Norme in materia di erboristeria e di piante officinali

• RELAZIONE
• DISEGNO DI LEGGE
• Art. 1.
• Art. 2.
• Art. 3.
• Art. 4.
• Art. 5.
• Art. 6.
• Art. 7.
• Art. 8.
• Art. 9.
• Art. 10.
• Art. 11.
• Art. 12.
• TABELLA A

ONOREVOLI SENATORI. - Le ragioni che ci hanno indotto a ripresentare un disegno di legge in materia di piante officinali per uso erboristico, aggiornato rispetto ad altre precedenti iniziative parlamentari, sono diverse. Le piú importanti sono quelle riguardanti: la crescente diffusione dell'automedicazione - che pone una problematica anche di ordine sanitario - e il conseguente attuale incremento del commercio (già oltre 2.000 esercizi di vendita) e dell'uso di tali piante; la necessità di modificare profondamente la normativa nazionale vigente nel settore e in primo luogo la legge 6 gennaio 1931, n. 99, che, oltre ad essere obsoleta e fortemente inadeguata rispetto alle novità intervenute e alle nuove conoscenze tossico-farmacologiche, é anche fonte di continui equivoci e contrastanti pareri; la mancanza di una definizione legislativa chiara dei profili e delle competenze delle figure professionali operanti nel settore dell'erboristeria. Al riguardo va rilevato che i ruoli dell'erboristeria e dell'erborista discendono soltanto dalla tradizione e dall'esperienza, sono giuridicamente incerti, sono oggetto di ricorrenti interpretazioni controverse e vi é dunque bisogno di ricercare una loro adeguata collocazione e definizione.
La stessa definizione e classificazione delle piante officinali per uso erboristico richiede aggiornamenti e precisazioni.
Secondo la legislazione vigente "per piante officinali si intendono le piante medicinali, aromatiche e da profumo". Il regio decreto 26 maggio 1932, n. 772, indica 54 piante officinali spontanee che sono in grado, a seconda della specie, di esplicare determinate azioni terapeutiche, salutari, aromatizzanti e cosmetiche.
Tutta la normativa esistente in materia é comunque imperniata sulla legge 6 gennaio 1931, n. 99, a cui fecero seguito, nel 1932, il regolamento applicativo e il già ricordato elenco delle piante dichiarate officinali. Da allora sono passati ancora molti anni; la realtà é profondamente mutata, ma le leggi sono ancora le stesse, ad eccezione di qualche vago punto di riferimento offerto da alcune direttive CEE.
Sarà bene affermare che non é nostra intenzione né sopravvalutare né sminuire il ruolo dell'erboristeria. C'é qualche volta il rischio di una interpretazione di tipo magico o superstizioso che va combattuta. Cosí come va combattuto e scoraggiato ogni uso non corretto e non responsabile dell'erboristeria, cui si deve guardare senza atteggiamenti fideistici. Al tempo stesso va respinta ogni posizione preconcetta o intento derisorio, nel rispetto di una tradizione che ha le sue radici in una consolidata cultura popolare.
Va ricordato che un'alta percentuale di piante officinali consumate in Italia viene attualmente importata dall'estero, anche se quelle estere, si sostiene da piú parti, non sempre eguagliano per qualità quelle nazionali, aggravando di varie decine di miliardi il saldo negativo della nostra bilancia agro-alimentare. Per converso sono sempre piú numerosi gli studiosi e gli esperti che ritengono che il nostro Paese possieda forti potenzialità nel campo della coltivazione di dette piante. Un incremento di tale produzione, a cui mira, assieme ad altre finalità, il presente disegno di legge, consentirebbe, tra l'altro (come dimostrano alcune significative esperienze in atto in Toscana ed in altre regioni), il recupero di terre incolte e l'aumento dell'occupazione giovanile, e potrebbe altresí consentire nell'avvenire un apprezzabile incremento dell'esportazione di buone qualità nazionali di piante officinali.
Inoltre, sia sulla base di ben note passate esperienze (vedasi il largo contributo che le sostanze di origine vegetale hanno dato e danno alla moderna farmacologia), sia per gli orientamenti attuali derivanti, talvolta, dall'isterilirsi della ricerca di composti sintetici, un impulso all'attività di ricerca fitoterapica determinerebbe nuovi stimoli anche alla ricerca farmaceutica.
Volendo ricercare risposte positive alle esigenze sopradette e ad altre ancora, con il presente disegno di legge si intende giungere alla formulazione di una normativa moderna ed equilibrata che disciplini la coltivazione, la raccolta, la trasformazione, il commercio e la promozione della produzione e della ricerca nel settore delle piante officinali utilizzabili in erboristeria e, parzialmente, in farmaceutica. Costituendo l'erboristeria un'attività che incide positivamente o negativamente, anche a seconda della correttezza della sua applicazione, sullo stato di salute dei cittadini, é necessario promuovere l'educazione igienica e sanitaria, particolarmente dei giovani, attorno a questa materia.
Nel formulare il presente disegno di legge si é pertanto tenuto conto e ci si é avvalsi degli importanti risultati a cui sono pervenuti, nei vari dibattiti e nelle elaborazioni, le associazioni professionali degli erboristi e altre associazioni, esperti e studiosi della materia, amministratori locali e regionali. I presentatori del disegno di legge non hanno l'ambizione di prospettare soluzioni interamente rispondenti a tutta la problematica del settore - la disputa tra studiosi, operatori e cittadini attorno alla erboristeria é tuttora assai viva e ben lungi da far prevedere una conclusione a breve termine - ma si propongono piú realisticamente di fornire le risposte che sono oggi possibili e di compiere un passo avanti essenziale per l'adeguamento e lo sviluppo della normativa esistente, in modo da tutelare gli acquirenti e dare tranquillità e sicurezza agli operatori erboristici. Il disegno di legge é dunque aperto a tutti i contributi e a tutti i possibili miglioramenti, non avendo noi la pretesa di avere risolto tutti i complessi problemi che abbiamo incontrato nel corso della sua elaborazione.
Non é qui il caso di fare la storia, suggestiva e antichissima, della coltivazione e dell'uso delle piante officinali. Una storia che si perde nella leggenda, secondo la quale il primo a seminare, in Tessaglia, tali piante sarebbe stato il centauro Chirone, maestro di Esculapio.
É comunque certo che delle loro virtú si trovano tracce tra i cinesi 8.000 anni avanti Cristo. Cosí come é certo che varie piante medicinali trattate dagli antichi studiosi del mondo etrusco, egiziano e greco-romano, figurano ancora oggi nelle farmacopee di diversi Paesi.
Dopo la caduta dell'impero romano furono gli arabi a salvare e riscoprire l'uso delle piante nel campo della terapeutica, perfezionando le tecniche della distillazione, della cristallizzazione e della filtrazione.
Piú tardi furono i grandi navigatori, con i loro arditi viaggi e la scoperta di nuove terre - in particolare con la scoperta delle Americhe vennero importate in Europa nuove specie di piante -, ad allargare ed intensificare il commercio delle droghe e a stimolare il risorgere, nell'Europa occidentale, dello studio sistematico e approfondito delle piante medicinali, indigene ed esotiche. Le farmacopee tedesche, nel XVI secolo, citano e descrivono la preparazione di ventiquattro olii essenziali per la cura delle diverse malattie. In Italia l'erboristeria raggiunge il massimo sviluppo nei secoli XVI (é in tale secolo che sorgono in varie città gli "Orti dei semplici", anticipatori degli attuali orti botanici), XVII e XVIII. Dopo un periodo di oblio le piante medicinali sono oggi in netta riscoperta in tutto il mondo, ed é indubbio che piú volte si sono avute conferme sperimentali di quanto era stato empiricamente osservato nel passato con la terapia vegetale e la medicina popolare.
Nell'esercizio di antiche pratiche e nell'uso di antiche ricette é prevalsa a lungo l'influenza della superstizione e dei riti della magia. Ció era inevitabile. Peró, con il passare del tempo, la fitoterapia é andata acquistando, in alcuni Paesi europei, un rigore scientifico pari a quello della medicina ufficiale, anche se non é ancora riuscita a riscattarsi pienamente da una condizione di emarginazione e di subordinazione; mentre nell'ambito comunitario la Gran Bretagna e la Germania si sono già date una normativa riguardante l'erboristeria.
La chimica moderna ha portato, nella farmacoterapia, il trionfo dei prodotti sintetici e ha ridotto drasticamente l'uso di preparati a base di vegetali. Le preparazioni magistrali a base di piante sono quasi scomparse nelle prescrizioni mediche. Non sono invece diminuiti l'uso e la produzione di preparati galenici a base di erbe medicinali quali le tisane, le polveri, gli sciroppi.
É indubbio che il farmaco di sintesi chimica ha costituito e costituisce ancora una conquista essenziale nella battaglia per il miglioramento dello stato di salute degli individui e della collettività e per l'innalzamento dell'età media delle popolazioni. É peró altresí vero che mentre la legge di riforma sanitaria ha voluto affermare la funzione sociale e la prevalente finalità pubblica della produzione dei farmaci e ha voluto prescrivere il ricorso ad una specifica legge dello Stato per rinnovare profondamente la politica e la regolamentazione del settore farmaceutico, i governi succedutisi negli ultimi anni quasi nulla hanno fatto per creare le condizioni per giungere prima possibile alla qualificazione della produzione e alla distribuzione di farmaci di comprovata efficacia riducendo all'essenziale il campo di quelli prescrivibili. Cosicché, nonostante l'efficacia e la indispensabilità dei farmaci, dall'eccesso del loro uso (che é spesso causa di malattie iatrogene) (1) derivano danni crescenti alla salute dei cittadini e un continuo appesantimento della spesa sanitaria.
Non é facile individuare le varie cause che hanno concorso a determinare la diffusione dell'autoterapia ed il crescente ricorso all'uso dei prodotti naturali, con il conseguente boom dell'erboristeria. Molto probabilmente ció é dovuto alla crescente convinzione dei limiti della farmacoterapia nei confronti della patologia oggi prevalente, dominata da malattie degenerative di origine ambientale e sociale, nonché dai danni crescenti alla salute umana derivanti dall'uso eccessivo e improprio dei farmaci. Va inoltre tenuta presente la tendenza a riscoprire e a ricercare un piú equilibrato rapporto con la natura. anche per sfuggire alla spinta consumistica e alle suggestioni di campagne pubblicitarie poco scrupolose che stanno investendo anche il settore delle piante officinali per uso erboristico.
Questo atteggiamento, accompagnato talvolta da una infatuazione acritica verso i prodotti erboristici, parte dalla convinzione che la sostanza naturale sia una garanzia di salute o, quanto meno, non esponga ai rischi indotti dall'assunzione di medicinali.
A fronte di tale realtà, sembra in certi casi auspicabile la sostituzione parziale dei medicamenti sintetici con piante officinali, anche per ovviare al consumismo farmaceutico, adeguandosi cosí ad altri Paesi europei, tra cui la Gran Bretagna e la Repubblica Federale di Germania. Ció anche in considerazione del fatto che non sembra dimostrato che un principio attivo riprodotto per sintesi svolga lo stesso effetto terapeutico del medesimo principio attivo presente in medicamenti vegetali. Attualmente un terzo di tutti i prodotti farmaceutici presenti nel mondo deriva da piante, e con i miceti ed i batteri si supera il 60 per cento, ma in tale derivazione é possibile e necessario andare ben oltre.
Ci pare comunque opportuno osservare che il fenomeno del ritorno alla natura viene piú volte utilizzato da varie iniziative pubblicitarie che, avvalendosi della buona fede dell'erborista, mirano alla ricerca di facili guadagni. Si rende perció ancora piú necessaria un'azione dei poteri pubblici per tutelare efficacemente gli interessi dei consumatori e la salute dei cittadini. Al riguardo é bene ricordare che il disposto, scarsamente attuato, dal primo comma dell'articolo 13 della legge 30 aprile 1962, n. 283, relativa alla disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande, afferma quanto segue: "é vietato offrire in vendita, o propagandare a mezzo della stampa od in qualsiasi altro modo, sostanze alimentari, adottando denominazioni o nomi impropri, frasi pubblicitarie, marchi o attestati di qualità o genuinità da chiunque rilasciati, nonché disegni illustrativi tali da sorprendere la buona fede o da indurre in errore gli acquirenti circa la natura, sostanza, qualità o le proprietà nutritive delle sostanze alimentari stesse o vantando particolari azioni medicamentose". Tutelare il consumatore vuol dire anche informarlo che puó incorrere in conseguenze dannose per la salute quando egli faccia ricorso ad un uso eccessivo e prolungato di piante officinali vendibili in erboristeria.
Pur essendo noto che i pericoli derivanti dall'uso dei prodotti erboristici paiono essere sensibilmente ridotti rispetto a quelli provenienti dal consumo di farmaci sintetici, é comunque necessario - anche perché l'erborista, per quanto esperto, non é un farmacista o un fitoterapista - considerare l'autoterapia nei suoi risvolti sanitari ed adeguare le norme legislative in modo da sottrarre i consumatori da eventuali possibili pericoli, da inganni mercantili e tutelare la loro salute.
All'erboristeria fa ricorso da sempre una fascia non secondaria di cittadini traendone, in presenza di lievi disfunzioni fisiologiche dell'organismo a cui sono soggetti anche gli individui sani, vari vantaggi e benefici.
Del resto che l'erboristeria occupi uno spazio ed eserciti un proprio ruolo é testimoniato anche dal fatto che l'Organizzazione mondiale della sanità ha creato un proprio centro di ricerche che sta lavorando alla individuazione delle piante officinali utilizzabili in erboristeria. In ogni caso l'automedicazione e l'erboristeria sono diventate delle realtà consistenti con le quali anche il legislatore é chiamato a misurarsi, cercando di disciplinarle in maniera corretta, obiettiva e moderna.
Da quanto esposto finora - su cui é sicuramente utile un ulteriore confronto - emerge la necessità di sancire mediante norme legislative che le piante officinali e i loro derivati e le preparazioni erboristiche utilizzabili e vendibili in erboristeria sono quelli non configurabili come specialità medicinali e in grado di manifestare, anche a fini preventivi, generici effetti benefici e salutari che favoriscono funzioni fisiologiche e stimolano fisiologicamente organi ed apparati dell'organismo, o che esercitano un effetto igienico sul corpo mediante uso cosmetico, e che sono comunque inoffensivi; e cioé prodotti suscettibili di impieghi diversi da quello terapeutico. Al tempo stesso si tratta, in buona parte, di piante e derivati che sono ormai da tempo largamente acquisiti nell'uso comune, sia familiare, per l'alimentazione e la correzione organolettica dei cibi, che artigianale ed industriale a scopo aromatizzante, cosmetico, liquoristico, essenziero, enologico. Per tali impieghi - non specificatamente erboristici - essi non sono oggetto del presente disegno di legge e rimangono pertanto regolati da altre specifiche vigenti norme.
L'erboristeria, cosí concepita e disciplinata, viene ad avere un ruolo ed uno spazio propri, senza gli sconfinamenti e i conseguenti conflitti, altrimenti inevitabili, con la farmaceutica. I ruoli restano e devono restare ben diversi e distinti, anche se puó esservi, entro certi ambiti, una determinata integrazione.
Rispetto alla normativa vigente, il disegno di legge innova fortemente anche per quanto concerne la formazione professionale e le competenze degli operatori del settore erboristico accrescendo la responsabilità ed elevando la professionalità degli erboristi rispetto a quanto é sancito nella legge 6 gennaio 1931, n. 99.
Infatti, oltre alle modifiche relative ai criteri dell'insegnamento e alla durata dei corsi per il conseguimento del diploma di erborista, nel disegno di legge viene stabilito che per l'accesso a detti corsi é richiesto il diploma di scuola media superiore.
Sappiamo che alcuni ritenevano auspicabile una ulteriore qualificazione degli erboristi e ne prospettavano il conseguimento tramite un corso di laurea analogo a quello delle discipline scientifiche e biologiche, in modo da garantire al massimo la professionalità di operatori che sarebbero diventati cosí fitoterapisti o "specialisti delle piante officinali".
Si tratta di un auspicio e come tale non ci sentiamo di escluderlo. Puó darsi che, nell'avvenire, il legislatore possa e debba riprenderlo nella dovuta considerazione.
Con l'attuale disegno di legge dobbiamo invece muovere dalla realtà odierna e, tenendo conto di tutti i suoi aspetti, anche di ordine culturale, tendere a dare una risposta concreta e praticabile alle esigenze immediate e a quelle di un futuro prevedibile. Sarà soprattutto l'esperienza a suggerire gli adeguamenti e i cambiamenti che si renderanno successivamente necessari.
Con la normativa proposta l'erborista viene autorizzato a fornire ai clienti informazioni e consigli pratici; in definitiva, le avvertenze e le modalità sull'uso dei prodotti in vendita. Poiché gli effetti desiderati possono essere commisurati anche alla quantità, alla durata dell'impiego e al tipo di uso degli erborati, la norma é rivolta in primo luogo a tutelare la salute del consumatore. Tale tutela dovrà essere perseguíta anche tramite la fissazione dei requisiti e delle caratteristiche del prodotto erboristico: la buona qualità delle merci poste in vendita (ossia assicurando l'identità botanica, la provenienza delle piante); il rispetto del tempo balsamico (e dunque della data della raccolta delle erbe in modo da garantirne le caratteristiche ottimali che ne giustificano l'impiego); la cura nella raccolta, conservazione ed etichettatura delle droghe; la loro genuinità - assicurata anche per le piante officinali di importazione - in relazione ai residui di sostanze chimiche eventualmente impiegate nelle colture e comunque inquinanti. Al medesimo fine - di informazione e, altresí, di controllo da parte del pubblico - é tesa la norma che prevede sulle etichette delle confezioni delle piante l'indicazione delle attività biologiche essenziali notoriamente riconosciute, espresse secondo una terminologia elaborata e proposta dalla Commissione tecnica consultiva prevista dalla legge.
A coloro che ne fanno richiesta, l'erborista, in virtú della sua accresciuta e piú elevata formazione professionale e delle sue competenze ed esperienze, puó fornire miscelazioni estemporanee dei prodotti ammessi alla utilizzazione e alla vendita nelle erboristerie per gli usi previsti dal disegno di legge.
Agli erboristi non sono invece consentite la miscelazione e la vendita delle piante e dei prodotti erboristici preconfezionati per qualsiasi finalità terapeutica. Essi non possono utilizzare e vendere gli erborati in forza dei loro principi attivi e delle loro proprietà terapeutiche.
Gli erboristi sono dunque operatori che intervengono in un settore di "confine" delicato, che richiede una piena consapevolezza della propria funzione e responsabilità.
La tabella negativa A, la tabella positiva B e la tabella C, allegate al disegno di legge, che il Ministero della sanità approverà entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, e che abbiamo definito nel presente disegno di legge in via provvisoria, contribuiranno a facilitare l'opera degli operatori erboristici e a garantire i consumatori, in primo luogo, sotto il profilo sanitario. La disputa, che continua tuttora, sul carattere e sul merito di tali tabelle, si ricollega immediatamente ad alcuni quesiti essenziali riguardanti il ruolo e i compiti attuali dell'erboristeria, dei quali si é già parlato. Sicuramente tutte o quasi tutte le piante incluse nella tabella B sono potenzialmente suscettibili anche d'impiego terapeutico (cosí come di impiego terapeutico sono suscettibili diversi prodotti utilizzati nella liquoristica, nella cosmetica, in profumeria, nell'alimentazione), ma ció non significa affatto che debbano essere necessariamente usate solo a tale fine. L'esperienza, comunque, dimostra che usi diversi, anche benefici e salutari, di prodotti erboristici, che non presentano oltre misura un determinato potere tossico ed altri rischi, sono possibili ed avvengono quotidianamente e liberamente: ed é, ci pare, quanto il disegno di legge tende ad assicurare e disciplinare.
Questo disegno di legge, coerente con le proprie finalità, rivolge una particolare attenzione anche agli importanti punti concernenti l'incentivazione, tramite le regioni, della coltivazione e della ricerca scientifica sulle piante officinali. L'incremento della produzione dovrà rispondere anche ad esigenze di ordine economico e sociale; mentre lo sviluppo della ricerca, sia pubblica sia privata, potrà contribuire ad elevare il livello dell'erboristeria e a ridurre o contenere l'uso dei farmaci di sintesi chimica.
Come abbiamo già avuto occasione di osservare, una serie di problemi connessi all'impiego delle piante officinali per uso erboristico presentano implicazioni di ordine igienico e sanitario. Di essi non potrà fare a meno di occuparsi il Servizio sanitario nazionale - e, particolarmente, le unità sanitarie locali - secondo lo spirito della riforma sanitaria.
L'erboristeria é una realtà che fa parte degli usi e della cultura del nostro e di molti altri popoli, e come tale va seguita, regolata e controllata.
Il disegno di legge che proponiamo tende a rispondere a queste e ad altre esigenze.
Sostanzialmente esso prevede:

(1) Vedi anche il giudizio espresso dal CNEL nella sua assemblea del 20-21 maggio 1980, che ha avanzato varie proposte per non lasciare un settore cosí delicato alla spinta consumistica.

ELENCO DROGHE NON VENDIBILI IN ERBORISTERIA