Onorevoli Senatori. – L'iter parlamentare dei progetti di legge costituzionale sulla revisione della procedura per le modifiche agli statuti speciali presentate nella XV legislatura recepisce le istanze manifestate dai rappresentanti delle regioni ad autonomia differenziata nel corso del dibattito sulla riforma costituzionale svoltosi nella XIV legislatura di introdurre il principio dell'intesa con i consigli regionali o provinciali, nel caso delle province autonome di Trento e di Bolzano, per le proposte di modifica degli statuti speciali derivanti dall'iniziativa del Governo o del Parlamento.
Tale questione ha scatenato, dal 2001 a oggi, un acceso dibattito sui rapporti tra Stato e regioni a statuto speciale, la cui non chiara soluzione ha probabilmente determinato le lungaggini nell'approdo ad una soluzione condivisa, che sbloccherebbe anche l'altra importante questione della necessità di rivedere gli statuti speciali dopo la riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione. Si è trattato sostanzialmente di chiarire se l'introduzione dell'intesa preventiva rappresentasse il riconoscimento, sancito nella Costituzione, della natura pattizia dei rapporti tra le due istituzioni, comportando di conseguenza una rottura dell'attuale forma di Stato, oppure se fosse solo il rafforzamento di una procedura nella quale si introduceva la necessità che le forme più ampie di autonomia regionale, una volta riconosciute, non potessero essere revocate unilateralmente dallo Stato senza il consenso degli enti interessati.
Il problema è stato risolto nella XIV legislatura, con la formulazione trovata per l'articolo 38 della legge di revisione costituzionale (approvata da entrambi i rami del Parlamento ma non entrata in vigore a seguito del referendum del 2006), la quale prevedeva la « costituzionalizzazione » dell'intesa con le regioni a statuto speciale e con le province autonome nell'articolo 116 della Costituzione. Vale la pena ricordare in questa sede che la modifica che si apportava all'articolo 116 della Costituzione fu la sola ad essere votata all'unanimità nella Commissione Affari costituzionali.
Di natura pattizia nei rapporti tra lo Stato e le regioni a statuto speciale si potrebbe – fino all'approvazione della modifica costituzionale in esame – propriamente parlare solo per la provincia autonoma di Bolzano, in virtù dell'accordo internazionale De Gasperi-Gruber che esclude modifiche unilaterali dello statuto, essendo necessario sia il consenso della Repubblica d'Austria sia dei rappresentanti delle minoranze linguistiche tedesca e ladina, come solennemente assicurato il 30 gennaio 1992 nella dichiarazione dell'allora Presidente del Consiglio dei ministri, Giulio Andreotti, depositata presso l'ONU e consegnata alla Repubblica d'Austria, come presupposto fondamentale per porre fine alla vertenza internazionale.
Il lungo dibattito sui rapporti tra Stato e regioni ad autonomia differenziata si è riaperto poi in ben due casi anche nella XV legislatura, dopo che la citata riforma costituzionale del governo Berlusconi era stata bocciata dal referendum costituzionale del 25 e 26 giugno 2006: l'iter delle proposte di legge costituzionale di cui si è detto all'inizio e l'iter che ha riguardato le proposte di modifica dello statuto del Friuli Venezia Giulia, avanzate dallo stesso consiglio regionale friulano. In entrambe le occasioni, la Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati ha preso atto della volontà espressa dai consigli regionali e provinciali delle regioni a statuto speciale, al punto da approdare in Aula con una proposta di testo unificato della Commissione che introduceva negli statuti speciali della Sicilia, della Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste, della Sardegna, del Trentino-Alto Adige/Südtirol e del Friuli Venezia Giulia il principio dell'intesa preventiva tra Governo e regioni interessate. In caso di diniego si stabiliva la necessità di un voto a maggioranza di due terzi dell'assemblea o del consiglio regionali e, in caso di silenzio decorsi tre mesi dalla trasmissione del testo, la possibilità per le Camere di procedere nell'approvazione della legge costituzionale. Nel caso della revisione dello statuto del Friuli Venezia Giulia invece la Commissione, d'accordo con il relatore, ha ritenuto di non doversi discostare molto dal testo proposto dal consiglio regionale friulano, considerando quel testo già l'espressione di un parere della regione interessata.
Con la modifica prevista dal presente disegno di legge costituzionale viene dunque rafforzato il procedimento per l'approvazione di ogni modifica statutaria, prevedendo la chiara espressione della volontà della regione o della provincia autonoma interessata, della quale il Governo e il Parlamento non potranno non tenere conto. Così il parere attualmente previsto dagli statuti, introdotto con la riforma costituzionale del 2001, viene sostituito dallo strumento rafforzato dell'intesa.
In tal senso, vale altresì la pena di ricordare la norma transitoria definitivamente contenuta nel testo di legge costituzionale « bocciato » dal referendum del 2016 – nel corso, quindi, della XVII legislatura – la quale prevedeva che la revisione degli statuti di autonomia delle regioni a statuto speciale – e dunque qualsiasi modificazione futura dei loro ordinamenti – potesse avvenire soltanto « sulla base di intese » con le medesime regioni e province autonome, prefigurando un nuovo procedimento di modifica statutaria, da coordinare sia con l'articolo 138 della Costituzione, sia con le disposizioni contenute nella legge costituzionale n. 2 del 2001, in relazione alla modifica dei procedimenti di revisione statutaria da essa introdotta. In sostanza, veniva formalizzato il principio dell'intesa per la revisione degli statuti di autonomia, con l'introduzione di un meccanismo procedurale inequivocabilmente vincolante – a fronte del solo parere obbligatorio (ma non vincolante) previsto dalla legge costituzionale n. 2 del 2001 – il cui effetto sarebbe stato quello di produrre una sorta di condizionamento « perpetuo » dello Stato sul contenuto delle modifiche costituzionali relative alla revisione degli statuti. Va da sé che il ruolo dell'Assemblea e dei consigli regionali e delle province autonome all'interno del processo di riforma statutaria sarebbe stato determinante, con conseguente impossibilità per il Parlamento nazionale di imporre, in maniera unilaterale, qualsiasi modifica – di carattere sostanziale – che non fosse concordata.
La necessità dell'approvazione del presente disegno di legge costituzionale è inoltre motivata dalla già avvenuta introduzione del criterio dell'intesa nei rapporti tra Stato e regioni ordinarie per attribuire ad esse ulteriori forme e condizioni di autonomia, con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione.
A differenza del menzionato articolo 38 della mancata riforma costituzionale del 2005, non entrata in vigore, cui il presente disegno di legge costituzionale si ispira, che interveniva direttamente sull'articolo 116 della Costituzione, il testo ora proposto interviene sui singoli statuti di autonomia che già prevedono norme procedurali per la modifica degli statuti – e sono dunque la sede più adatta – aggiungendo una formulazione che recita: « I progetti di modificazione del presente Statuto approvati dalla Camera dei deputati e dal Senato della Repubblica in prima deliberazione sono trasmessi all'Assemblea regionale per l'espressione dell'intesa. Il diniego alla proposta d'intesa può essere manifestato entro tre mesi dalla trasmissione del testo, con deliberazione a maggioranza dei due terzi dei componenti dell'Assemblea regionale. Decorso tale termine senza che sia stato deliberato il diniego, le Camere possono approvare la legge costituzionale ».
Nel caso peculiare della regione Trentino-Alto Adige, composta dalle province autonome di Trento e di Bolzano, si è ritenuto di evitare il triplo passaggio per il consiglio provinciale trentino, per il consiglio provinciale di Bolzano e anche per il consiglio regionale, per il principio consacrato nell'articolo 103 del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, che sancisce che, per una modifica statutaria d'iniziativa locale, serva l'assenso sia della regione che delle province autonome. Viceversa, secondo questa logica, deve bastare il diniego espresso con maggioranza qualificata anche di uno solo degli enti interessati per bloccare l'iter di una proposta di modifica d'iniziativa parlamentare o governativa.