Onorevoli Senatori. – La discussione sull'articolo 49, la sua attuazione, la corretta interpretazione sul «metodo democratico» in esso contenuto, il ruolo fondamentale dei partiti per il concorso dei cittadini alla vita politica nazionale, attraversa le aule parlamentari dalla costituente ad oggi.
Non credo sia trascorsa legislatura nella quale questo dibattito, anche attraverso la presentazione di progetti di legge dei singoli parlamentari, non sia entrato in quest'aula provocando un'eco nel dibattito politico pubblico.
La realtà politica attuale dimostra che la necessità del sistema dei partiti italiano ci porta ben oltre l'attuazione del dettato costituzionale. Si impone infatti, la necessità di una vera propria discussione culturale, una visione e un'interpretazione nuova, non tanto sul ruolo dei partiti, quanto sul loro prendere forma, rendere aderente il concetto di rappresentanza, recuperare vigore e credibilità, perché la funzione fondamentale che svolgono restituisca il giusto valore alla dimensione pubblica del Paese e del suo senso civico.
Ci siamo di conseguenza mossi su quei binari che l'articolo 49 senza modifiche consente. La possibilità di enfatizzare aspetti virtuosi dell'azione politica dei partiti. Trasparenza, partecipazione, pieno coinvolgimento nelle decisioni, pieno accesso alle informazioni. Con lo strumento che avevamo a disposizione: una legge ordinaria.
Per andare oltre infatti, il tentativo fatto da Leopoldo Elia nel 1999 lo dimostra, sarebbe servita una legge costituzionale di modifica all'articolo 49 della Costituzione, che senza ogni dubbio interpretativo fissasse nuovi limiti del potenziale normativo.
In questo quadro è necessario fornire ai cittadini un quadro di norme vincolanti per i partiti in termini di trasparenza, partecipazione e democrazia interna, operando con risolutezza per determinare effettive modifiche sostanziali alla vita dei partiti, dei movimenti e dei gruppi politici organizzati.
Finalità di questo disegno di legge è quella di riprendere il lavoro interrotto nella precedente legislatura, riproponendo il testo approvato dalla Camera dei deputati il 10 giugno 2016, con i necessari aggiornamenti, dovuti all'entrata in vigore della legge 3 novembre 2017, n. 165, per approvare finalmente una legge sui partiti in diretta attuazione dell'articolo 49 della Costituzione. Una legge che sia imperniata sulla promozione della trasparenza dell'attività dei partiti, movimenti e gruppi politici organizzati e del rafforzamento dei loro requisiti di democraticità, allo scopo di favorire la più ampia partecipazione dei cittadini alla vita politica.
Il testo afferma, all'articolo 2, il diritto dei cittadini di associarsi liberamente in partiti, movimenti e gruppi politici organizzati per concorrere alla formazione dell'indirizzo politico, all'elaborazione di programmi per il governo nazionale e locale, alla selezione e al sostegno di candidati alle elezioni per le cariche pubbliche, nel rispetto del principio della parità di genere, «in conformità alla Costituzione e ai principi fondamentali dell'ordinamento democratico».
Preliminarmente vorrei ricordare che la Costituzione riconosce il ruolo fondamentale dei partiti politici nell'assicurare la partecipazione dei cittadini alla vita politica: l'articolo 49 stabilisce che «tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale». L'articolo 51 della Costituzione, al contempo, sancisce la parità di accesso alle cariche elettive ed agli uffici pubblici ed assicura, a tal fine, la promozione delle pari opportunità tra donne e uomini.
Il testo richiama espressamente i principi della trasparenza e del metodo democratico, a fondamento dell'organizzazione e del funzionamento dei partiti, movimenti e gruppi politici organizzati. La relativa osservanza, ai sensi dell'articolo 49 della Costituzione, è assicurata anche attraverso il rispetto delle disposizioni del testo in esame. È altresì richiamato il diritto di tutti gli iscritti a partecipare, senza discriminazioni, alla determinazione delle scelte politiche che impegnano il partito.
Le disposizioni contenute nel testo integrano, all'articolo 2, le norme recate dal decreto-legge 149 del 2013, relative al contenuto necessario degli statuti, con la finalità di rafforzare e valorizzare gli elementi, che investono la vita interna del partito, volti ad assicurare una piena democraticità e trasparenza.
A tal fine viene modificato uno dei contenuti necessari degli statuti (articolo 3, comma 2, lettera d), del decreto-legge n. 149 del 2013), quello che ora prescrive che lo statuto debba indicare i diritti e i doveri degli iscritti e i relativi organi di garanzia e le modalità di partecipazione degli iscritti all'attività del partito. Tale contenuto viene rinforzato con la previsione dell'indicare anche le procedure di iscrizione. Inoltre, a proposito delle modalità di partecipazione degli iscritti, viene specificato che essa debba riguardare tutte le fasi di formazione della proposta politica, compresa la scelta dei candidati alle competizioni elettorali. Essa si concretizza anche con l'introduzione esplicita del diritto di accesso all'anagrafe degli iscritti che deve essere garantita a tutti gli appartenenti al partito nel rispetto della normativa in materia di protezione dei dati personali.
È inoltre specificato che, tra i contenuti necessari dello statuto, devono essere indicati i criteri di ripartizione delle risorse tra gli organi centrali e le eventuali articolazioni territoriali (articolo 3, comma 2, lettera h), del decreto-legge n. 149 del 2013).
Il testo specifica poi che, salvo diversa disposizione di legge, dello statuto o dell'accordo associativo, i partiti, movimenti e gruppi politici organizzati sono regolati dalle norme che disciplinano le associazioni non riconosciute.
Riguardo all'atto associativo, giova ricordare che l'articolo 36 del codice civile prevede che «l'ordinamento interno e l'amministrazione delle associazioni non riconosciute come persone giuridiche sono regolati dagli accordi degli associati». Il codice civile dedica infatti poche norme alle associazioni non riconosciute (articoli 36 del codice civile e seguenti), lasciando agli accordi degli associati il ruolo di vera fonte regolatrice dell'organizzazione collettiva.
Recente giurisprudenza ha inoltre confermato l'impostazione per cui anche i partiti e i movimenti politici organizzati vanno intesi in termini di associazioni non riconosciute, trattandosi di organizzazioni sorte sull'accordo di due o più persone finalizzato al conseguimento di determinati scopi di interesse comune dei contraenti; si è ribadito inoltre che dette associazioni sono considerate dall'ordinamento giuridico quali distinti centri di imputazione di rapporti giuridici, nonostante l'assenza di personalità giuridica. Secondo la giurisprudenza inoltre le associazioni non riconosciute non possono prescindere dall'esistenza «di un organo deliberante (assemblea) formato di tutti i membri o associati, con la conseguenza che a fare ritenere l'inesistenza in concreto di tale organo non è sufficiente l'eventuale silenzio al riguardo dell'atto costitutivo a meno che la mancanza dell'organo assembleare dipenda da una precisa volontà di sopprimerlo» (Cassazione, sezione I, sentenza n. 5791 del 3 novembre 1981).
A sua volta, l'articolo 38 del codice civile assume particolare rilievo nella disciplina delle associazioni non riconosciute per quanto riguarda il regime della responsabilità patrimoniale.
Il testo richiama poi espressamente la disciplina dettata dall'articolo 7 del codice civile riguardo alla denominazione e al simbolo usati dai soggetti politici organizzati. Viene in proposito previsto che, salvo diversa disposizione dello statuto o dell'accordo associativo, il partito, movimento e gruppo politico organizzato ha l'esclusiva titolarità della denominazione e del simbolo di cui fa uso; ogni modifica e ogni atto di disposizione o di concessione in uso della denominazione e del simbolo è di competenza dell'assemblea degli associati o iscritti.
Tale previsione è in linea con la consolidata giurisprudenza in materia in base alla quale il segno distintivo, così come il nome del partito politico, è «inquadrabile nella disciplina del nome di cui all'articolo 7 del codice civile, quale strumento di individuazione del soggetto, e tutelato quale espressione dell'identità personale del gruppo di individui associati che si riunisce sotto l'ombrello di una determinata idea politica. Si versa quindi in ipotesi di diritti della personalità, piuttosto che di diritti di utilizzo economico e commerciale» (si veda sul punto Tribunale di Roma 15 aprile 2004 nella vicenda della successione/scissione DC, e Tribunale di Roma 26 aprile 1991; v. anche Tribunale di Palermo, sezione imprese, ordinanza del 4 marzo 2015). In mancanza di disposizione contraria nell'accordo associativo, la titolarità della denominazione e del simbolo spettano al soggetto politico, come autonomo centro di imputazione degli interessi e dei diritti «del gruppo di individui associati che si riunisce sotto l'ombrello di una determinata idea politica».
Il testo introduce, in secondo luogo, disposizioni in materia di trasparenza nella partecipazione alle elezioni politiche – all'articolo 3 – apportando un'integrazione al decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, ulteriore rispetto a quelle già apportate dalla legge n. 165 del 2017.
Viene stabilito, in particolare, che i partiti e i gruppi politici organizzati che intendono presentare candidature alle elezioni della Camera dei deputati, nella dichiarazione recante alcuni elementi minimi di trasparenza che devono depositare, contestualmente al contrassegno, oltre a indicare il legale rappresentante del partito o del gruppo politico organizzato, il soggetto che ha la titolarità del contrassegno depositato e la sede legale nel territorio dello Stato e gli organi del partito o del gruppo politico organizzato, la loro composizione nonché le relative attribuzioni, come è stato previsto dalla legge n. 165 del 2017, debbano indicare altresì le modalità di selezione dei candidati per la presentazione delle liste.

È altresì richiesta la pubblicazione, all'articolo 4, in un'apposita sezione del sito internet di ciascun partito politico denominata «Trasparenza», dello statuto e del rendiconto di esercizio di nonché tutti gli altri dati richiesti dall'articolo 5, comma 2, del decreto-legge n. 149 del 2013. La richiamata disposizione prevede che entro il 15 luglio di ciascun anno, nei siti internet dei partiti politici siano pubblicati gli statuti dei partiti medesimi, dopo i controlli di regolarità e conformità, il rendiconto di esercizio corredato della relazione sulla gestione e della nota integrativa, la relazione del revisore o della società di revisione, ove prevista, nonché il verbale di approvazione del rendiconto di esercizio da parte del competente organo del partito politico. Nel medesimo sito internet sono altresì pubblicati i dati relativi alla situazione patrimoniale e di reddito dei titolari di cariche di Governo e dei membri del Parlamento.
Nel caso di omessa pubblicazione nel sito internet di tali documenti nel termine ivi indicato, è previsto (articolo 8, comma 3, decreto-legge n. 149 del 2013, come integrato dall'articolo 8 del presente disegno di legge) che la Commissione applichi la sanzione amministrativa pecuniaria consistente nella decurtazione di un terzo delle somme ad essi spettanti dalla destinazione del 2 per mille dell'Irpef e applichi una sanzione amministrativa pecuniaria da euro 20.000 a euro 40.000.
In base al testo proposto nella sezione Trasparenza devono altresì essere pubblicati: l'elenco dei beni di cui sono intestatari i partiti; le erogazioni di importo pari o superiore a 5.000 euro annui, per le erogazioni di importo complessivo annuo compreso tra i 5.000 e i 15.000 euro le erogazioni possono essere pubblicate solo previo consenso del soggetto erogante.
Per i partiti, movimenti e gruppi politici organizzati non iscritti nel registro dei partiti politici è stabilito l'obbligo di pubblicazione, nella medesima sezione «Trasparenza» del sito internet di ciascuno dei seguenti elementi: le procedure richieste per l'approvazione degli atti che impegnano il partito, movimento e gruppo politico organizzato; il numero, la composizione e le attribuzioni degli organi deliberativi, esecutivi e di controllo, le modalità della loro elezione e la loro durata; le modalità di selezione delle candidature nonché l'organo comunque investito della rappresentanza legale.
È inoltre pubblicata l'indicazione del soggetto titolare del simbolo del partito, movimento e gruppo politico organizzato; se il soggetto titolare del simbolo è diverso dal partito, movimento e gruppo politico organizzato, sono pubblicati anche i documenti che abilitano il partito, movimento e gruppo politico organizzato ad utilizzare il simbolo.
In caso di inadempimento anche parziale degli obblighi di cui al comma 2 la Commissione per la garanzia dei partiti politici applica una sanzione amministrativa pecuniaria da euro 5.000 a euro 15.000.
Il testo prevede poi all'articolo 5 disposizioni in materia di trasparenza dei finanziamenti, contributi, beni o servizi. In particolare, il comma 1 di tale articolo pone a carico del partito, movimento o gruppo politico organizzato l'obbligo di pubblicazione, nell'apposita sezione dei rispettivi siti, dell'elenco di tutti i beni immobili, dei beni mobili registrati e degli strumenti finanziari, indicati dall'articolo 1, comma 2, del testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, con conseguente obbligo di aggiornamento dei dati entro il 15 luglio di ogni anno.
Il comma 2 prevede che, in caso di inadempimento totale o parziale dell'obbligo di pubblicazione di cui al comma 1 o in caso di mancato aggiornamento dei dati, la Commissione per la garanzia dei partiti politici applica una sanzione amministrativa pecuniaria da euro 5.000 a euro 15.000.
Il comma 3 disciplina l'ipotesi di erogazione – sotto qualsiasi forma, compresa la messa a disposizione di servizi – di finanziamenti o di contributi di importo che nell'anno sia pari o superiore ad euro 5.000, in favore dei soggetti di cui al comma 5. In tal caso, il richiamato comma 3 prevede che il soggetto che li eroga e il soggetto che li riceve sono tenuti a farne dichiarazione congiunta, sottoscrivendo un unico documento. L'ultimo periodo del comma 3 poi specifica che le disposizioni di tale comma in materia di dichiarazione congiunta non si applicano a tutti i finanziamenti direttamente concessi da banche o intermediari finanziari, alle condizioni fissate dagli accordi interbancari.
Disposizioni analoghe sono attualmente previste dai commi terzo, quarto, quinto dell'articolo 4 della legge 18 novembre 1981, n. 659, e dall'articolo 4, comma 3, del decreto-legge 28 dicembre 2013, n. 149, oggetto di abrogazione.
Il comma 5 specifica che le disposizioni del comma 3 si applicano alle erogazioni effettuate in favore di partiti, movimenti o gruppi politici organizzati e loro articolazioni politico-organizzative, gruppi parlamentari, membri (e candidati) del Parlamento nazionale, membri (e candidati) del Parlamento europeo spettanti all'Italia, consiglieri regionali, provinciali, metropolitani e comunali (e candidati), titolari di cariche di presidenza, segreteria, direzione politica e amministrativa nei partiti e movimenti politici, nonché in favore di coloro che sono indicati come capo della forza politica.
I commi 6 e 7 prevedono ipotesi di dichiarazione e attestazione semplificata di tali erogazioni, in relazioni a situazioni particolari, ovvero nel caso di erogazioni in favore di candidati alle cariche di parlamentare nazionale o europeo, di consigliere regionale, provinciale, metropolitano o comunale o laddove le erogazioni siano state effettuate da parte di soggetti residenti o domiciliati, anche temporaneamente, fuori dal territorio nazionale o quando siano effettuate in favore di partiti e realizzate con mezzi di pagamento che consentano di garantire la tracciabilità dell'operazione e l'esatta identità dell'autore.
Il comma 8 disciplina l'obbligo di deposito o trasmissione di tali dichiarazioni e attestazioni alla Commissione per la garanzia dei partiti politici.
Il comma 9 disciplina il diritto dei cittadini di conoscere tali erogazioni, laddove ne facciano richiesta, anche per via telematica, alla citata Commissione per la garanzia dei partiti politici, stabilendo opportune forme di garanzia della privacy in caso di erogazioni di importo complessivo annuo compreso tra euro 5.000 ed euro 15.000. In quest'ultimo caso, la norma infatti prevede che le predette erogazioni possono essere oggetto di accesso esclusivamente previo consenso del soggetto erogante.
Il comma 10, integrando la legge n. 2 del 1997 recante norme per la regolamentazione della contribuzione volontaria ai movimenti o partiti politici, introduce per le erogazioni di importo inferiore a 5.000 euro l'obbligo di pubblicazione, nella relazione allegata al rendiconto, sulla base di aggregazioni che diano conto della relativa provenienza.
Il comma 11 pone a carico di ciascun partito, movimento e gruppo politico organizzato obblighi di trasparenza – da attuare nell'apposita sezione del proprio sito internet – relativi a tali erogazioni di finanziamenti, contributi e servizi, laddove siano di importo pari o superiore ad euro 5.000 dagli stessi percepiti nel corso di ciascun anno, prevedendosi, anche in questo caso, analogamente a quanto previsto dal comma 9, adeguate forme di garanzia della privacy per le erogazioni di importo complessivo annuo compreso tra euro 5.000 ed euro 15.000. Tale comma 11, inoltre, tutela il cosiddetto diritto all'oblio, stabilendo che la pubblicazione delle erogazioni nella sezione del sito perdura sino al 31 dicembre del secondo anno successivo a quello in cui l'erogazione è stata effettuata.
Il comma 12 stabilisce che entro il 15 luglio di ciascun anno i rappresentanti legali o i tesorieri dei partiti, movimenti e gruppi politici organizzati trasmettono alla Commissione per la garanzia dei partiti politici, una dichiarazione in cui attestano l'avvenuta pubblicazione sui siti Internet dei rispettivi partiti di tutte le erogazioni percepite nell'anno precedente, prevedendosi, al comma 13, una specifica sanzione amministrativa, applicata dalla medesima Commissione per la garanzia dei partiti politici, in caso di inadempimento di tale obbligo.
Il medesimo comma 13 prevede poi una sanzione amministrativa nel caso in cui i partiti politici abbiano pubblicato sui rispettivi siti internet erogazioni per un ammontare inferiore a quello risultante dalle dichiarazioni e dalle attestazioni trasmesse alla Commissione ai sensi del comma 8.
Il comma 14 prevede che l'inadempimento dell'obbligo di dichiarazione congiunta o di attestazione delle erogazioni e di deposito alla Commissione (di cui ai commi 3, 6, 7 e 8) ovvero la dichiarazione di somme o valori inferiori al vero è punito con una multa e con la pena accessoria dell'interdizione temporanea dai pubblici uffici.
Il comma 15 precisa che, ai fini degli obblighi di stabiliti dall'articolo 4, comma 2, nonché dai commi 1, 11, 12 e 13 dell'articolo 5, per partiti, movimenti e gruppi politici organizzati si intendono quelli iscritti nel registro dei partiti politici ovvero che abbiano eletto almeno un rappresentante alla Camera dei deputati all'inizio della legislatura o che, nel corso della medesima, abbiano costituito un gruppo parlamentare o una componente politica interna al Gruppo misto.
Il comma 16, stabilisce che ciascun partito, movimento e gruppo politico organizzato può essere collegato formalmente a fondazioni o associazioni legate a partiti o movimenti politici, di cui all'articolo 5, comma 4, del decreto-legge n. 149 del 2013, e che i rapporti tra il partito, movimento e gruppo politico organizzato e le fondazioni o associazioni ad esso formalmente collegate devono conformarsi ai principi di trasparenza, autonomia finanziaria e separazione contabile.
Il disegno di legge, all'articolo 6, prevede poi che gli enti territoriali, previa disciplina della materia con apposito regolamento, anche attraverso convenzioni con istituzioni pubbliche e private, possono: fornire beni o servizi ai partiti, movimenti o gruppi politici organizzati che siano iscritti nel registro dei partiti politici; stipulare, con i partiti, movimenti o gruppi politici organizzati che siano iscritti nel registro dei partiti politici convenzioni per la messa a disposizione di locali per lo svolgimento di riunioni, assemblee, convegni o altre iniziative finalizzate allo svolgimento dell'attività politica.
Il rimborso delle spese di manutenzione e di funzionamento dei locali utilizzati per lo svolgimento di attività politiche, per il tempo per il quale essi se ne avvalgono, secondo tariffari definiti dalle amministrazioni locali, è a carico dei partiti, movimenti e gruppi politici organizzati che siano iscritti nel registro dei partiti politici.
Si ricorda che disposizione in parte analoga è attualmente recata dall'articolo 8 della legge n. 96 del 2012, di cui l'articolo 12 del disegno di legge dispone l'abrogazione.
L'articolo 7 interviene inoltre sull'obbligo – previsto dall'articolo 9, comma 1, della legge n. 96 del 2012 – di avvalersi di una società di revisione iscritta nell'albo la quale esprime, con apposita relazione, un giudizio sul rendiconto di esercizio dei partiti e dei movimenti politici secondo quanto previsto dalla normativa vigente in materia. Tale obbligo si applica ai partiti e ai movimenti politici, ivi incluse le liste di candidati che non siano diretta espressione degli stessi, che abbiano almeno un rappresentante eletto alla Camera medesima, al Senato della Repubblica o al Parlamento europeo.
L'obbligo non è invece più rivolto ai partiti e ai movimenti politici che abbiano conseguito almeno il 2 per cento dei voti validi espressi nelle elezioni per il rinnovo della Camera dei deputati ovvero che abbiano almeno un rappresentante eletto in un consiglio regionale o nei consigli delle province autonome di Trento e di Bolzano.
L'articolo 8 integra le sanzioni già previste al decreto-legge n. 149 del 2013, prevedendo l'applicazione di sanzioni amministrative pecuniarie in aggiunta a quanto già previsto dalla legislazione vigente. Attualmente infatti è stabilita la decurtazione di una quota delle somme spettanti ai partiti iscritti nel registro dei partiti che beneficiano della destinazione del 2 per mille dell'Irpef da parte dei contribuenti. Le sanzioni introdotte nel testo si applicano quindi sia ai partiti che beneficiano delle predette contribuzioni sia ai partiti che non accedono alla destinazione del 2 per mille.
In particolare viene aggiunta (articolo 8, comma 1, lettera a)) l'irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da 20.000 a 40.000 euro per i partiti politici che: non abbiano rispettato gli obblighi di cui all'articolo 8, commi da 5 a 10-bis della legge 2 gennaio 1997, n. 2 (obblighi che attengono in particolare alle modalità di redazione e di tenuta dei libri contabili); abbiano omesso la pubblicazione nel proprio sito internet dei documenti di cui all'articolo 5, comma 2 (rendiconto di esercizio corredato della relazione sulla gestione e della nota integrativa, relazione del revisore o della società di revisione, ove prevista, nonché verbale di approvazione del rendiconto di esercizio da parte del competente organo del partito politico; dati relativi alla situazione patrimoniale e di reddito dei titolari di cariche di Governo e dei membri del Parlamento).
Viene inoltre prevista (articolo 8, comma 1, lettera b)) l'irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da 20.000 a 40.000 euro ai partiti politici che nel rendiconto di esercizio abbiano omesso dati ovvero abbiano dichiarato dati difformi rispetto alle scritture e ai documenti contabili.
È altresì prevista (articolo 8, comma 1, lettera c)) l'irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da euro 100 a euro 500 nel caso in cui una o più voci del rendiconto di un partito non siano rappresentate in conformità al modello di cui all'allegato A alla legge 2 gennaio 1997, n. 2.
Infine, il testo contiene (articolo 8, comma 1, lettera d)) la previsione dell'irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da euro 100 a euro 500 per ogni informazione omessa, non correttamente rappresentata o riportante dati non corrispondenti al vero rispetto a quanto previsto dagli allegati B e C alla legge n. 2 del 1997 nell'ambito della relazione sulla gestione e della nota integrativa.
Il disegno di legge dispone, all'articolo 11, le conseguenti abrogazioni della normativa vigente.