Onorevoli Senatori. – La Convenzione sulla protezione internazionale degli adulti, fatta all'Aja il 13 gennaio 2000, è stata adottata nell'ambito della Conferenza dell'Aja di diritto internazionale privato (The Hague Conference on Private International Law – HCCH), organismo intergovernativo del quale fanno parte attualmente 82 Stati e l'Unione europea. Tale Convenzione intende rafforzare, nelle situazioni di carattere internazionale, la protezione degli adulti incapaci, al fine di evitare conflitti tra i sistemi giuridici degli Stati contraenti in materia di competenza, legge applicabile, riconoscimento ed esecuzione delle misure di protezione degli adulti. La Convenzione, inoltre, introduce un meccanismo di cooperazione tra le autorità degli Stati contraenti, in linea con la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità del 13 dicembre 2006.
La tutela dell'adulto incapace è oggetto, come precedentemente scritto, di crescente attenzione nelle fonti internazionali di tutela dei diritti dell'uomo, dato che è ormai generalmente accettato che l'incapace deve essere considerato quale soggetto debole, titolare di speciali posizioni giuridiche soggettive, che devono essere coordinate con quelle di altri soggetti, nel quadro delle relazioni interpersonali internazionali. Per tali ragioni risulta fondamentale procedere alla ratifica della Convenzione in esame. Il disegno di legge – composto da 5 articoli – autorizza il Presidente della Repubblica alla ratifica della Convenzione dell'Aja del 13 gennaio 2000 sulla protezione internazionale degli adulti (articolo 1), cui è data piena esecuzione dalla data di entrata in vigore della Convenzione stessa (articolo 2). Ai sensi di quanto previsto dall'articolo 57 della stessa Convenzione, questa vincolerà il nostro Paese a far data dal primo giorno successivo allo scadere di tre mesi dal deposito dello strumento di ratifica. L'articolo 3 del provvedimento, conformemente a quanto richiesto dall'articolo 28 della Convenzione, individua il Ministero della giustizia come autorità centrale incaricata di adempiere agli obblighi convenzionali relativi alla protezione internazionale degli adulti.
L'articolo 4, oltre a modificare le rubriche degli articoli 43 (Protezione dei maggiori d'età) e 44 (Giurisdizione in materia di protezione dei maggiori d'età) della legge 31 maggio 1995, n. 218, con il riferimento agli « adulti », novella lo stesso articolo 43, che attualmente individua nella legge nazionale quella che regola i presupposti e gli effetti delle misure di protezione degli incapaci maggiorenni, così come i rapporti fra l'incapace e chi ne ha la cura. La Convenzione non definisce in maniera esaustiva la nozione di « incapace », anche in relazione alle diverse interpretazioni che di tale nozione danno i singoli ordinamenti giuridici. Tale nozione si riferisce più concretamente agli adulti che necessitano di tutela, individuandoli nelle persone con più di diciotto anni (articolo 2) che « a causa di una alterazione o di un'insufficienza delle facoltà personali » non siano in grado di provvedere ai propri interessi di natura personale o patrimoniale (articolo 1, paragrafo 1). Mentre, in forza dell'articolo 43 della legge 31 maggio 1995, n. 218, al cittadino italiano all'estero è applicabile la disciplina nazionale in materia di tutela dell'incapace, le misure di tutela previste dalla legge italiana – ovvero quelle in materia di amministratore di sostegno – non possono essere applicate allo straniero che si trovi sul territorio nazionale. L'adozione di tali misure da parte del giudice nazionale sarà possibile solo in via provvisoria e d'urgenza, quando ciò sia necessario per proteggere la persona o i beni dell'incapace. Tale tipo di competenza « urgente » è ribadita dall'articolo 44 della citata legge 31 maggio 1995, n. 218, relativa alla sussistenza della giurisdizione italiana in materia di protezione dei maggiori d'età. L'articolo 4 del disegno di legge sostituisce, quindi, l'articolo 43 della legge n. 218 del 1995 prevedendo, per l'adozione delle misure di protezione degli adulti incapaci, l'applicazione della disciplina della Convenzione dell'Aja del 2000, compresa quella relativa alla loro rappresentanza. In particolare, le autorità (giudiziarie e amministrative) competenti per l'adozione delle misure di tutela sono quelle dello Stato di residenza abituale dell'incapace (articolo 5 della Convenzione). Avere una cittadinanza diversa da quella dello Stato di residenza non rende più applicabile all'incapace una legge diversa da quella del foro, fatte salve le eccezioni previste dalla stessa Convenzione, con particolare riferimento alla competenza sussidiaria prevista dalla Convenzione (articolo 7). L'articolo 5 del disegno di legge riguarda l'entrata in vigore del provvedimento il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

La Convenzione

La Convenzione dell'Aja del 13 gennaio 2000 sulla protezione degli adulti incapaci è entrata in vigore sul piano internazionale il 1° gennaio 2009. L'Italia l'ha firmata il 31 ottobre 2008. Ad oggi gli Stati europei che hanno già ratificato o aderito alla suddetta Convenzione sono: Svizzera, Francia, Regno Unito, Germania, Estonia, Finlandia, Repubblica Ceca e Austria. Essa si propone di rafforzare, nelle situazioni di carattere internazionale, la protezione degli adulti incapaci, al fine di evitare conflitti tra i sistemi giuridici degli Stati contraenti in materia di competenza, legge applicabile, riconoscimento ed esecuzione delle misure di protezione degli adulti. La Convenzione non definisce in maniera completa la nozione di « incapace » (contrariamente alla Convenzione di New York: si veda l'articolo 1, secondo paragrafo, di quest'ultima) per le variabili interpretative che la stessa può determinare all'interno dei singoli ordinamenti giuridici, ma si riferisce più concretamente all'adulto che necessita di tutela, individuandolo in chi abbia compiuto i diciotto anni (articolo 2, paragrafo 1) e presenti un'alterazione o insufficienza delle facoltà personali, tali da renderlo non in grado di provvedere ai propri interessi di natura personale o patrimoniale (articolo 1, paragrafo 1). Essa si applica, inoltre, anche alle misure di protezione adottate nei confronti di un adulto che non avesse compiuto i diciotto anni al momento della loro adozione (articolo 2, paragrafo 2). La Convenzione ha una struttura simile a quella della Convenzione conclusa all'Aja il 19 ottobre 1996 concernente la competenza, la legge applicabile, il riconoscimento, l'esecuzione e la cooperazione in materia di responsabilità genitoriale e di misure di protezione dei minori, ma è stata adeguata alle specifiche esigenze degli adulti vulnerabili. La medesima Convenzione stabilisce i criteri per determinare lo Stato le cui autorità sono competenti ad adottare le misure di protezione della persona e dei beni dell'adulto, detta norme sulla competenza giurisdizionale, sulla legge applicabile e sul riconoscimento internazionale, nonché sull'esecuzione delle misure stesse. Essa, inoltre, introduce un meccanismo di cooperazione tra le autorità degli Stati contraenti, in linea con la Convenzione delle Nazioni Unite del 13 dicembre 2006. Le misure di protezione previste possono vertere sulla determinazione dell'incapacità e sull'istituzione di un regime di protezione, sulla tutela, sulla curatela o su istituti analoghi, sul collocamento dell'adulto in istituto o in altro luogo in cui possa esserne garantita la protezione, sulla conservazione dei beni, nonché sull'autorizzazione a compiere singoli atti (si veda in proposito l'elenco non esaustivo di cui all'articolo 3 della Convenzione). Sono escluse dal campo di applicazione della Convenzione le materie elencate dall'articolo 4, tra cui gli obblighi di corrispondere gli alimenti, l'annullamento del matrimonio, la separazione legale, le amministrazioni fiduciarie, le successioni, la previdenza sociale, eccetera. La Convenzione stabilisce norme uniformi per determinare quali autorità di un Paese siano competenti ad adottare le misure di protezione necessarie: si attribuisce la competenza in via principale alle autorità dello Stato di residenza abituale dell'adulto (articolo 5, paragrafo 1, della Convenzione). Si tratta di un criterio soggettivo, perché riferito alle parti interessate, e cosiddetto « mobile », perché, in caso di trasferimento della residenza abituale dell'adulto in un altro Stato contraente, sono competenti le autorità dello Stato di nuova abituale residenza. Si prevede, inoltre, come regola generale, che le autorità così individuate applichino la loro legge, definendo così la coincidenza tra forum e ius (si veda di seguito per le deroghe a tale regola generale). Tale soluzione, apprezzabile secondo vari profili, appare inoltre coerente con la progressiva diffusione del criterio di residenza abituale nelle fonti internazionali ed europee del diritto internazionale privato, quale ad esempio il regolamento (CE) n. 2201/2003 del Consiglio, del 27 novembre 2003, che ne prevede l'applicazione in tema di scioglimento del matrimonio con riguardo ai coniugi e relativamente alla responsabilità dei genitori con riferimento al minore. È evidente il nesso tra soggetto debole e necessità di individuare un criterio di giurisdizione che si ispiri alla tutela di quest'ultimo e alla vicinanza con un foro conosciuto, che avvicina tale previsione a quella della Convenzione dell'Aja del 2000. D'altra parte, tale collegamento ha origini ancora più antiche, richiamandosi alle disposizioni corrispondenti delle Convenzioni dell'Aja del 5 ottobre 1961 e del 19 ottobre 1996, che prevedono come foro generale quello della residenza abituale del minore al momento dell'inizio del procedimento. Nella Convenzione dell'Aja del 2000, il concetto di « residenza abituale » non viene definito, salvo precisare che ogni riferimento alla residenza abituale in tale Stato riguarda la residenza abituale in un'unità territoriale [articolo 45, lettera a), della Convenzione]. È evidente, quindi, che il concetto di « residenza abituale » riguarda, secondo i criteri generali, un luogo fisico territorialmente individuato. La Convenzione riconosce, altresì, la competenza concorrente, sebbene sussidiaria, delle autorità dello Stato di cui l'adulto possiede la nazionalità (articolo 7 della Convenzione). Anche le autorità dello Stato in cui si trovano i beni dell'adulto sono competenti ad adottare misure di protezione relative a tali beni (articolo 9 della Convenzione), così come le autorità dello Stato, nel cui territorio si trova l'adulto o i beni a lui appartenenti, sono competenti ad adottare misure di emergenza o misure provvisorie di protezione della persona con efficacia territoriale limitata (articoli 10 e 11 della Convenzione). Viene, inoltre, garantita una notevole flessibilità, consentendo alle autorità con competenza primaria di richiedere alle autorità di alcuni altri Stati di adottare misure di protezione, qualora ciò risponda all'interesse dell'adulto (articolo 8 della Convenzione). Nell'esercizio della competenza loro attribuita, le autorità degli Stati parti applicano generalmente la propria legge (articolo 13, paragrafo 1, della Convenzione); quando tuttavia la protezione della persona o dei beni dell'adulto lo richieda, esse potranno applicare eccezionalmente la legge di un altro Stato con il quale la situazione presenti uno stretto legame (articolo 13, paragrafo 2, della Convenzione). Altra possibile deroga è contemplata dall'articolo 15 della Convenzione nel caso in cui l'adulto abbia disposto in anticipo la sua assistenza o rappresentanza in caso di incapacità. Ai sensi della Convenzione, le misure volte alla protezione dell'adulto che sono adottate in uno Stato contraente sono riconosciute di pieno diritto in tutti gli altri Stati contraenti; il riconoscimento può essere negato solo in alcuni casi limitati disciplinati dall'articolo 22. La Convenzione regola inoltre l'esecuzione di tali misure.
Come in altre recenti convenzioni dell'Aja, la Convenzione del 2000 sulla protezione degli adulti contiene disposizioni riguardanti la cooperazione tra Stati, volte ad accrescere la protezione degli adulti incapaci. Il sistema di cooperazione, che è flessibile, comprende, tra l'altro, lo scambio di informazioni, l'individuazione di soluzioni condivise in caso di contestazioni e la localizzazione degli adulti scomparsi. Gli Stati contraenti devono designare l'Autorità centrale per adempiere gli obblighi imposti dalla Convenzione (articolo 28), che riguardano principalmente l'agevolazione di una comunicazione efficace tra gli Stati contraenti e l'assistenza reciproca. In considerazione della diffusione del criterio della residenza abituale nelle fonti internazionali ed europee del diritto internazionale privato e della particolare rilevanza della Convenzione in oggetto sul piano internazionale, il presente disegno di legge dispone la sostituzione dell'articolo 43 della legge n. 218 del 1995, prevedendo l'estensione erga omnes – e, quindi, anche nei confronti degli Stati non contraenti – del criterio dell'abituale residenza dell'incapace. La legge applicabile sarà individuata, pertanto, alla stregua di tale criterio, fatte salve le eccezioni previste dalla stessa Convenzione. In tal modo l'elemento di estraneità, tradizionale punto di partenza della disciplina, non è più sufficiente a far mutare la legge applicabile: l'essere di cittadinanza diversa da quella dello Stato di residenza non è più un dato che renda applicabile una legge diversa da quella del foro, fatte salve le eccezioni previste dalla stessa Convenzione. Resta immutata l'attuale disciplina in materia di giurisdizione (articolo 44 della legge n. 218 del 1995). L'applicabilità del decreto legislativo 3 febbraio 2011, n. 71, sarà limitata ai casi in cui sussista la competenza delle autorità italiane, secondo le disposizioni della Convenzione in esame.