Onorevoli Senatori. – Mai come in questo momento storico il presidio culturale, sociale e di legalità rappresentato dal commercio nei centri storici è in crisi, colpito sia da un crollo dei consumi del 10,8 per cento (pari a una perdita di circa 120 miliardi di euro rispetto al 2019), sia dalla progressiva desertificazione delle aree centrali delle città, in particolare nelle città a maggiore attrazione turistica.
L'Ufficio studi di Confcommercio stima che, nel 2020, il tasso di mortalità delle imprese, rispetto al 2019, risulta quasi raddoppiato per quelle del commercio (dal 6,6 per cento all'11,1 per cento) e che la crisi ha portato alla chiusura di oltre 390.000 imprese nel settore nel 2020, delle quali 240.000 a causa della pandemia. Il comunicato dell'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) del 12 gennaio 2021 conferma il crollo delle vendite al dettaglio, con una riduzione media del 12,5 per cento per le piccole superfici, ma con punte del -45,8 per cento nel calzaturiero e del -37,7 per cento nell'abbigliamento.
Il rischio di non « riavere » i nostri centri storici come li abbiamo visti e vissuti prima della pandemia è, dunque, molto concreto e questo significa minore qualità della vita dei residenti e minore appeal turistico.
Nelle città più importanti uno dei fenomeni più evidenti è la penetrazione dei grandi gruppi industriali, finanziari e commerciali che vedono nelle strade del centro storico il luogo ideale per la promozione e la valorizzazione dei loro marchi attraverso l'apertura di sedi e punti vendita, provocando, di conseguenza, anche un'espulsione delle piccole aziende commerciali, soprattutto quelle tradizionali e storiche.
Fenomeno che si è acuito nel 2020, dove a fronte del drammatico crollo di attività gestite da cittadini italiani si registra invece un costante aumento di attività a titolarità straniera: fra il 2019 e il 2020 il numero degli imprenditori stranieri è cresciuto del 2,3 per cento, nonostante l'epidemia.
Numerosi servizi televisivi hanno mostrato come in città quali Venezia, Firenze e Roma sono in corso di acquisizione i « pezzi pregiati » del patrimonio commerciale. Si pone quindi la necessità di tutelare questo patrimonio a cominciare da quelle attività che si connotano come attività storiche di eccellenza, cioè quelle che per la loro lunga tradizione nell'ambito della stessa caratterizzazione merceologica, costituiscono una preziosa testimonianza di cultura e tradizione, oltre a essere un elemento di qualificazione del tessuto urbano.
In generale le attività storiche basano la propria connotazione su valori come la tradizione, le regole e le metodologie di lavoro non scritte che vengono tramandate di generazione in generazione e che caratterizzano quelle singole attività come uniche e di eccellenza nel loro genere.
Si tratta di caratteristiche che danno a queste attività un valore di bene culturale da tutelare quale parte integrante del patrimonio delle città, e di cui occorre evitare l'espulsione dal tessuto produttivo-commerciale cittadino, sia ad opera di grandi gruppi industriali e commerciali, sia di attività di basso livello qualitativo, che determinino o la « standardizzazione » del tessuto commerciale o il degrado dello stesso.
La filosofia generale che muove il presente provvedimento consiste nell'idea che, tutelando le attività commerciali e artigiane storiche e le loro capacità attrattive, si finisce col tutelare l'intero comparto del commercio nelle aree dove tali attività storiche sono insediate. Uno specifico articolo, l'articolo 4, amplia i poteri pianificatori delle amministrazioni comunali, da adottare di concerto con le organizzazioni degli imprenditori, e si rivolge non solo ai negozi o alle botteghe storici, ma alla platea degli operatori.
Diverse regioni e città (come ad esempio Roma) si sono da tempo accorte della necessità di approntare strumenti e norme che consentano la tutela e la salvaguardia delle loro peculiari e preziose caratteristiche commerciali. Ognuna, peraltro, tenendo conto delle proprie specificità e ciò costituisce un ulteriore elemento di ricchezza.
Alcune regioni dispongono di leggi o delibere regionali specifiche, quali ad esempio la Lombardia con la legge regionale 4 marzo 2019, n. 5, l'Emilia Romagna con la legge regionale 10 marzo 2008, n. 5, o la Campania con la legge regionale 10 marzo 2014, n. 11, e il Veneto con la deliberazione della giunta regionale n. 696 del 13 maggio 2014. Il Piemonte ha costituito un elenco e un « marchio di riconoscimento ». Nel Lazio c'è uno specifico richiamo nel testo unico del commercio, di cui alla legge regionale 6 novembre 2019, n. 22, e sono previsti stanziamenti.
A Roma il Consiglio comunale ha adottato il 21 luglio 1997 la deliberazione n. 139, recante « Misure di tutela per i negozi storici di Roma », i cui contenuti sono stati rafforzati dalle delibere dell'Assemblea capitolina n. 10 del 4 novembre 2010 e n. 47 del 17 aprile 2018.
Analogamente hanno provveduto città come Firenze, Genova, Bologna o Aosta.
L'obiettivo del presente disegno di legge è quello di individuare un denominatore comune del lavoro già svolto dagli enti territoriali e di incentivare gli interventi di tutela delle regioni e delle città che non vi abbiano ancora provveduto. Il principale incentivo consiste nel fatto che i negozi e le botteghe storici, individuati con proprie norme dalle regioni, entreranno a far parte di un circuito nazionale, oltre a godere di specifici interventi.
Considerare i negozi storici come attività protette, evitandone il declino e la manomissione speculativa, necessita della pianificazione di una conservazione attiva, intesa come recupero e tutela dell'esistente. Ed è a questo che si punta, a un'azione attiva che non si limita alla mera tutela, ma intende fornire gli strumenti per dare vigore a queste imprese.
Ciò premesso, occorre ricordare che nella Costituzione il settore del commercio è di esclusiva competenza delle regioni. Pertanto lo Stato deve limitarsi a proporre norme quadro sufficientemente elastiche da ricomprendere le diverse impostazioni regionali.
Il presente disegno di legge si compone di 5 articoli.
L'articolo 1 individua gli obiettivi della legge e detta le necessarie definizioni. Tra gli obiettivi la tutela delle attività commerciali e artigiane – botteghe storiche – delle quali fanno parte i negozi, gli esercizi pubblici (attività di vendita al pubblico di alimenti e bevande – comprese le alcoliche di qualsiasi gradazione – per il consumo sul posto, in locali o in aree aperte al pubblico) e le botteghe artigiane, quali portatori di specifica funzione sociale e beni storici da tutelare, anche al fine di salvaguardare il presidio urbano e di servizio da essi rappresentato.
La norma fa riferimento allo Small Business Act della Commissione europea (COM (2008)394 definitivo), una serie di princìpi pensati per incoraggiare lo spirito imprenditoriale nell'Unione europea e la crescita delle piccole imprese, nel quale si fa riferimento alla necessità di un assetto regolatorio, non dettato esclusivamente sulla competizione di mercato, che tenga conto delle fragilità delle piccole e medie imprese (PMI) e le sostenga attivamente, a fronte dell'evidenza che « le PMI danno un contributo sostanziale alla crescita dell'occupazione e alla prosperità economica e che pertanto essere favorevole alle PMI deve divenire politicamente normale ».
Il comma 2 detta le caratteristiche per ottenere la qualificazione: abbiano svolto nello stesso locale, per almeno cinquanta anni, un'attività di produzione, somministrazione o vendita al dettaglio dello stesso settore merceologico, siano insediate nei centri storici, siano connotate da un particolare interesse, in particolare culturale o merceologico, e abbiano dimensioni non superiori, come area di vendita, a 2.500 metri quadri. Questa individuazione è effettuata mediante riferimento ai requisiti dimensionali previsti dalla riforma della disciplina relativa al settore del commercio prevista dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114. Quanto all'individuazione dei centri storici si fa riferimento al decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, utilizzato dal decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 ottobre 2020, n. 126, per individuare le attività colpite dalla crisi turistica generata dalla pandemia da COVID-19, beneficiarie del contributo « centri storici ».
La qualificazione è mantenuta in caso di subentro a condizione che i soggetti subentranti garantiscano la continuità nell'attività dei precedenti esercizi.
Inoltre si conserva la qualificazione anche in locale diverso da quello cui era stata originariamente attribuita, qualora l'attività sia gestita da almeno due generazioni consecutive da una medesima famiglia, a condizione che sia mantenuta l'area di insediamento nel centro storico e sia garantita la continuità nell'attività.
Il comma 5 definisce le attività commerciali e artigiane quali « botteghe storiche di eccellenza » ove gestite da almeno tre generazioni consecutive da una medesima famiglia che ha svolto nello stesso locale, per almeno settanta anni, un'attività di produzione, somministrazione o vendita al dettaglio dello stesso settore merceologico, mantenendo, se possibile, le originarie caratteristiche o in ogni caso stigliature di qualità superiore.
Il comma 6 prevede la possibilità di deroghe alle norme introdotte dal presente disegno di legge da parte delle regioni a fronte di specifiche esigenze. Ad esempio il comune di Aosta con deliberazione del Consiglio comunale n. 82 del 1° luglio 2004 ha ricompreso nella qualifica di attività storiche anche le attività alberghiere.
L'articolo 2 prevede la creazione di Albi regionali e comunali, sulla base di specifiche delibere degli enti territoriali. Le regioni dettano le norme per la creazione degli Albi comunali e raccolgono le iscrizioni nel relativo Albo regionale. Le domande di iscrizione sono valutate da apposita commissione comunale. La volontà, comunicata con lettera raccomandata, di cessazione dell'attività da parte della gestione della stessa, senza subentro, comporta la decadenza dalla qualifica di negozio o bottega storica e i relativi vincoli di subentro di altre attività nei locali da quest'ultima gestiti.
L'articolo 3 raccoglie un'istanza più volte rappresentata dai comuni e cioè la necessità di introdurre disposizioni di valenza nazionale idonee ad aumentare le tutele dei negozi e delle botteghe storici. Il comma 1 quindi prevede il diritto di prelazione all'acquisto degli immobili dove tali attività sono insediate. Il comma 2 prevede che le attività « di eccellenza » possano essere classificate come bene culturale, su richiesta dell'interessato. Si dispone quindi una specifica modifica al codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
L'articolo 4 rafforza le tutele in favore degli esercizi commerciali nei centri storici, anche al fine di evitare l'acquisizione, a causa della crisi pandemica in corso, di attività commerciali e artigianali che definiscono la natura dell'area. Si modifica l'articolo 31 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 (cosiddetto « decreto salva Italia » del Governo Monti), nella parte in cui prevedeva la soppressione del rispetto di distanze minime obbligatorie tra attività commerciali appartenenti alla medesima tipologia di esercizio, ampliando la possibilità offerta ai comuni di prevedere limitazioni all'insediamento di determinate attività produttive e commerciali in talune aree, la tutela di talune tipologie di attività commerciali e delle botteghe artigiane, anche con riferimento alla necessità di preservare caratteristiche storiche e culturali delle aree, ovvero il rispetto di distanze minime obbligatorie tra attività commerciali appartenenti alla medesima tipologia di esercizio, ivi compreso l'esercizio di attività di commercio itinerante su aree pubbliche, fatte salve le fiere e le altre manifestazioni analoghe autorizzate dai comuni.
Tali limitazioni fanno riferimento a una serie di motivi connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente e dei beni culturali, nonché alla tutela del decoro urbano dei centri storici, dei negozi storici e del presidio urbano e di servizio rappresentato dagli esercizi commerciali (sono queste due le nuove possibilità d'intervento introdotte);
– si fa espresso riferimento allo Small Business Act, riprendendo i princìpi illustrati nell'articolo 1;
– si riconosce che tali decisioni vanno assunte in concorso con le associazioni degli operatori e senza discriminazioni tra di essi;
– sono fatti salvi dalle possibilità di intervento dei comuni i negozi di vicinato, le medie e le grandi strutture regolarmente in attività alla data di entrata in vigore dei provvedimenti di adeguamento alla normativa sopra delineata, che regioni, città metropolitane e comuni dovranno emanare entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della disposizione.
Con la norma proposta e con il concetto di « distanza » si intende tutelare i negozi di vicinato dei centri storici dall'invadenza dal commercio ambulante invasivo, rispetto al quale possono essere introdotte misure quali il divieto di insediamento e la previsione di distanze dai negozi di vicinato di analoga tipologia e dal proliferare dei negozi etnici nei centri storici.
L'articolo 5 prevede, presso il Ministero dello sviluppo economico, la creazione dell'Albo nazionale dei negozi e delle botteghe storici, nonché di quelli di eccellenza. Dell'Albo è data adeguata informazione in una specifica sezione del sito internet del suddetto Ministero, nella quale sono contenuti anche i rinvii agli Albi regionali e ai percorsi e itinerari turistici regionali.
L'articolo 6, in fine, reca una delega al Governo per la tutela dei negozi e delle botteghe storici iscritti agli Albi regionali e prevede l'emanazione di un decreto legislativo, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano nel quale siano: a) individuate le caratteristiche dell'Albo nazionale; b) definiti i provvedimenti necessari per la tutela delle unità immobiliari che siano sede di attività iscritte all'Albo nazionale; c) individuati percorsi conciliativi che consentano la conclusione di accordi tra gli esercenti iscritti all'Albo nazionale ed i proprietari dei locali; d) introdotte specifiche agevolazioni normative e fiscali o quote di fondi riservate, a sostegno e tutela delle attività iscritte all'Albo nazionale; e) previste modalità di restituzione dei benefici economici e fiscali ricevuti in caso di perdita della qualifica di negozio storico o bottega storica; f) introdotte specifiche misure per le attività di eccellenza; g) individuate le forme di rappresentanza associativa nei confronti delle autorità competenti per territorio e cioè le associazioni territoriali nei confronti degli enti territoriali (comune o regione) e un'eventuale associazione nazionale nei confronti dello Stato; h) promosse attività di valorizzazione e conoscenza rivolte al turismo nazionale e internazionale; i) creazione di una sezione dedicata sul sito internet del Ministero, contenente l'Albo medesimo, le informazioni sulle attività di valorizzazione e i rinvii alle attività regionali.
A tal proposito una specifica norma prevede che la presenza delle attività commerciali e artigiane storiche debba a pieno titolo rientrare nella promozione dei circuiti culturali e turistici, alla stregua di altri beni architettonici e culturali delle città.