Legislatura 17 Atto di Sindacato Ispettivo n° 1-00720

Atto n. 1-00720

Pubblicato il 31 gennaio 2017, nella seduta n. 751

SCIBONA , MANGILI , SERRA , SANTANGELO , PAGLINI , CASTALDI , CAPPELLETTI , PUGLIA , AIROLA , BERTOROTTA , COTTI , MARTELLI , MORONESE , NUGNES , DONNO

Il Senato,

premesso che:

i commi da 232 a 234 dell'articolo 2 della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (legge finanziaria per il 2010), hanno introdotto la nozione di "lotto costruttivo" relativamente alla realizzazione dei progetti prioritari, nell'ambito dei corridoi europei TEN-T inseriti nel programma di infrastrutture strategiche, che prevedano costi superiori a 2 miliardi di euro, tempi di realizzazione superiore a 4 anni e che non possano essere suddivisi in lotti di importo inferiore a un miliardo di euro. Detti progetti sono individuati attraverso decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e trasporti, d'intesa con il Ministro dell'economia e delle finanze. Per tali opere, il CIPE può autorizzare l'avvio della realizzazione del progetto definitivo per lotti costruttivi, nel limite di un importo complessivo residuo da finanziare di 10 miliardi di euro, nel rispetto di specifiche condizioni;

il comma 233 prevede che il CIPE, con l'autorizzazione al primo lotto costruttivo, assuma l'impegno di finanziare integralmente l'opera, ovvero di corrispondere il contributo finanziato. Deve inoltre assegnare prioritariamente le risorse rese disponibili per i progetti prioritari di cui al comma 232;

successivamente, il comma 76 dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di stabilità per il 2014), ha autorizzato per le tratte dell'alta velocità Brescia-Verona-Padova, della linea Milano-Venezia, e Apice-Orsara e Frasso Telesino-Vitulano, della linea Napoli-Bari, la spesa di 120 milioni di euro annui per ciascuno degli anni dal 2015 al 2029, stabilendo che gli interventi siano realizzati con la tecnica dei lotti costruttivi non funzionali, autorizzando il CIPE a deliberare sui relativi progetti definitivi;

le disposizioni comportano dunque la possibilità di realizzare lotti di lavori senza che gli stessi siano utilizzabili prima della conclusione dell'intera fattispecie di opera, di cui costituiscono una parte. La scelta di procedere per lotti costruttivi, giustificata in nome della possibilità di avviare più cantieri rispetto a quanto accadrebbe con il finanziamento per lotti funzionali, ha determinato, di fatto, il moltiplicarsi di situazioni di sperpero delle risorse pubbliche, con ciò non garantendo neppure l'effettiva realizzazione e fruibilità delle opere, tenuto conto che, in molti casi, l'approvazione dei progetti definitivi e l'inizio dei lavori avvengono senza che l'intera opera sia integralmente finanziata e senza che la singola costruzione sia autonomamente in grado di svolgere la funzione cui è destinata, come accade, invece, in presenza di lotti funzionali;

considerato che:

il finanziamento parziale è un fenomeno molto diffuso nell'ambito degli interventi infrastrutturali previsti dalla legge obiettivo, al fine di attivare il maggior numero di interventi, sebbene le valutazioni di carattere economico-finanziario dovrebbero suggerire la necessità di ammettere al finanziamento ed alla realizzazione solamente opere che hanno la certezza dei fondi e dei tempi di erogazione, così da non costringere lo Stato a finanziare opere che non possano dare un'immediata utilità o possano rimanere inutilizzate per lungo tempo;

già nell'ormai lontano 2008, la Commissione tecnica per la finanza pubblica, istituita ai sensi dell'art. 1, commi 474-481, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria per il 2007), affermava nelle raccomandazioni per la revisione della spesa pubblica: «Sarebbe opportuno consentire finanziamenti parziali solo se riconducibili a lotti funzionali veri e subordinandoli all'acquisizione di informazioni sul progetto generale in modo da valutare la funzionalità del lotto»;

in tal senso si è espressa anche la Corte dei conti, che in più occasioni ha affermato le criticità inerenti all'introduzione del concetto di lotto costruttivo. Nella delibera n. 18/2010/G, a solo titolo di esempio, la Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato, nella relazione sullo stato di avanzamento dell'intervento infrastrutturale strategico "Quadruplicamento della linea ferroviaria Verona - Fortezza lotti 1, 2, 3 e 4", ha affermato: «L'introduzione di questo concetto non è certamente conforme ai principi deontologici che da sempre ispirano le realizzazioni infrastrutturali: tante sono le disfunzioni intercettate dalla Corte dei conti concretatesi nella realizzazione di lavori mai attivati proprio per l'assenza di una minima funzionalità. La qualificazione di lotto non funzionale ha sempre accompagnato valutazioni critiche e dichiarazioni di irregolarità dei prodotti dell'azione amministrativa, che non hanno conseguito l'obiettivo specifico. Per questi motivi si potrebbe concludere che la novella contenuta nel citato comma 232 costituisca il tentativo di legittimare ex ante prassi gestionali più volte censurate, in astratto, dal legislatore e, in concreto, dalla magistratura contabile e dagli altri organi di controllo e di giurisdizione che si sono trovati a sindacare il fenomeno. Ciò appare indirettamente confermato dalla locuzione "lotti costruttivi", di per sé anodina, che disvela la vera ragione della sua introduzione solo attraverso le modalità applicative intervenute dopo l'emanazione della finanziaria 2010: nella delibera CIPE n. 71/09 si parla espressamente (cfr. "che l'affidamento, dell'opera sarà realizzato per successivi lotti costruttivi non funzionali, impegnativi per le parti nei soli limiti dei finanziamenti che il Governo renderà effettivamente disponibili, ed in coerenza con i lotti costruttivi previsti nel cronoprogramma...") di lotti non funzionali»;

come autorevolmente sostenuto anche dalla dottrina, i problemi dei lotti costruttivi non funzionali sono molto più gravi per le infrastrutture ferroviarie, in particolare per le linee ad alta velocità, che non, ad esempio, per le autostrade. Il trasporto ferroviario, infatti, presenta problemi tecnici di raccordo con la rete esistente molto maggiori di un'arteria stradale, che è invece facilmente raccordabile con la viabilità ordinaria, come mostrano i diversi esempi di quelle non finite ma che comunque svolgono un ruolo di velocizzazione del traffico. L'ammissione al finanziamento dei soli lotti funzionali eviterebbe la presenza di infrastrutture che finiscono nel nulla, di cui ci sono molti esempi, al Nord come al Sud del Paese;

occorre inoltre evidenziare che nell'ordinamento non si rinviene la definizione di lotto costruttivo, al punto che l'articolo 3 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, non contiene tale definizione, ma reca, al comma 1, lettera qq), esclusivamente la definizione di "lotto funzionale", ossia uno "specifico oggetto di appalto da aggiudicare anche con separata ed autonoma procedura, ovvero parti di un lavoro o servizio generale la cui progettazione e realizzazione sia tale da assicurarne funzionalità, fruibilità e fattibilità indipendentemente dalla realizzazione delle altre parti",

impegna il Governo:

1) ad intraprendere, senza indugio alcuno, ogni iniziativa, anche di carattere normativo, volta a superare definitivamente il ricorso ai lotti costruttivi non funzionali per la realizzazione di opere pubbliche, al fine di avviare solamente interventi infrastrutturali di cui si abbia la certezza dei fondi, dei tempi di erogazione e dei requisiti di funzionalità, e che possano garantire un'immediata utilità per il Paese;

2) a sospendere tutti i procedimenti autorizzativi in corso relativi ad opere realizzate per lotti costruttivi non funzionali, anche al fine di verificare i fondi effettivamente disponibili e la funzionalità delle opere.