Onorevoli Senatori. – La presente proposta di revisione costituzionale ha l'obiettivo di offrire soluzione a problematiche ormai risalenti e conclamate della forma di governo italiana, cioè l'instabilità dei Governi, l'eterogeneità e la volatilità delle maggioranze, il « transfughismo » parlamentare. Tali criticità hanno prodotto riflessi significativi non solo sull'assetto istituzionale del Paese, ma anche, e soprattutto, in campo economico e sociale, con risvolti ben percepibili, quotidianamente, nella vita dei cittadini.
Al contempo la proposta di legge mira a consolidare il principio democratico, valorizzando il ruolo del corpo elettorale nella determinazione dell'indirizzo politico della Nazione, attraverso l'elezione diretta del Presidente del Consiglio dei ministri e la stabilizzazione della sua carica, per dare appoggio e continuità al mandato democratico.
Ed infatti la mancanza di stabilità e di coesione delle compagini governative e del continuum che lega maggioranza parlamentare ed Esecutivo si traduce, innanzitutto, nella difficoltà di concepire indirizzi politici di medio-lungo periodo, di elaborare e attuare riforme organiche, di farsi carico, in ultima analisi, delle prospettive e del futuro della Nazione. Inoltre la fluidità e il trasformismo che si registrano, storicamente, in sede parlamentare depotenziano alquanto, in corso di legislatura, la decisività del voto elettorale rispetto all'investitura della maggioranza e alla definizione del suo mandato in termini di contenuti programmatici. Non per caso gli anni recenti si caratterizzano per un marcato astensionismo e per una sempre più evidente disaffezione verso la politica dei cittadini, i quali si trovano impossibilitati – come invece è necessario in un ordinamento democratico – a distinguere e imputare correttamente le responsabilità nell'ambito di un sistema decisionale vischioso: aspetto che si riflette in una forte compressione della capacità di selezionare, giudicare, e dunque confermare o non confermare, la classe dirigente alle urne.
In questa prospettiva, ormai ampiamente nota e sostanzialmente condivisa a livello istituzionale, scientifico e di opinione pubblica, la presente proposta opera su cinque versanti, tutti riconducibili nella loro essenza alla decisività e al rispetto del voto popolare:

introduce un meccanismo di legittimazione democratica diretta del Presidente del Consiglio, eletto a suffragio universale e diretto, con apposita votazione popolare che si svolge contestualmente alle elezioni per le Camere. Si prevede inoltre che il Presidente del Consiglio venga eletto nella Camera per la quale si è candidato: ciò implica che questi, così, sia necessariamente un parlamentare, sottoposto al voto popolare, e non un soggetto « esterno » al circuito del suffragio elettorale;

assicura la stabilità nel tempo dell'incarico del Presidente del Consiglio, sancendone una durata quinquennale;

garantisce il rispetto del voto popolare e la continuità del mandato elettorale conferito dagli elettori, prevedendo, mediante un'apposita clausola « anti-ribaltone », che il Presidente del Consiglio dei ministri in carica possa essere sostituito solo da un parlamentare della maggioranza e solo al fine di proseguire nell'attuazione del medesimo programma di Governo: la rottura definitiva del patto di governo determina lo scioglimento delle Camere e il ritorno al giudizio degli elettori stessi;

si fa carico della questione della governabilità, salvaguardando al contempo il principio di rappresentatività, affidando alla legge la determinazione di un sistema elettorale delle Camere che, attraverso un premio assegnato su base nazionale, assicuri al partito o alla coalizione di partiti collegati al Presidente del Consiglio la maggioranza dei seggi parlamentari;

infine, nella logica di portare la legittimazione democratica al più ampio numero possibile di istituti della forma di governo, si supera la categoria dei senatori a vita. Un intervento, quest'ultimo, reso inevitabile, nella già menzionata prospettiva di stabilità delle maggioranze, dall'intervenuta riduzione del numero dei senatori, che ha ulteriormente ridotto il margine delle maggioranze in quel ramo del Parlamento.

Dal punto di vista tecnico, la formulazione del testo è ispirata a un criterio « minimale » di modifica della Costituzione vigente, nella convinzione che si debba operare, per quanto possibile, in continuità con la nostra tradizione costituzionale e parlamentare e che pertanto gli interventi di revisione debbano limitarsi a quelli strettamente necessari al conseguimento degli obiettivi. Ciò consente, da un lato, di ridurre anche le difficoltà applicative e i dubbi interpretativi; dall'altro, di preservare al massimo grado le prerogative del Presidente della Repubblica, che l'esperienza repubblicana ha confermato quale figura chiave della forma di governo italiana e dell'unità nazionale.
Venendo all'analisi più puntuale dell'articolato, il testo si compone di cinque articoli.
L'articolo 1 sopprime il secondo comma dell'articolo 59 della Costituzione, cioè la disposizione in base alla quale il Presidente della Repubblica può nominare senatori a vita, in un numero complessivo di cinque, cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario.
L'articolo 2 opera sul primo comma dell'articolo 88 della Costituzione sopprimendo le parole « o anche una sola di esse », così escludendo la possibilità che si proceda allo scioglimento anche di una sola Camera. Possibilità che da decenni ha perso la sua ratio originaria (connessa alla previsione costituzionale, abrogata nel 1963, che stabiliva una diversa durata delle Camere) ed è ormai caduta in desuetudine.
L'articolo 3 sostituisce integralmente l'articolo 92 della Costituzione. Si prevede, anche nella nuova formulazione, che il Governo della Repubblica sia composto del Presidente del Consiglio e dei ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri. Si stabilisce inoltre che il Presidente del Consiglio dei ministri è eletto a suffragio universale e diretto, per la durata di cinque anni. Le votazioni per l'elezione del Presidente del Consiglio e delle Camere avvengono contestualmente, in modo da rendere evidente l'unitarietà del procedimento elettorale, anche ai fini del collegamento tra liste e candidati Presidenti.
Si specifica, poi, che il Presidente del Consiglio dei ministri è eletto nella Camera nella quale ha presentato la sua candidatura, così da escludere che possa trattarsi di un non parlamentare.
Quanto al sistema elettorale si rinvia alla legge, che, nel rispetto dei principi di governabilità e rappresentatività, dovrà garantire al partito o alla coalizione collegati al Presidente del Consiglio dei ministri, mediante un premio assegnato su base nazionale, la maggioranza dei seggi nelle Camere. Si intende, con tale disposizione, evitare le degenerazioni funzionali che hanno caratterizzato l'esperienza del Premierato israeliano.
Invariata rimane infine la previsione per cui il Presidente della Repubblica conferisce al Presidente del Consiglio dei ministri eletto l'incarico di formare il Governo e nomina, su proposta del Presidente del Consiglio, i Ministri.
L'articolo 4 apporta due modifiche all'articolo 94.
Anzitutto, ne sostituisce il terzo comma, disponendo che: « Entro dieci giorni dalla sua formazione il Governo si presenta alle Camere per ottenerne la fiducia. Nel caso in cui non venga approvata la mozione di fiducia al Governo presieduto dal Presidente eletto, il Presidente della Repubblica rinnova l'incarico al Presidente eletto di formare il Governo. Qualora anche in quest'ultimo caso il Governo non ottenga la fiducia delle Camere, il Presidente della Repubblica procede allo scioglimento delle Camere ». Nonostante l'elezione diretta del Presidente del Consiglio, permane la centralità del rapporto di fiducia e in particolare dell'approvazione parlamentare della mozione di fiducia, che coinvolge l'intera compagine governativa, nella sua collegialità, e il programma di Governo. Conseguentemente, si può verificare l'ipotesi in cui la maggioranza non approvi la compagine proposta dal Presidente del Consiglio e nominata dal Presidente della Repubblica o non condivida il programma presentato alle Camere dal Presidente del Consiglio. In mancanza della fiducia iniziale al Governo, il Presidente concede una seconda ed ultima possibilità al Presidente del Consiglio di formare un Governo in modo da evitare l'estrema ratio rappresentata dall'immediato scioglimento delle Camere.
Inoltre, si aggiunge all'articolo un ulteriore comma, secondo cui: « In caso di cessazione dalla carica del Presidente del Consiglio, il Presidente della Repubblica può conferire l'incarico di formare il Governo al Presidente del Consiglio dimissionario o a un altro parlamentare che è stato candidato in collegamento al Presidente eletto, per attuare le dichiarazioni relative all'indirizzo politico e agli impegni programmatici su cui il Governo del Presidente eletto ha ottenuto la fiducia ». Qualora poi il Governo così nominato non ottenga la fiducia delle Camere e negli altri casi di cessazione dalla carica del Presidente del Consiglio subentrante, il Presidente della Repubblica procede allo scioglimento delle Camere: in altri termini non si può sostituire il Presidente del Consiglio subentrante con un altro Presidente del Consiglio. La previsione mira ad evitare un eccessivo irrigidimento della forma di governo, non ricorrendo al meccanismo automatico del simul stabunt simul cadent, previsto, come è noto, nel modello costituzionale relativo agli organi apicali delle regioni. Ciò garantisce una maggiore flessibilità al sistema e il pieno rispetto delle prerogative parlamentari. Tuttavia, nella prospettiva di assicurare governabilità al sistema e di affermare una democrazia di investitura, si introduce una norma « antiribaltone », consentendo ai soli parlamentari della maggioranza espressa dalle elezioni di subentrare al Presidente del Consiglio e con il solo scopo di proseguire nell'attuazione del programma di Governo.
Infine, l'articolo 5 contiene le disposizioni transitorie.
In particolare si prevede, anzitutto, che i senatori a vita, nominati ai sensi del previgente secondo comma dell'articolo 59 della Costituzione, restano in carica. È stabilito, poi, che la presente legge costituzionale si applica a decorrere dalla data del primo scioglimento o della prima cessazione delle Camere, successiva alla data di entrata in vigore della disciplina per l'elezione del Presidente del Consiglio dei ministri e delle Camere.