Onorevoli Senatori. – La figura del difensore civico nasce nell'ordinamento italiano poco meno di trent'anni fa, con l'attribuzione alle province e ai comuni della facoltà di prevederne la presenza nei rispettivi statuti. La sua funzione era concepita, dall'articolo 8 della legge 8 giugno 1990, n. 142, in termini di garanzia dell'imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione. I compiti consistevano nel segnalare gli abusi, le disfunzioni, le carenze e i ritardi che potevano manifestarsi nei confronti dei cittadini.
Successivamente, nel quadro del processo di riforma dell'attività della pubblica amministrazione, avviato con la riforma Bassanini, in base all'articolo 16 della legge 15 maggio 1997, n. 127, si è estesa la competenza dei difensori civici delle regioni e delle province autonome anche nei confronti delle amministrazioni periferiche dello Stato, con esclusione di quelle competenti in materia di difesa, di sicurezza pubblica e di giustizia. A seguito di tali norme e di altre successive (testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267; legge 24 novembre 2000, n. 340, recante « Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione dei procedimenti amministrativi – Legge di semplificazione 1999 »), questa figura ha assunto il ruolo di uno strumento generale di tutela del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione. È da notare, tuttavia, che la copertura assicurata dalla rete dei difensori civici sul piano territoriale ha assunto forme alquanto differenziate dal punto di vista dell'efficacia e dell'estensione degli interventi.
Anche in questo campo, però, si deve registrare una sensibile diversità di attenzione e di trattamento a seconda che i cittadini risiedano entro i confini nazionali o all'estero. Dal momento che la possibilità di istituire un difensore civico a tutela dei propri amministrati è riconosciuta dalle leggi vigenti esclusivamente a regioni, province e comuni, da questa forma di tutela restano esclusi i cittadini iscritti all'Anagrafe degli italiani residenti all'estero (AIRE, di cui alla legge 27 ottobre 1988, n. 470). Eppure essi, non meno degli altri, hanno assidue relazioni con l'amministrazione decentrata dello Stato, in particolare con gli uffici consolari e con i comuni di provenienza, per soddisfare esigenze di primaria importanza, come quelle relative alle pratiche di cittadinanza, al rinnovo di passaporti e di altri documenti di identità, alle operazioni anagrafiche e così via.
La diversa condizione di cittadinanza degli italiani residenti all'estero rispetto a quelli « metropolitani » non riguarda solo l'esercizio di alcuni fondamentali diritti, come quello di voto di cui si è assicurata l'effettività solo con la riforma costituzionale del 2001, ma si manifesta ancora oggi nel quotidiano contatto con la pubblica amministrazione relativamente a tutta una serie di domande che non trovano un'adeguata risposta, o che almeno non la trovano in tempi compatibili con le consuete esigenze di ordine individuale, familiare e sociale. Basti pensare, a questo proposito, ai tempi richiesti per il compimento di una pratica di cittadinanza nei nostri consolati, soprattutto in quelli operanti in America Latina, o anche soltanto alle difficoltà che si presentano per la semplice legalizzazione di un documento in diversi nostri terminali amministrativi all'estero.
A questa situazione di precarietà prolungatasi nel tempo si aggiungono le conseguenze delle misure restrittive relative alla rete di servizio ai cittadini italiani all'estero e alle imprese che si proiettano oltre i confini nazionali. Si fa riferimento, in particolare, alla « razionalizzazione » della rete consolare che ha comportato una sensibile diminuzione nel numero di queste strutture, alla carente dotazione di personale, diminuito di un terzo nell'ultimo decennio a seguito del prolungato blocco del turnover, al rinvio della convenzione volta a garantire la sussidiarietà del servizio dei patronati a beneficio dei consolati. E tutto questo in presenza di un progressivo aumento delle funzioni attribuite ai consolati a seguito di normative che sedimentano progressivamente i loro effetti.
In sostanza, le politiche adottate tendono a rendere problematica la questione dell'effettività dei diritti di cittadinanza degli italiani all'estero nei confronti della pubblica amministrazione ed è, dunque, necessario, individuare strumenti idonei ad aumentare le tutele del cittadino.
La parificazione dei cittadini italiani all'estero a quelli residenti in Italia, oltre a essere ineludibile sotto un profilo di principio, si rende indifferibile su un piano di opportunità, anche per evitare che coloro che si ritengano penalizzati da azioni e, più ancora, da omissioni della pubblica amministrazione, si rivolgano ai tribunali amministrativi, che in un sempre maggior numero di casi condannano l'amministrazione a eseguire e, talvolta, a risarcire i ricorrenti. Il tribunale amministrativo regionale (TAR) del Lazio, ad esempio, in tempi recenti ha riaffermato con numerose sentenze che l'amministrazione ha l'obbligo di dare riscontro all'istanza del privato, il quale conserva in ogni caso il diritto, anche quando risieda all'estero, di ottenere la conclusione di un procedimento da lui attivato entro il termine generale di trenta giorni, o al massimo di novanta giorni se diversamente regolamentato, come stabilito dall'articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Solo per le pratiche di riconoscimento della cittadinanza jure sanguinis il termine massimo può essere di duecentoquaranta giorni.
È da considerare, infine, che le disfunzioni e le tensioni che si sviluppano in relazione all'attività degli uffici della nostra amministrazione all'estero frenano non poco lo sforzo di proiezione delle nostre imprese nel mercato globale, determinando remore all'impegno di rilancio del nostro sistema economico, e incidono anche sull'immagine generale del nostro Paese nei riguardi dell'opinione pubblica e delle autorità dei Paesi di residenza.
Il presente disegno di legge, dunque, mira a colmare un vuoto e si colloca in una prospettiva di riequilibrio della condizione di cittadinanza di tutti i nostri amministrati, ovunque risiedano. Esso, nello stesso tempo, si propone di costituire un canale positivo di relazione con la nostra amministrazione che possa limitare il senso di disinteresse e di abbandono diffuso tra le nostre comunità all'estero, che proprio il voto per corrispondenza ha chiamato a uno straordinario impegno di partecipazione alla vita civile dell'Italia.
Il disegno di legge, all'articolo 1, istituisce l'ufficio del difensore civico presso ciascuna circoscrizione consolare. All'articolo 2 prevede la nomina da parte dell'ambasciatore del Paese in cui il difensore civico risiede, sulla base di una rosa di nomi proposti dal Comitato degli italiani residenti all'estero (COMITES), con l'evidente scopo di rafforzare il legame di questa figura di garanzia con l'organismo di rappresentanza della comunità. Gli articoli 3 e 4 prevedono i requisiti dei candidati e i casi di incompatibilità. La durata in carica di cinque anni (articolo 5) è stabilita in parallelo con quella dei componenti dei COMITES, sempre allo scopo di evidenziare un nesso preciso tra tutela dei diritti e rappresentanza. Sia per le spese di funzionamento che per i rimborsi si prevedono misure di estrema sobrietà, in linea con gli indirizzi di gestione della spesa pubblica (articolo 1, comma 2, e articolo 6).
Gli articoli 7, 8 e 9 trattano rispettivamente dei compiti, delle funzioni e dei poteri del difensore civico. I compiti sono volti a favorire il rispetto della legalità, dell'imparzialità, della trasparenza e dell'equità della pubblica amministrazione, nonché a sollecitarne l'efficienza operativa.
Le funzioni sono delineate in una triplice forma: l'intervento nei confronti dell'amministrazione su sollecitazione del cittadino; il monitoraggio di procedimenti amministrativi allo scopo di assicurarne la regolarità e la celerità; la verifica della correttezza e della tempestività di azioni che hanno un evidente interesse per la comunità. Al difensore civico, inoltre, è riconosciuto il potere di consultare i documenti necessari e di ottenere copia degli atti.
Gli interventi riconosciuti, previsti all'articolo 10, sono attivati dietro sollecitazione di coloro che non hanno avuto alcuna risposta per pratiche ordinarie, come quelle di legalizzazione, dopo sessanta giorni dalla domanda, termine doppio rispetto a quello previsto dall'articolo 2 della legge n. 241 del 1990. Superata tale data, è fissata una scadenza conclusiva dopo aver sentito il responsabile dell'ufficio competente e informato il console di riferimento.
L'articolo 11 prevede l'invio di una relazione sull'attività svolta nel corso dell'anno precedente al console e all'ambasciatore, ai presidenti del COMITES e dell'INTERCOMITES, ai componenti nazionali del Consiglio generale degli italiani all'estero (CGIE), nonché ai parlamentari eletti nella ripartizione di riferimento della circoscrizione Estero.
L'articolo 12, infine, fissa in 1 milione di euro gli oneri previsti per l'attuazione della legge, che corrispondono mediamente a poco più di 8.000 euro per ciascuna circoscrizione consolare.