Legislatura 18 Atto di Sindacato Ispettivo n° 1-00379
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Atto n. 1-00379 (procedura abbreviata)
Pubblicato il 8 giugno 2021, nella seduta n. 333
SANTILLO , LICHERI , GIROTTO , ANASTASI , AGOSTINELLI , AIROLA , AUDDINO , BOTTICI , BOTTO , CAMPAGNA , CASTALDI , CASTELLONE , CASTIELLO , CATALFO , CIOFFI , COLTORTI , CORBETTA , CRIMI , CROATTI , D'ANGELO , DE LUCIA , DELL'OLIO , DI GIROLAMO , DI NICOLA , DI PIAZZA , DONNO , ENDRIZZI , EVANGELISTA , FEDE , FENU , FERRARA , GALLICCHIO , GARRUTI , GAUDIANO , GUIDOLIN , L'ABBATE , LANZI , LEONE , LOMUTI , LOREFICE , LUPO , MAIORINO , MANTOVANI , MARINELLO , MATRISCIANO , MAUTONE , MONTEVECCHI , NATURALE , NOCERINO , PAVANELLI , PELLEGRINI Marco , PERILLI , PESCO , PETROCELLI , PIARULLI , PIRRO , PISANI Giuseppe , PRESUTTO , PUGLIA , QUARTO , RICCIARDI , ROMAGNOLI , ROMANO , RUSSO , SANTANGELO , TAVERNA , TONINELLI , TRENTACOSTE , TURCO , VACCARO , VANIN
Il Senato,
premesso che:
il cosiddetto "decreto rilancio" (decreto-legge n. 34 del 2020), nell'ambito delle misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonché di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19, ha introdotto, all'articolo 119, una detrazione pari al 110 per cento delle spese relative a specifici interventi di efficienza energetica e di misure antisismiche sugli edifici, anche per la realizzazione di sistemi di monitoraggio strutturale continuo a fini antisismici. La detrazione è ripartita dagli aventi diritto in cinque quote annuali di pari importo e in quattro quote annuali di pari importo per la parte di spesa sostenuta nel 2022;
la legge n. 178 del 2020 (legge di bilancio per il 2021), ha prorogato il Superbonus al 30 giugno 2022 e, per determinate fattispecie, al 31 dicembre 2022 o al 30 giugno 2023, introducendo ulteriori rilevanti modifiche alla disciplina che regola l'agevolazione. In particolare, è stato previsto che la detrazione può essere chiesta per le spese documentate e rimaste a carico del contribuente sostenute dal 1° luglio 2020 fino al 30 giugno 2022 (nuovo termine introdotto dal comma 66 della citata legge di bilancio 2021) per interventi effettuati sulle parti comuni di edifici condominiali su unità immobiliari funzionalmente indipendenti e con uno o più accessi autonomi dall'esterno, site all'interno di edifici plurifamiliari, nonché sulle singole unità immobiliari (fino ad un massimo di due). Il medesimo comma 66 chiarisce che un'unità immobiliare può ritenersi funzionalmente indipendente, qualora sia dotata di almeno tre delle seguenti installazioni o manufatti di proprietà esclusiva: impianti per l'approvvigionamento idrico; impianti per il gas; impianti per l'energia elettrica; impianto di climatizzazione invernale;
le disposizioni sul Superbonus si aggiungono a quelle già vigenti che disciplinano le detrazioni dal 50 all'85 per cento delle spese spettanti per gli interventi di recupero del patrimonio edilizio, in base all'articolo 16-bis del testo unico delle imposte sui redditi (TUIR), di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 917 del 1986, inclusi quelli antisismici (cosiddetto Sismabonus), attualmente disciplinati dall'articolo 16 del decreto-legge n. 63 del 2013 e di riqualificazione energetica degli edifici (cosiddetto Ecobonus), in base all'articolo 14 del medesimo decreto-legge n. 63. Per questi interventi, attualmente sono riconosciute detrazioni più elevate quando si interviene sulle parti comuni dell'involucro opaco per più del 25 per cento della superficie disperdente o quando con questi interventi si consegue la classe media dell'involucro nel comportamento invernale ed estivo, ovvero quando gli interventi sono realizzati sulle parti comuni di edifici ubicati nelle zone sismiche 1, 2 o 3 e sono finalizzati congiuntamente alla riqualificazione energetica e alla riduzione del rischio sismico;
la detrazione è concessa a condizione che la regolarità degli interventi sia asseverata da professionisti abilitati, che devono anche attestare la congruità delle spese sostenute con gli interventi agevolati;
altra importante novità, introdotta dall'articolo 121 del citato decreto rilancio, è la possibilità generalizzata, per le spese sostenute negli anni dal 2020 al 2022 (ai sensi del nuovo termine introdotto dal comma 67 della legge di bilancio 2021), di optare, in luogo della fruizione diretta della detrazione, per un contributo anticipato sotto forma di sconto dai fornitori dei beni o servizi (cosiddetto sconto in fattura) o, in alternativa, per la cessione del credito corrispondente alla detrazione spettante, in deroga alle ordinarie disposizioni previste in tema di cedibilità dei relativi crediti;
tale ultima previsione ha un notevole impatto sulla domanda di servizi, poiché consente alle famiglie di non anticipare le spese dei lavori da realizzare, ma ha anche un notevole impatto sulle imprese fornitrici nel caso di cessione del credito a intermediari finanziari, poiché consente loro di accrescere la liquidità disponibile che potrà essere destinata a nuovi investimenti. Tale aspetto è particolarmente rilevante nella fase attuale in cui l'aumento dei costi delle materie prime erode il cash flow delle imprese;
successivamente alla conversione in legge del decreto Rilancio, sono stati pubblicati in Gazzetta Ufficiale i decreti del Ministro dello sviluppo economico recanti i requisiti tecnici e delle asseverazioni per l'accesso alle detrazioni fiscali per la riqualificazione energetica degli edifici, anche in merito alla detrazione al 110 per cento delle spese relative a specifici interventi di efficienza energetica e di misure antisismiche sugli edifici, cosiddetto Superbonus. Il primo decreto (decreto ministeriale 6 agosto 2020) definisce gli interventi che rientrano nelle agevolazioni Ecobonus, bonus facciate e Superbonus al 110 per cento, in particolare specificando i requisiti tecnici, nonché i costi massimali per singola tipologia di intervento e i soggetti ammessi alla detrazione. Il secondo decreto (decreto ministeriale 6 agosto 2020) disciplina la modulistica e le modalità di trasmissione dell'asseverazione agli organi competenti, tra cui ENEA, le verifiche ai fini dell'accesso al beneficio della detrazione diretta, alla cessione o allo sconto di cui all'art. 121 del decreto rilancio, nonché i controlli a campione sulla regolarità dell'asseverazione e le eventuali sanzioni;
l'articolo 1, comma 3, del decreto-legge n. 59 del 2021, recante "Misure urgenti relative al Fondo complementare al Piano nazionale di ripresa e resilienza e altre misure urgenti per gli investimenti", proroga di sei mesi (al 30 giugno 2023) il termine per avvalersi della misura del Superbonus per gli istituti autonomi case popolari (IACP) comunque denominati, nonché per gli enti aventi le stesse finalità sociali. Agli IACP, a condizione che al 30 giugno 2023 siano stati effettuati lavori per almeno il 60 per cento dell'intervento complessivo, la detrazione spetta anche per le spese sostenute entro il 31 dicembre 2023. La norma prevede inoltre che per gli interventi effettuati dai condomini la detrazione del 110 per cento spetta anche per le spese sostenute entro il 31 dicembre 2022 indipendentemente dallo stato di avanzamento dei lavori. Il comma 4 del medesimo articolo 1 ridetermina la copertura sulle risorse previste nell'ambito del Piano nazionale per la ripresa e la resilienza, mentre il comma 5 stabilisce che gli eventuali minori oneri rilevati dal monitoraggio degli effetti della misura del Superbonus, rispetto alla previsione tendenziale sono vincolati alla proroga del termine della fruizione dell'agevolazione;
da ultimo, il decreto-legge n. 77 del 2021, recante "Governance del Piano nazionale di rilancio e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure", all'articolo 33, apporta modifiche all'articolo 119, prevedendo, in particolare, che gli interventi ammissibili al Superbonus, ad esclusione degli interventi realizzati mediante demolizione e ricostruzione, costituiscono manutenzioni straordinarie e possono essere realizzati con una comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA), di cui all'articolo 6-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001. Ai fini della presentazione della CILA non è richiesta l'attestazione dello stato legittimo. Nella CILA devono essere riportati gli estremi del titolo abilitativo che ha previsto la costruzione dell'immobile o del provvedimento, che ne ha consentito la legittimazione. Per gli immobili completati prima del 1° settembre 1967, deve essere attestato che la costruzione è stata completata antecedentemente a tale data. Ai sensi del nuovo comma 13-ter dell'articolo 119, il beneficio fiscale potrà essere revocato in caso di: mancata presentazione della CILA; interventi realizzati in difformità dalla CILA; assenza dell'attestazione del titolo abilitativo o dell'epoca di realizzazione dell'edificio; non corrispondenza al vero delle attestazioni;
il citato articolo 33 prevede, inoltre, una modifica al comma 4 dell'articolo 119, introducendo la possibilità di accedere alla detrazione del 110 per cento per gli interventi finalizzati alla eliminazione delle barriere architettoniche realizzati congiuntamente a quelli antisismici. Tali interventi sono quelli previsti dall'articolo 16-bis, comma 1, lettera e), del TUIR, anche nel caso in cui siano effettuati in favore di persone di età superiore a 65 anni. Inoltre, al fine di rendere più equo il trattamento riservato alle organizzazioni non lucrative di utilità sociale in ordine alle modalità applicative delle detrazioni previste, l'articolo 33 introduce il comma 10-bis all'articolo 119 del decreto-legge n. 34 del 2020, prevedendo che per le ONLUS, le organizzazioni di volontariato (ODV) e le associazioni di promozione sociale (APS) iscritte nei registri, in possesso di specifici requisiti, il limite di spesa ammesso alle detrazioni, previsto per le singole unità immobiliari, deve essere moltiplicato per il rapporto tra la superficie complessiva dell'immobile oggetto degli interventi di efficientamento energetico, di miglioramento o di adeguamento antisismico e la superficie media di una unità abitativa immobiliare;
considerato che:
il cosiddetto Superbonus 110 per cento rappresenta dunque una grande opportunità per incrementare il processo di decarbonizzazione delle città, sostenere il settore edile, creare nuova occupazione e accrescere il valore del patrimonio immobiliare. Si tratta di un meccanismo virtuoso volto a sostenere la ripresa dell'economia, consentendo di monetizzare sin da subito il beneficio fiscale altrimenti utilizzabile in un prolungato arco temporale e garantendo maggiore liquidità immediata a famiglie e imprese. Il meccanismo produce, infatti, effetti positivi diretti per l'economia reale, in quanto vengono immesse maggiori risorse a disposizione dei contribuenti, aumentandone la propensione alla spesa, con l'effetto che l'edilizia e il suo indotto, uno dei settori a più alto contributo del PIL nazionale, ricevono una maggiore spinta propulsiva;
il rapporto "Il recupero e la riqualificazione energetica del patrimonio edilizio: una stima dell'impatto delle misure di incentivazione", realizzato dal Servizio studi della Camera dei deputati e dal CRESME, presentato alla Camera dei deputati il 26 novembre 2020, dedica una specifica attenzione all'impatto potenziale sul mercato del Superbonus 110 per cento introdotto nel corso dell'anno 2020, per il quale è stata elaborata una prima stima sugli importi aggiuntivi, secondo cui dall'introduzione della misura dovrebbero derivare i seguenti importi: nell'ipotesi del mantenimento della norma a tutto il 2021 (disciplina ante legge di bilancio per il 2021) 2.421 milioni, tutti nel 2021; con il prolungamento dei benefici a tutto il 2022 (antisismica, efficientamento energetico, fotovoltaico, colonnine di ricarica) l'impatto può essere valutato in 8.069 milioni di euro, dei quali: 1.614 nel 2021 e 6.455 nel 2022. Secondo la stima dell'Associazione Nazionale Costruttori Edili (ANCE), la misura avrà un impatto di 6 miliardi di euro di ricadute dirette sul settore, che diventano 21 miliardi sull'economia nel suo complesso, tenendo conto che ogni euro investito in costruzioni ne attiva altri 3,5 grazie alla lunga filiera che ne fa parte;
le stime del centro studi di Confindustria prevedono che l'agevolazione attiverà in due anni 18,5 miliardi di euro di spese con un impatto positivo sul PIL pari a circa l'1 per cento;
i cittadini guardano con molto favore alla misura per le sue potenzialità, nonostante le incertezze sulla durata e le complessità applicative. Sulla base dei dati forniti da ENEA, infatti, al 28 aprile 2021 risultavano già quasi tredicimila interventi legati al Superbonus per un ammontare corrispondente di oltre 1,6 miliardi di euro; con riferimento alla tipologia di edifici coinvolti si rileva che, ad oggi, solo il 9,8 per cento degli interventi si riferisce ai condomini, ma gli edifici condominiali rappresentano quasi il 40 per cento dell'importo complessivo;
nel corso delle audizioni svolte il 28 aprile 2021 presso le Commissioni riunite Ambiente e Attività Produttive della Camera dei deputati, è emerso che, secondo i predetti dati forniti da ENEA, le pratiche per la realizzazione di interventi agevolati con il Superbonus, risultate valide perché con documenti ed asseverazioni in regola, sono undicimila. Di queste, mille riguardano i condomini, seimila gli edifici unifamiliari e quattromila le unità indipendenti. Ci sono inoltre 180 istituti autonomi case popolari che hanno avviato le procedure per realizzare gli interventi agevolati. Per quanto riguarda la distribuzione territoriale, il maggior numero di interventi (1.430) riguarda il Veneto, seguono la Lombardia con 1.415 interventi e l'Emilia-Romagna con 1.008 interventi;
valutato che:
l'estensione dell'applicazione della misura al dicembre 2022 prevista per i condomini dal decreto-legge n. 59 del 2021, sebbene mostri l'attenzione del Governo al tema, non appare del tutto sufficiente a sbloccare le iniziative, in particolare per gli interventi più complessi, come quelli che riguardano edifici condominiali, per i quali con l'approssimarsi della scadenza dei benefici potrebbe crescere il rischio di contenziosi tra committenti e imprese per i lavori, che non dovessero terminare in tempo utile ad usufruire degli incentivi. Come segnalato da ANCE, nella documentazione depositata in sede di audizione presso le Commissioni riunite VIII (Ambiente, territorio e lavori pubblici) e X (Attività produttive, commercio e turismo) della Camera dei deputati, la procedura per poter beneficiare del Superbonus in questi mesi di applicazione ha mostrato che per un intervento su un condominio è necessario svolgere fra trenta e quaranta procedure amministrative o tecniche, di cui circa i due terzi prima di avviare i lavori, per riuscire a rispettare tutte le condizioni previste per l'accesso all'agevolazione. Ne consegue che in un condominio, il tempo complessivo richiesto dall'inizio delle procedure al termine dei lavori è mediamente di circa diciotto-venti mesi, tenuto anche conto che per presentare la pratica di cessione del credito sulle piattaforme dedicate a tale finalità è necessario trasmettere circa quaranta documenti predetti;
anche il coinvolgimento del settore bancario nel ruolo di acquirente dei crediti fiscali e soggetto finanziatore delle iniziative è messo a rischio dall'orizzonte temporale limitato della norma, poiché gli istituti bancari decidono se acquistare il credito o finanziare le imprese concedendo un fido per anticipo fatture solo se hanno la ragionevole certezza che l'intervento possa concludersi entro la scadenza prevista dalla norma;
va altresì segnalato che le complessità della procedura non sono dovute solo ad aspetti tecnici e burocratici, ma anche all'interpretazione disomogenea e frammentata che è stata data alle disposizioni in materia: ad oggi relativamente all'applicazione del Superbonus occorre tenere presenti i chiarimenti dell'Agenzia delle Entrate, le "FAQ" pubblicate sul sito di ENEA, le "FAQ" pubblicate dal Ministero dello sviluppo economico e, infine, una specifica sezione dedicata sul sito del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibile. Tale complessità, e parziale sovrapposizione delle informazioni, ha fatto sì che, rispetto alla potenziale platea di interessati, solo una piccola parte delle richieste di informazioni da parte dei cittadini si siano trasformate in preventivi per lavori e soltanto una parte minoritaria delle imprese abbia già avviato interventi agevolabili;
considerato inoltre che:
secondo le proiezioni e gli studi effettuati da alcune associazioni di categoria, quali, a solo titolo di esempio l'ANCE, nonché da Unioncamere-Infocamere, qualora il Superbonus fosse prorogato sino al 2023 porterebbe un incremento di centomila posti di lavoro all'anno, nel settore dell'edilizia e in tutto l'indotto, con un impatto sul PIL di oltre 1 punto percentuale e un giro d'affari di 63 miliardi di euro, tenuto conto che tra luglio e settembre 2020, grazie all'effetto trainante del Superbonus, sono nate quasi cinquemila imprese, soprattutto piccole realtà individuali, che svolgono attività artigianali, di impiantistica e di finitura degli edifici;
affinché l'agevolazione del Superbonus riesca a produrre tutti i suoi effetti, è stata manifestata l'esigenza non solo di estenderne la durata, ma anche l'ambito applicativo, poiché molti soggetti, nonché diverse tipologie di edifici, ne rimangono tuttora esclusi. Sarebbe, dunque, auspicabile estendere la misura all'intero patrimonio immobiliare, senza limitazioni legate alla tipologia dell'immobile e alla sua destinazione, in considerazione della finalità della misura di riqualificare ed efficientare l'intero patrimonio immobiliare nazionale;
il Superbonus è uno strumento fondamentale anche per accelerare la ricostruzione post sismica nel centro Italia e per migliorare ulteriormente la sicurezza sismica e l'efficienza energetica di decine di migliaia di edifici che devono ancora essere ricostruiti, in quanto è possibile utilizzarlo in concorso virtuoso con il contributo per la ricostruzione post sisma, previsto dall'articolo 5 del decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189. L'Agenzia delle entrate ed il commissario straordinario alla ricostruzione hanno messo a punto e pubblicato una guida operativa per l'uso combinato del Superbonus e del contributo di ricostruzione concesso dallo Stato, che snellisce le procedure di rendicontazione e fatturazione degli interventi e semplifica le possibilità di accesso alle detrazioni fiscali, ammesse anche nel caso di lavori già avviati;
come emerso nel corso dell'audizione dello scorso 6 maggio 2021, svoltasi presso le Commissioni riunite VIII e X della Camera dei deputati, del commissario straordinario del Governo per il sisma 2016, Giovanni Legnini, sulla base delle norme emanate, con l'ordinanza commissariale n. 111/2020 e del parere del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, è stato previsto che: il Superbonus e ogni altro incentivo fiscale spetta per l'importo eccedente il contributo previsto per la ricostruzione, nonché per le spese sostenute non solo per tutti gli interventi edilizi, ammessi alla predetta detrazione, di riparazione o di ricostruzione in sito disciplinati dalle ordinanze commissariali, ma anche per gli interventi di ricostruzione degli edifici danneggiati per i quali si sia resa obbligatoria la ricostruzione in altro sito (cosiddetta delocalizzazione obbligatoria); è possibile redigere un progetto unitario dell'intervento e un unico computo metrico estimativo per accedere al Superbonus, nonché ai contributi per la ricostruzione post sisma, ferma restando la chiara riferibilità, nell'ambito del computo metrico, delle spese finanziate con il contributo e quelle eccedenti ammesse al Superbonus;
preso atto che:
il Presidente del Consiglio dei ministri, nell'ambito delle comunicazioni rese al Senato in vista della trasmissione alla Commissione europea del piano nazionale di ripresa e resilienza, ai sensi dell'articolo 18 del regolamento RRF (UE) 2021/241, ha affermato che: "Per il Superbonus al 110 per cento sono previsti, tra PNRR e Fondo complementare, oltre 18 miliardi, le stesse risorse stanziate dal precedente Governo. Non c'è alcun taglio. La misura è finanziata fino alla fine del 2022, con estensione al giugno 2023 solo per le case popolari. È un provvedimento importante per il settore delle costruzioni e per l'ambiente. Per il futuro, il Governo si impegna a inserire nel disegno di legge di bilancio per il 2022 una proroga dell'ecobonus per il 2023, tenendo conto dei dati relativi alla sua applicazione quest'anno, con riguardo agli effetti finanziari, alla natura degli interventi realizzati, al conseguimento degli obiettivi di risparmio energetico e di sicurezza degli edifici". Il Presidente, nell'ambito delle medesime Comunicazioni rese alla Camera dei deputati, ha altresì aggiunto che: "le procedure sono troppo complesse e, quindi, con un decreto-legge che verrà presentato entro il mese di maggio, interveniamo con importanti semplificazioni per far sì che la gente lo possa usare";
nell'ambito dell'esame del cosiddetto decreto-legge sostegni (AS 2144), presso la 5a Commissione permanente (Programmazione economica, bilancio) del Senato, il Governo ha accolto l'ordine del giorno G/2144/166/5 e 6 (già emendamento 6.0.147), che, al fine di sostenere il comparto dell'edilizia profondamente colpito dall'emergenza epidemiologica da COVID-19 e, al contempo, generare ricadute positive di lungo termine sull'economia nazionale nel suo complesso, impegna il Governo a garantire la proroga del cosiddetto Superbonus 110 fino al 31 dicembre 2023, dando seguito all'impegno preso dal Presidente del Consiglio dei ministri nell'ambito delle predette comunicazioni alle Camere;
rimandare l'adozione della proroga al 2023 alla prossima legge di bilancio significa creare incertezze e bloccare gli investimenti e la creazione di posti di lavoro, introducendo un'ulteriore nuova complicazione nel già complesso labirinto delle regole del Superbonus,
impegna il Governo:
1) a prevedere, nel primo provvedimento utile, la proroga, almeno fino al 31 dicembre 2023, del cosiddetto Superbonus 110 per tutte le categorie di soggetti destinatari della misura, in tal modo anticipando le previsioni contenute nell'impegno già assunto dal Presidente del Consiglio dei ministri nell'ambito delle comunicazioni alle Camere sul Piano nazionale di ripresa e resilienza, tenuto conto della rilevanza di tale meccanismo ai fini della crescita economica del Paese e del sistema produttivo legato al comparto dell'edilizia, nonché della complessità attuativa della predetta misura che necessita di un orizzonte temporale per la fruizione del beneficio ben più ampio di quello attualmente previsto;
2) a prevedere, conseguentemente alla proroga a tutto il 2023 dell'applicazione del Superbonus, il relativo allineamento dei termini delle misure previste dall'articolo 121 del decreto-legge n. 34 del 2020 (cosiddetto "decreto rilancio") relativamente allo sconto in fattura e alla cessione del credito.