Onorevoli Senatori. – Nel corso del 2017, come noto, è stata approvata la legge 10 ottobre 2017, n. 161, di riforma, tra l'altro, del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo n. 159 del 2011, (di seguito denominato codice antimafia) unitamente a talune disposizioni contenute in altre leggi speciali e nel codice penale: tra queste è necessario menzionare la modifica all'articolo 104-bis delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale nonché quella all'articolo 12-sexies del decreto-legge n. 306 del 1992, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 356 del 1992.
Successivamente, nel corso del 2018 e del 2019 la produzione legislativa non è cessata; in particolare si segnalano, al riguardo, i seguenti ulteriori interventi di modifica alla legislazione antimafia:

1) il decreto legislativo n. 21 del 2018 con il quale è stata data attuazione ad una delle deleghe contenute nella legge n. 103 del 2017 (cosiddetta « legge Orlando ») e, in particolare, quella prevista dall'articolo 1, comma 85, lettera q), della suddetta legge, relativa all'introduzione del principio della cosiddetta « riserva di codice » nel nostro ordinamento penale. Il decreto in argomento, come noto, è intervenuto su una serie di disposizioni, abrogandole pressoché integralmente (come avvenuto per l'articolo 12-sexies del citato decreto-legge n. 306 del 1992, confluito nel nuovo articolo 240-bis del codice penale) ovvero emendandole significativamente (come avvenuto per l'articolo 104-bis delle norme di attuazione del codice di procedura penale);

2) il decreto legislativo n. 54 del 2018 (adottato in attuazione dell'articolo 33, commi 1 e 2, della citata legge n. 161 del 2017) che introduce nuove incompatibilità rispetto all'ufficio degli amministratori giudiziari, dei loro coadiutori, dei curatori fallimentari e degli altri organi delle procedure concorsuali. Una normativa che aspira ad assicurare la trasparenza effettiva nel conferimento degli incarichi ad alcuni ausiliari del giudice e la verifica delle cause di incompatibilità, ma che non pare immune da difetti e da pericoli di elusione;

3) il decreto legislativo n. 72 del 2018, in materia di tutela del lavoro nell'ambito delle imprese sequestrate e confiscate, che contiene una serie di misure di sostegno alle imprese e al reddito dei lavoratori dipendenti di aziende sequestrate o confiscate, sia in costanza di rapporto di lavoro, sia in caso di sua cessazione;

4) il decreto del Presidente della Repubblica n. 118 del 2018, che reca il regolamento con il quale si adegua la disciplina sull'organizzazione e la dotazione delle risorse umane dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata (ANBSC) alle disposizioni introdotte dalla citata legge n. 161 del 2017. La normativa potenzia la struttura dell'Agenzia, in particolare con l'incremento, tra l'altro, della pianta organica che passa da 30 a 200 unità;

5) il decreto-legge n. 113 del 2018 (cosiddetto decreto sicurezza), convertito, con modificazioni, dalla legge n. 132 del 2018, che parimenti ha apportato numerose modifiche al testo del codice antimafia, tra l'altro, in materia di ANBSC e di destinazione dei beni confiscati in via definitiva;

6) da ultimo, il decreto legislativo n. 14 del 2019, recante il codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza, che ha nuovamente modificato l'articolo 104-bis delle norme di attuazione del codice di procedura penale.

I suindicati interventi legislativi hanno sicuramente migliorato il sistema complessivo di norme dedicate alla materia delle misure ablative (sequestri, confische) e non ablative (amministrazione giudiziaria e controllo giudiziario) e alla gestione dei beni attinti da dette misure.
Tuttavia, nonostante le numerose citate riforme, si ritiene che anche l'attuale ordinamento – come riformato dai suindicati interventi legislativi – necessiti di ulteriori interventi migliorativi, onde rendere più efficiente la gestione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati a beneficio della collettività.
Il presente disegno di legge, apportando una serie di modifiche al codice antimafia e all'articolo 104-bis delle norme di attuazione del codice di procedura penale, in particolare per quanto concerne l'amministrazione giudiziaria dei beni connessi ad attività economiche e delle aziende, il controllo giudiziario delle aziende, la nomina e la revoca dell'amministratore giudiziario, i compiti dell'ANBSC, la gestione delle aziende e dei beni sequestrati, l'affitto o cessione di beni aziendali in costanza di procedura, la destinazione dei beni e delle somme nonché l'amministrazione dei beni sottoposti a sequestro preventivo e a sequestro e confisca in casi particolari e la tutela dei terzi nel giudizio, ha proprio tale finalità.
Nello specifico, intervenendo sul codice antimafia, si apportano una serie di modifiche:

a) all'articolo 34, al fine di superare le criticità riscontrate nell'applicazione pratica della norma, consentendo all'amministratore giudiziario di sostituirsi ad ogni effetto di legge ai titolari dei diritti sui beni e sulle aziende oggetto della misura (potendo così esercitare i diritti sociali ed amministrativi connessi alle quote dell'azienda attinta da misura). Parimenti all'amministratore giudiziario viene data la facoltà di decidere se subentrare o meno nei rapporti con l'organo di controllo (collegio sindacale, revisore, eccetera) e con l'organismo di vigilanza di cui al decreto legislativo n. 231 del 2001, laddove presenti, ad esempio in presenza di situazioni che fanno emergere un'omissione nelle attività di controllo delegate dalla legge a detti organismi. Si estende inoltre la disciplina contenuta nel libro I, titolo IV, del codice antimafia (cosiddetta procedura per la tutela dei terzi) anche alle misure non ablative, agevolando così l'operato dell'autorità giudiziaria e dell'amministratore giudiziario nell'espletamento delle attività di verifica e ripristino della legalità insite nell'istituto di cui allo stesso articolo 34 del codice antimafia. Infine viene espressamente prevista l'applicazione del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 177 del 2015, al fine di remunerare l'attività dell'amministratore giudiziario nelle misure non ablative;

b) all'articolo 34-bis, al fine di estendere all'istituto del controllo giudiziario l'applicazione delle norme del libro I, titolo III e titolo IV, del codice antimafia (cosiddetta procedura per la tutela dei terzi) anche alle misure non ablative, agevolando così l'operato dell'autorità giudiziaria e dell'amministratore giudiziario nell'espletamento delle attività di verifica e ripristino della legalità insite nell'istituto di cui allo stesso articolo 34-bis del codice antimafia. Infine, stante il silenzio del legislatore, viene espressamente prevista l'applicazione del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 177 del 2015 al fine di remunerare l'attività dell'amministratore giudiziario nelle misure non ablative;

c) all'articolo 35, al fine di superare, in materia di gestione di aziende sequestrate, il limite quantitativo di tre incarichi rimettendo la scelta del conferimento al prudente apprezzamento di un provvedimento motivato e collegiale del tribunale, il quale, anche al fine di garantire la necessaria rotazione degli incarichi, dovrà esplicitare la nomina tenendo conto di una molteplicità di criteri quantitativi (come il numero degli incarichi in corso) qualitativi (come le pregresse esperienze professionali) e gestionali (come tipologia e valore dei beni sequestrati, complessità dell'amministrazione, eccetera). Si osserva che il suddetto limite di tre incarichi non tiene conto della specifica realtà delle misure di prevenzione e prescinde dalla complessità degli incarichi. Non si tiene conto del fatto che un amministratore giudiziario dotato di una struttura organizzativa adeguata può gestire un numero di procedure complesse anche assai maggiore e che il numero degli amministratori giudiziari esperti è modesto anche se in continuo aumento. In alcune regioni il numero dei professionisti idonei a svolgere la funzione di amministratore giudiziario è talmente modesto da non poter assicurare una copertura adeguata rispetto ai prevedibili procedimenti di prevenzione patrimoniali, laddove venisse mantenuto tale generico limite. Nel rispetto del suddetto limite, un professionista nominato in tre procedimenti aventi per oggetto ciascuno un'impresa individuale di nessun rilievo non potrà avere altri incarichi, mentre un professionista nominato in un procedimento nel quale deve gestire molte decine di aziende del valore di centinaia di milioni o più, potrà avere altri incarichi analoghi. Viene proposta poi la modifica della disposizione che consente all'autorità giudiziaria di nominare amministratore giudiziario il dipendente dell'ANBSC, prevedendo al riguardo la possibilità per l'autorità giudiziaria di nomina del dipendente dell'ANBSC anche quale coadiutore dell'amministratore giudiziario, ruolo questo che richiede una minore presenza e un impegno gestorio e responsabilità decisamente limitate e più compatibile con il ruolo e gli orari lavorativi del dipendente pubblico, sia esso dirigente o funzionario. Il divieto di nominare amministratore giudiziario o collaboratore di quest'ultimo un parente o affine del proposto viene esteso – in analogia alla previsione di cui all'articolo 1, comma 5, del decreto legislativo n. 72 del 2018 – anche ai lavoratori che abbiano concretamente partecipato alla gestione dell'azienda prima del sequestro e fino all'esecuzione di esso ovvero sino all'esecuzione del provvedimento di allontanamento per motivi di ordine pubblico di cui all'articolo 41, comma 1-novies, introdotto dal presente disegno di legge. Viene infine previsto espressamente, come da indirizzo giurisprudenziale costante, che anche i coadiutori eventualmente nominati dall'amministratore giudiziario assumano la qualifica di pubblico ufficiale e ad ogni effetto rappresentino l'amministrazione giudiziaria per le attività di custodia, amministrazione e gestione nei confronti dei terzi e verso la pubblica amministrazione;

d) all'articolo 38, al fine di chiarire la natura dell'incarico del coadiutore dell'ANBSC, per l'effetto qualificato pubblico ufficiale e legittimato ad espletare anche la notificazione degli atti e provvedimenti amministrativi, così rendendo più efficace e celere l'udienza di verifica dei crediti che precede la destinazione dei beni. Parimenti viene chiarita la disciplina applicabile ai compensi dei coadiutori dell'ANBSC, in particolare prevedendo l'applicazione del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 177 del 2015 in materia di compensi dell'amministratore giudiziario, fatte comunque salve le disposizioni recentemente introdotte in materia di equo compenso. Al fine di agevolare il passaggio di consegne tra l'amministratore giudiziario che cessa l'incarico a seguito dell'adozione del provvedimento di confisca di secondo grado e l'ANBSC che subentra nella gestione, è previsto che sino all'eventuale accettazione della nomina di coadiutore o del passaggio di consegne con altro professionista nominato coadiutore dall'ANBSC, l'amministratore esercita in proroga i poteri di ordinaria amministrazione sotto il controllo della medesima ANBSC. Si chiarisce infine il regime giuridico da applicare in caso di confisca di imprese individuali e di partecipazioni societarie che assicurino in società di persone le maggioranze previste dall'articolo 2359 del codice civile. In particolare è previsto che la legale rappresentanza venga conferita ex lege all'Agenzia lasciando comunque alla stessa, nei casi di confisca di partecipazioni societarie che assicurino in società di persone ovvero in società di capitali le maggioranze previste dall'articolo 2359 del codice civile, di impartire le direttive sulla nomina del legale rappresentante, che può essere nominato, nelle forme previste dal codice civile, anche nella persona del coadiutore. La medesima disciplina si applica in caso di confisca definitiva di cui all'articolo 45;

e) all'articolo 40, al fine di estendere, in costanza di procedura e ricorrendone i presupposti, indicati dalla norma in esame, l'alienazione del cespite a qualsiasi tipologia di bene sequestrato, ampliando pertanto la portata applicativa della norma in esame non solo ai beni mobili (come previsto dalla vigente disciplina), ma anche ai beni immobili e ai beni aziendali;

f) inserendo un nuovo articolo 40-bis, al fine di disciplinare l'alienazione o l'affitto di beni aziendali (complessi aziendali o quote di partecipazione societaria) in costanza di procedura e ricorrendone i presupposti, indicati dalla norma in esame. Per l'alienazione delle aziende vengono inserite le medesime cautele già previste per la vendita dei beni immobili dall'articolo 48, comma 5, del codice antimafia. Inoltre, al fine di tutelare la posizione dell'acquirente o dell'affittuario, viene espressamente escluso per legge l'accollo dei debiti di lavoro e aziendali sorti prima dell'operazione di cessione o di affitto, ivi compresi quelli sorti in costanza di procedura. In questo modo, l'acquirente o l'affittuario sono maggiormente incentivati ad acquisire un'azienda priva di posizioni debitorie. Parimenti, nel caso di retrocessione dell'azienda alla procedura, è previsto che i debiti sorti durante la vigenza dell'affitto o della cessione non siano opponibili alla procedura, sicché i creditori dell'affittuario o del cessionario potranno rivalersi esclusivamente su quest'ultimo;

g) all'articolo 41, al fine di eliminare l'obbligo di nomina dell'attestatore, all'uopo prevedendone il ricorso soltanto su proposta l'amministratore giudiziario e previa autorizzazione del giudice delegato. Superando le criticità applicative dell'istituto dell'attestazione nelle imprese sequestrate, viene espressamente previsto che l'attestazione riguarda i dati aziendali riferibili alla gestione dell'amministratore giudiziario e che i costi del professionista incaricato di redigere la relazione sono posti in via principale a carico dell'azienda sequestrata e, in caso di incapienza, a carico dell'Erario ai sensi dell'articolo 42. Inoltre si intende chiarire il regime di ostensione (cosiddetta discovery) degli atti di gestione, in particolare della relazione di cui all'articolo 41 del codice antimafia, per la quale alle parti è concessa la facoltà della visione e dell'estrazione di copia limitatamente alla parte riguardante la stima di valore del bene aziendale (in simmetria con quanto già previsto dal codice antimafia per la relazione di cui all'articolo 36). Poi, ove siano formulate contestazioni motivate sulla stima dei beni, è prevista l'applicazione di quanto stabilito dal comma 4 dell'articolo 36 del codice antimafia e si interviene per superare l'annosa questione, molto dibattuta in dottrina e giurisprudenza, relativa alla sorte della carica di legale rappresentante di un bene aziendale sequestrato, con particolare riferimento alle imprese individuali e alle società di persone. In particolare è previsto che qualora il sequestro abbia a oggetto imprese individuali o partecipazioni societarie che assicurino all'interno di società di persone o di capitali le maggioranze previste dall'articolo 2359 del codice civile, si applica la sospensione degli organi sociali con il contestuale mantenimento in capo all'amministratore sospeso della rappresentanza dell'impresa nel procedimento, nei confronti dei terzi e verso la pubblica amministrazione. Il tribunale, in ogni caso, anche su istanza dell'amministratore giudiziario, può impartire le direttive sull'eventuale revoca del legale rappresentante del bene aziendale, che può essere nominato, nelle forme previste dal codice civile, anche nella persona dell'amministratore giudiziario; qualora non sia prevista l'assunzione della qualità di amministratore della società, il tribunale determina le modalità di controllo e di esercizio dei poteri da parte dell'amministratore giudiziario. Con un'ulteriore modifica si intende trasporre nella norma la prassi giudiziaria in atto, finalizzata a consentire al giudice delegato, anche su istanza dell'amministratore giudiziario, nei casi del cosiddetto sequestro tombale di bene aziendale (impresa individuale ovvero quote e azienda di società di persone e di capitali), di disporre l'allontanamento del dipendente per motivi di ordine pubblico e la contestuale cessazione del rapporto di lavoro. Avverso il provvedimento di allontanamento e di cessazione del rapporto di lavoro l'interessato può proporre reclamo, nel termine perentorio di quindici giorni dalla data in cui ne ha avuto effettiva conoscenza, al tribunale che ha disposto il sequestro, il quale provvede, entro i dieci giorni successivi, ai sensi dell'articolo 127 del codice di procedura penale. Nel caso di conferma del provvedimento da parte del tribunale che ha disposto il sequestro, si applica il divieto di erogare gli strumenti di sostegno al reddito cui all'articolo 1, comma 5, del decreto legislativo 18 maggio 2018, n. 72, in materia di tutela del lavoro nell'ambito delle imprese sequestrate e confiscate;

h) all'articolo 48, al fine di introdurre nel codice antimafia, per la destinazione dei beni confiscati in via definitiva, l'istituto del partenariato pubblico privato. Con l'espressione partenariato pubblico-privato si fa comunemente riferimento a forme di cooperazione tra poteri pubblici e soggetti privati, con lo scopo di finanziare, costruire e gestire infrastrutture o fornire servizi di interesse pubblico: la legge delega n. 11 del 2016, che detta i principi su cui è costruito il nuovo codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo n. 50 del 2016, sposando i principi forniti dalle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE, 2014/25/UE in materia di appalti pubblici, ha recepito detto innovativo istituto all'interno dell'articolo 180 del citato codice e lo ha definito nell'articolo 3, comma 1, lettera eee), del medesimo codice, come il contratto « a titolo oneroso stipulato per iscritto con il quale una o più stazioni appaltanti conferiscono a uno o più operatori economici per un periodo determinato in funzione della durata dell'ammortamento dell'investimento o delle modalità di finanziamento fissate, un complesso di attività consistenti nella realizzazione, trasformazione, manutenzione e gestione operativa di un'opera in cambio della sua disponibilità, o del suo sfruttamento economico, o della fornitura di un servizio connesso all'utilizzo dell'opera stessa, con assunzione di rischio secondo modalità individuate nel contratto, da parte dell'operatore ». In altri termini, il bene sequestrato o confiscato potrebbe essere formalmente destinato a un ente pubblico (ad esempio ANBSC, Stato o enti territoriali) e valorizzato mediante il supporto imprenditoriale, che interverrebbe nel progetto gestendo il bene, mediante sfruttamento economico, per un periodo di tempo determinato. In questo modo il bene non verrebbe alienato, ma mantenuto al patrimonio dello Stato o dell'ente territoriale mediante la contestuale valorizzazione da parte dell'imprenditoria privata sana, che ne sfrutterebbe le potenzialità economiche per un determinato periodo di tempo stabilito nel contratto.

Intervenendo infine sull'articolo 104-bis delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, di cui al decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271, si intende colmare una lacuna legislativa creatasi a seguito dell'approvazione del codice della crisi di impresa e dell'insolvenza, di cui al decreto legislativo n. 14 del 2019, giacché – in base alla normativa vigente – nei casi di sequestro penale non finalizzato alla confisca ex articolo 240-bis codice penale trova applicazione soltanto una parte delle norme del codice antimafia (in particolare le disposizioni comprese tra l'articolo 35 e l'articolo 51-bis) e la disciplina in materia di tutela dei terzi di cui al titolo IV del libro I del codice antimafia, mentre erroneamente non viene prevista l'applicazione della disciplina in materia di competenza dell'ANBSC (che dal secondo grado di giudizio subentra nella gestione e dopo la confisca definitiva provvede alla destinazione dei beni definitivamente confiscati). Per l'effetto viene chiarito che nel caso di sequestro penale, trova applicazione l'integrale disciplina del codice antimafia, uniformando così la disciplina in materia di gestione e destinazione dei beni confiscati alla criminalità organizzata ed evitando che nel nostro ordinamento esistano sequestri e confische compiutamente disciplinati (quelli di prevenzione e quelli penali per i quali si applicano le norme del codice antimafia) unitamente a sequestri e confische penali non puntualmente normati con evidenti disparità di trattamento e di disciplina.