero il via prima dell'approntamento della provvista.
Dobbiamo tornare ad un assetto in cui il Tesoro finanzia le spese e non si limita a rincorrerle. Parimenti, l'intero sistema dei saldi, impostato nel 1978, va completamente rivisto: a che vale "glorificare" ancora tra i saldi il "risparmio pubblico", quando esso non costituisce piú sede di riscontro della copertura finanziaria della nuova legislazione di spesa corrente? perché continuare a menzionare un "saldo netto da finanziare" quando tale saldo non trova piú nel bilancio programmatico un livello piú ampio da utilizzare per le nuove spese di parte capitale? a che serve considerare il "livello massimo del ricorso al mercato" come il perno di un sistema dei saldi, che ha perso ogni funzione? Occorre quindi riorganizzare la stessa articolazione delle entrate e delle spese, individuando la loro intrinseca finalità: chiarire a quale titolo le entrate e le spese compaiono in bilancio, a prescindere dalla loro classificazione amministrativa, economica e funzionale.
In un momento di cosí profondi mutamenti il bilancio deve acquisire chiarezza e costringere i responsabili della sua formazione, il Governo innanzitutto, a far chiarezza delle risorse acquisite e gestite, utilizzando i criteri della scienza delle finanze per le entrate. I titoli delle entrate dovranno essere, quindi: imposte, tasse, contributi, altre entrate, disaggregati come dalla Tabella 1, allegata alla presente relazione.
Ove, peraltro, fosse temporaneamente necessario non interferire, in assenza di un adeguato provvedimento legislativo, nella vigente struttura dell'amministrazione finanziaria, centrale e periferica, si potrebbe conservare, in forza di una norma transitoria, l'attuale ripartizione delle entrate per un predeterminato periodo di tempo, anche per le necessarie modifiche da introdurre nella ripartizione delle entrate per "capi".
L'indebitamento, denominato fin qui "accensione di prestiti" non deve piú costituire un titolo delle entrate, con il risultato di far riemergere finalmente, anche contabilmente, il disavanzo finanziario. Anche dal punto di vista ragionieristico, l'assimilazione al bilancio di esercizio delle imprese é stata del tutto impropria, visto che in questo caso si tratta di un risultato a consuntivo, in cui la quadratura che individua la perdita di esercizio (non coperta mediante l'indebitamento) implica una riduzione del capitale.
Per le entrate sembra ormai irrinunciabile la evidenziazione di quelle non ricorrenti, di quelle cioé aventi natura una tantum, in modo da far emergere la loro precarietà ai fini di una programmazione pluriennale (Allegato A/1).
Per le spese, parimenti, la classificazione in titoli che segua esclusivamente il binomio parte corrente/conto capitale, non é esaustiva, anche in relazione al fatto che il "risparmio pubblico" ed il "saldo netto da finanziare" non servono piú ai fini del riscontro della copertura. La spesa dovrà essere pertanto articolata, oltre che per titoli e categorie economiche (Allegato A/2), anche secondo le seguenti funzioni:

funzioni indivisibili (poteri pubblici, giustizia, sicurezza pubblica, difesa nazionale, relazioni estere, territorio e ambiente);
servizi (servizi finanziari, istruzione e cultura, trasporti, edilizia);
interventi sociali (lavoro e previdenza, sanità, immigrati e rifugiati);
interventi a sostegno della produzione (agricoltura, industria, turismo);
trasferimento ad enti territoriali (finanza regionale, finanza locale);
fondi di riserva (spese impreviste, spese obbligatorie);
servizio del debito (interessi, rimborso di prestiti).

Si prevede, quindi, che con l'articolo di approvazione del quadro di sintesi si dettino norme per la esecuzione ed il finanziamento delle spese, la cui realizzazione é subordinata alla preventiva acquisizione di corrispondenti risorse, e si stabiliscano modalità e limiti per il finanziamento del disavanzo di gestione, attraverso le diverse forme di accesso al mercato monetario e finanziario.
Per quanto riguarda l'approvazione degli stati di previsione (bilancio politico), la decisione politico-parlamentare si incentra sulle unità omogenee, che individuano la spesa in relazione alle sue finalità (nell'Allegato B la spesa viene ripartita, per ciascun Ministero, in funzioni ed in unità omogenee). In particolare, per ciascuna unità omogenea, in apposito allegato al quadro di sintesi (Allegato A/3) viene messa in evidenza la quota di spesa alla cui effettuazione si potrà procedere solo dopo aver acquisito le corrispondenti risorse. Si tratta di spese che potranno realizzarsi nella misura che sarà consentita dall'andamento della gestione ed il cui abbandono, o rinvio, non pregiudichi l'attività dell'amministrazione.
Ciascuno stato di previsione della spesa sarà presentato secondo le articolazioni, di cui al predetto Allegato A/3.
Al fine di fornire adeguata informazione al Parlamento, viene allegata la ripartizione in capitoli, effettuata come di consueto (bilancio amminsitrativo). Si prevede, comunque, la possibilità di compensazioni in corso d'anno nell'ambito della dotazione stabilita per ciascuna unità omogenea di spesa, fatti salvi il divieto di offrire compensazione a carico delle spese obbligatorie (quelle per il personale, in primo luogo) ed il rispetto della ripartizione tra spese correnti e spese in conto capitale. Di questi decreti di variazione é data comunicazione al Parlamento in sede consuntiva. Evidentemente, le modificazioni non compensative, nell'ambito della stessa unità omogenea, dovranno essere apportate con apposito provvedimento legislativo di variazioni al bilancio. L'esecuzione del bilancio, il riscontro contabile ed i controlli di legittimità saranno operati sulla base dei capitoli, come avviene oggi.
Occorre abituare le amministrazioni ad operare in termini aziendalistici, definendo regole ed obiettivi, valutando risorse, costi e risultati, sulla base del bilancio amministrativo, che rappresenta il metro della gestione, valido sia ai fini del controllo interno, sia del controllo esterno di gestione, che avrà carattere concomitante ed impeditivo.
Per realizzare il controllo di gestione, concomitante ed impeditivo, si apprestano, in relazione a ciascun progetto di attività degli uffici dirigenziali di livello generale, apposite dotazioni operative: in pratica, le somme che derivano dall'insieme dei capitoli o delle quote di essi, che vengono messe a disposizione di ciascun ufficio dirigenziale generale per lo svolgimento di una attività. L'individuazione in unico contesto del soggetto responsabile, della norma di azione che disciplina il progetto, della dotazione operativa (distinta in ordine ai capitoli di provenienza) e degli obiettivi della gestione (individuati in termini materiali e come indicatori di efficienza) consentirà di avere gli elementi sulla cui base esercitare il controllo di gestione. Esso sarà evidentemente diverso dai controlli interni all'Amministrazione, che sono finalizzati alla ottimizzazione della funzionalità interna e, soprattutto, a verificare la rispondenza tra direttive politiche ed azione amministrativa, al fine di far valere in questo contesto di direzione/controllo la responsabilità del titolare dell'ufficio dirigenziale generale.
La classificazione in dotazioni operative dovrà essere utilizzata anche al fine di una progressiva ricostruzione dell'azione amministrativa, effettuata per programmi e per leggi. In questo contesto, un programma é costituito da un insieme di progetti aventi finalità comuni, affidati a soggetti amministrativi diversi, appartenenti anche a livelli diversi dell'ordinamento, rispetto a cui l'azione progettuale puó configurarsi come mero coordinamento, vigilanza, potere di indirizzo. Questa operazione ricostruttiva dell'azione pubblica, di lunga lena, dovrà considerare l'assetto e la distribuzione delle competenze, l'efficacia dell'azione pubblica, l'impatto diretto ed indiretto che ne deriva (valutando cosí anche gli oneri gravanti sui destinatari della normativa), la sostenibilità dell'intervento, attraverso una valutazione costi-benefici.
É evidente che una legge di contabilità, pur adeguatamente riformata attraverso la individuazione di indirizzi di grande momento, va accompagnata da un provvedimento di tipo organizzativo che completi, sotto il profilo funzionale e strutturale, il sistema dei controlli attualmente esistente.
In conclusione, sembra irrinunciabile, ai fini di una effettiva governabilità della finanza pubblica, la preventiva individuazione, da un lato, delle entrate non aventi natura ricorrente e, dall'altro, delle spese che devono restare subordinate al verificarsi di un positivo andamento della ge stione, pena il loro abbandono definitivo od un rinvio a tempi migliori.
Di non minore importanza, a questi fini, appaiono le due radicali innovazioni che prevedono: la definitiva soppressione dei fondi speciali, intesi ad assicurare la copertura ai provvedimenti legislativi da approvare in corso d'esercizio; il divieto di utilizzare la rimodulazione delle spese pluriennali per creare spazi da utilizzare per nuove o maggiori spese. Viene stabilito, al riguardo, che tali spazi costituiscono economie di bilancio dell'anno di riferimento.

TABELLA 1

RIPARTIZIONE DELLE SPESE PER TITOLI, FUNZIONI ED UNITÁ OMOGENEE, CON EVIDENZIAZ IONE DELLE SPESE IL CUI IMPEGNO É SUBORDINATO ALLA PREVENTIVA ACQUISIZIONE DI CORRISPONDENTI RISORSE

RIPARTIZIONE DELLE UNITÁ OMOGENEE, RAGGRUPPATE PER FUNZIONI, SECONDO I TITOLI DI BILANCIO