Onorevoli Senatori. – Il disegno di legge in esame scaturisce dalla necessità di fare fronte a un problema di enorme rilevanza sanitaria e sociale, l'epilessia. Con la sua adozione si vuole assicurare il miglioramento della qualità di vita alle persone con epilessia e alle loro famiglie, attraverso un'efficace assistenza socio-sanitaria, diagnosi precoci, terapie adeguate e interventi efficaci in ambito sociale.
L'epilessia è una delle patologie neurologiche croniche più diffuse nel mondo, che si esprime in molteplici forme diverse tra loro sia per età di insorgenza che per gravità e possibilità di trattamento. In Italia le persone con epilessia sono circa 500.000 e vengono riportati circa 30-50.000 nuovi casi ogni anno, con due picchi di incidenza più elevata, uno in età infantile ed un altro – di maggiore entità – negli individui al di sopra dei 65 anni. Le cause dell'epilessia sono, tra loro, molto diverse: da quelle genetiche (che spiegano i casi un tempo definiti ad etiologia sconosciuta) a quelle strutturali, in conseguenza di malformazioni cerebrali, esiti di traumi cranici, tumori, malattie infettive del sistema nervoso centrale, e così via. Oltre un terzo delle persone con epilessia non risponde a nessuna delle terapie farmacologiche attualmente disponibili (epilessia farmacoresistente) e, se si escludono le risoluzioni della patologia conseguenti alla terapia neurochirurgica o le guarigioni delle rare forme benigne età dipendenti, si può affermare che la vera e propria guarigione dall'epilessia è un concetto difficilmente proponibile. In sintesi, dunque, l'epilessia è una patologia neurologica cronica che può andare incontro a risoluzione ma che difficilmente guarisce e, in oltre un terzo dei casi, non si dispone attualmente di terapie efficaci per il controllo delle crisi epilettiche. Ciò nonostante, l'epilessia non figura tra le malattie croniche oggetto del Piano nazionale delle cronicità e questo testimonia quanto la patologia sia poco conosciuta anche a livello istituzionale e, per questo, spesso ignorata.
Va precisato che l'epilessia è una malattia cronica caratterizzata dalla ricorrenza di crisi epilettiche. Crisi epilettiche ed epilessia non sono però la stessa cosa. Una crisi epilettica è una transitoria insorgenza di segni o sintomi dovuti ad un'attivazione neuronale anomala, eccessiva e ipersincrona a livello cerebrale, e può essere provocata da una serie di fattori mentre, l'epilessia è una malattia cronica definita dalla comparsa di crisi non provocate (o riflesse).
Esistono diversi tipi di crisi epilettiche, che possono essere distinte in base alla localizzazione di esordio e propagazione della scarica parossistica a livello cerebrale. Le crisi possono essere suddivise in crisi focali o generalizzate. Le prime iniziano in una zona circoscritta della corteccia cerebrale e a volte possono propagarsi ad altre aree cerebrali. I sintomi dipendono dall'area coinvolta dall'attività parossistica, a esempio sono di tipo motorio se la scarica coinvolge l'area motoria, visivi se interessa il lobo occipitale, uditivi se interessa la parte laterale del lobo temporale, etc. Le crisi generalizzate, invece, coinvolgono, fin dall'inizio o molto precocemente, i due emisferi cerebrali. A loro volta, le crisi generalizzate si suddividono in diversi tipi, le forme più comuni sono le crisi tipo « assenza » caratterizzate da brusca sospensione della coscienza e rapida ripresa dopo circa 5-15 secondi; le crisi tonico-cloniche o cloniche generalizzate i cui sintomi consistono in un'iniziale e brusca perdita di coscienza, caduta a terra con rigidità diffusa su tutto il corpo (fase tonica), dopo circa 20-30 secondi comparsa di scosse ritmiche su tutto il corpo (fase clonica), possono associarsi a emissione di urlo, morsus della lingua e perdita di urine o feci. Normalmente le crisi epilettiche si risolvono spontaneamente entro secondi o minuti e, a volte, possono essere seguite da deficit post-critici (sonnolenza, deficit motorio, sensitivo o sensoriale, afasia, e così via), con progressiva ripresa delle normali funzioni. Quando le crisi sono particolarmente prolungate (oltre 5 minuti) o si ripetono in modo ravvicinato per oltre 20 minuti si realizza una condizione definita stato epilettico che rappresenta un'emergenza medica, richiedendo il ricovero in ambiente ospedaliero, con intervento anche di tipo rianimatorio. Lo stato epilettico può essere sia di tipo convulsivo che non convulsivo e costituisce una delle più gravi emergenze neurologiche, in quanto è associata ad alto rischio di morbilità e mortalità.
Il tasso di mortalità delle persone con epilessia è più elevato rispetto a quello della popolazione generale. Il rischio di mortalità associato all'epilessia è strettamente dipendente dal tipo di epilessia e dal grado di controllo ottenuto con la terapia in atto. Esso dipende anche da fattori strettamente connessi alle crisi (annegamento, soffocamento da cibo malato, traumi cranici per caduta improvvisa, stato epilettico, eccetera). Nelle persone con epilessia è segnalato anche un rischio aumentato di suicidio, che può essere messo in correlazione con le comorbilità ansioso-depressive. Merita infine menzione la morte improvvisa ed inaspettata Sudden Unexplained Death in Epilepsy (SUDEP) che è la causa di decesso più comune legata all'epilessia. La SUDEP ha un'incidenza di circa 1 caso su 1000 l'anno (circa 50.000 l'anno a livello mondiale) ed il suo rischio è maggiore nei pazienti gravemente farmacoresistenti e che presentano crisi molto intense e prolungate.
L'epilessia, come già detto, colpisce persone di tutte le età, senza distinzioni di genere, condizione sociale, culturale ed economica e tutte queste persone, a causa della loro malattia, sono spesso soggette a stigmatizzazione e discriminazione causate da ignoranza, pregiudizi e atteggiamenti negativi attorno alla patologia e vanno incontro a gravi difficoltà per quanto riguarda l'istruzione, l'occupazione (si registrano altissimi livelli di disoccupazione tra le persone con epilessia in tutta Europa), il matrimonio e la riproduzione, lo sport, la gestione del tempo libero e dei viaggi, e così via.
Sotto il profilo sociale, l'epilessia costituisce una e vera e propria emergenza. Secoli di ignoranza e oscurantismo hanno circondato di mistero e paure il suo sintomo più evidente, la crisi epilettica, inducendo le persone con epilessia a nascondere, ove possibile, la loro condizione. Consapevole di questo, nel 1997, l'Organizzazione mondiale della sanità (OMS) e due organizzazioni internazionali non governative, l’International League Against Epilepsy (ILAE) alla quale aderisce la società scientifica italiana Lega italiana contro l'epilessia (LICE) e l’International Bureau for Epilepsy (IBE) alla quale aderiscono le associazioni italiane, l'Associazione italiana contro l'epilessia (AICE) e la Federazione italiana epilessie (FIE), hanno lanciato la campagna globale contro l'epilessia « Fuori dall'ombra » e nel 2008 l'OMS ha lanciato il programma di azione sul divario della salute mentale che ha fornito una solida base di lavoro per lo sviluppo globale di politiche a favore dell'epilessia. Nel più recente passato, organizzazioni governative e non governative, società accademiche e altri organi internazionali, incluso il Parlamento europeo con la dichiarazione sull'epilessia n. 0022 del 2011, hanno incentivato l'adozione di politiche a favore dell'epilessia e hanno assunto un ruolo importante nei confronti dei governi nazionali. In questo senso, ancora una volta, si sono distinte l'ILAE e l'IBE che, nell'ambito dei rapporti ufficiali con l'OMS con la quale collaborano da diversi anni, hanno ottenuto le risoluzioni del 2 Febbraio 2015 n. 136/R8 dell’Executive Board e del 26 maggio 2015 n. 68.20 dell'Assemblea generale dell'OMS con le quali gli stati membri sono stati sollecitati ad adottare politiche finalizzate a promuovere e rafforzare la capacità di ricerca sull'epilessia, assicurare cure e assistenza adeguate all'entità del fenomeno e alla sua gravità, promuovere la sensibilizzazione e l'istruzione sull'epilessia, in particolare nella scuola primaria e secondaria, al fine di contribuire alla riduzione di pregiudizi, stigmatizzazioni e discriminazioni verso gli individui affetti da epilessia e le loro famiglie, largamente diffusi in tutti i Paesi con gravi conseguenze in ogni ambito. Lo stesso Governo italiano, tramite il Ministero della salute, dapprima si è reso sponsor delle risoluzioni dell'OMS e, dopo la loro adozione, ha realizzato una campagna di comunicazione sociale dal titolo « L'epilessia esiste. Parliamone » che ha la finalità di veicolare messaggi positivi verso la società civile senza il cui coinvolgimento non sarà possibile modificare la distorta e stigmatizzante percezione dell'epilessia e ciò che essa comporta per le persone che ne sono malate.
Una specifica trattazione richiede la gestione degli studenti con epilessia nell'ambiente scolastico. Solo se si consideri che il tasso complessivo d'incidenza di epilessia nei bambini di età compresa tra 1 mese e 17 anni è di 44 casi per 100.000 all'anno, è evidente come il primo ambiente sociale con il quale impatta l'epilessia è proprio quello scolastico. I risultati emersi da un'indagine recentemente svolta presso gli insegnanti delle scuole primarie e secondarie di primo grado per verificare le modalità di approccio al problema sono deludenti per non dire preoccupanti ⁽¹⁾ . La quasi totalità degli insegnanti conosce l'esistenza della patologia ma solo pochissimi sono informati sulle caratteristiche della malattia e sulle modalità di gestione delle crisi. La maggioranza degli interpellati è convinta che si tratti di una malattia ereditaria e oltre il 60 per cento non sa come comportarsi in caso di crisi o, peggio ancora, pensa di doversi comportare in modi che sono del tutto errati. L'indagine dimostra, inoltre, che nei tre quarti dei casi l'esordio dell'epilessia avviene durante il percorso scolastico, prima dei venti anni di età e, in particolare, nei bambini e negli adolescenti. Uno degli obiettivi del disegno di legge in esame è, pertanto, quello di trasferire nell'ambito scolastico la percezione del bambino/studente con epilessia senza connotazioni disvaloriali di diversità che alimentano lo stigma quando addirittura non lo creano ! Per fare in modo che questo si realizzi è indispensabile un’ azione strutturata e continuativa di formazione del personale scolastico all'accoglienza e alla corretta gestione dello studente con epilessia. Il personale scolastico potrà diventare il veicolo di conoscenza, forse l'unico, di sicuro il più efficace, capace di produrre quell'avanzamento culturale indispensabile perché a livello sociale l'epilessia perda ogni connotazione stigmatizzante. Perché questo accada esso deve essere dotato di strumenti di conoscenza circa le caratteristiche della malattia, gli effetti dei farmaci antiepilettici sulle capacità cognitive o attentive, gli effetti psicologici della malattia su chi ne è colpito costretto a convivere con l'incognita della crisi epilettica che lo pone in condizione di grande fragilità sia per la perdita del controllo del proprio corpo che per il pericolo di traumatismi; esso deve essere adeguatamente formato a gestire le crisi epilettiche, sia sotto il profilo dell'assistenza allo studente, che della gestione delle emozioni che la crisi epilettica può scatenare in chi, senza conoscerne le caratteristiche e senza sapere come comportarsi, vi assiste. Sempre riguardo a quanto sia importante, anche sotto il profilo strettamente sanitario, che l'epilessia trovi una corretta capacità di gestione nell'ambiente scolastico, è importante evidenziare che la cura dell'epilessia è basata sull'utilizzo di farmaci specifici (antiepilettici) la cui efficacia è spesso legata al grado di cosiddetta « compliance » alla terapia da parte del malato. La terapia farmacologica non deve essere mai interrotta e deve essere assunta con regolarità anche oraria, spesso anche in 2-3 dosi giornaliere. Pertanto, durante l'orario scolastico, è indispensabile che allo studente venga assicurata la possibilità di mantenere la continuità terapeutica somministrandogli il farmaco, quando per età o capacità, non è nelle condizioni di provvedervi direttamente.
Per quanto riguarda, invece, il trattamento della crisi epilettica convulsiva in acuto, il primo soccorso consiste nel mettere in posizione di sicurezza il bambino, su un fianco, e nell'allontanare eventuali oggetti con cui possa ferirsi. In caso di crisi convulsive che non si interrompono spontaneamente dopo pochi minuti (3-5 minuti circa) è necessario la somministrazione di farmaci. Tali farmaci, di uso domestico, vengono abitualmente somministrati dai genitori e la stessa cosa può essere fatta da personale non sanitario, quale quello scolastico, previa autorizzazione, non essendo richieste per la relativa somministrazione né competenze tecnico-sanitarie, né discrezionalità circa i tempi e i modi.
Di contro, un soccorso non efficiente nelle situazioni di emergenza, può esporre il bambino/studente al rischio di soffocamento o al rischio di riportare lesioni da trauma qualora non venisse messo in sicurezza. Inoltre, una crisi prolungata che non venga interrotta con la somministrazione del farmaco salvavita, può persistere fino all'instaurarsi di uno stato epilettico che può determinare un danno cerebrale e mettere a rischio la vita del bambino/studente.
Entrambi gli interventi richiesti in ambito scolastico, rientrano nell'ottica della promozione della salute e della prevenzione delle complicanze della patologia per evitarne le ricadute sulla qualità di vita del bambino e della sua famiglia e, più latamente, per la società. Del resto, in ambito scolastico, il tema della tutela della salute e della gestione di situazioni di emergenza è già emerso e ha trovato concreta risposta nella formazione del personale scolastico al primo soccorso. Primo soccorso che contempla anche casi di interventi che richiedono discrezionalità e capacità tecniche come nel caso della defibrillazione.
Un passo importante verso il riconoscimento del diritto delle persone con epilessia a poter ottenere il permesso di guida è stato fatto con il decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 30 novembre 2010, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 301 del 27 dicembre 2010, con cui risulta recepita la direttiva 2009/112/CE della Commissione, del 25 agosto, e con il decreto legislativo del 18 aprile 2011, n. 59, recante « Attuazione delle Direttive 2006/126/CE e 2009/113/CE concernenti la patente di guida ». Si è trattato di una grande novità che ha visto l'ingresso nella legislazione domestica di una disciplina organica delle modalità per il rilascio e il rinnovo della patente di guida alle persone con epilessia. Il possesso della patente di guida è, infatti, un fattore di indipendenza e autonomia, favorisce l'autostima e incrementa le opportunità lavorative. Ottenerne il rilascio è un obiettivo di primaria importanza nella vita delle persone adulte e le persone con epilessia non fanno eccezione. Nei dieci anni di vita della legge, tuttavia, ne sono venute in rilievo alcune difficoltà interpretative e applicative e, in particolare, prima fra tutte, l'interpretazione del punto D.7.1. dell'allegato III del decreto legislativo n. 59 del 2011 che disciplina, appunto, l'epilessia. Il paragrafo prevede, solo per il caso di epilessia ⁽²⁾ l'obbligo di segnalazione alla Motorizzazione civile (MC) dello stato patologico delle persone con epilessia che accedono a « Enti o Amministrazioni che per motivi istituzionali di ordine amministrativo previdenziale, assistenziale o assicurativo abbiano accertato l'esistenza di tale condizione ». A parte l'evidente violazione del principio di uguaglianza di cui all'articolo 3 della Costituzione, la formulazione del paragrafo ha generato molti dubbi circa i soggetti destinatari dell'obbligo di segnalazione. Tuttavia, la censura più rilevante è stata rivolta alla legittimità della prescrizione che, nella sua formulazione attuale sembra proporsi di realizzare, presso la MC, delle vere e proprie liste contenenti i nominativi delle persone con epilessia, senza alcuna distinzione neanche rispetto all'età della persona da segnalare e a prescindere da una sua manifestazione di volontà di ottenere la patente. Volendo seguire diligentemente la prescrizione della norma, dovrebbero essere segnalate alla MC anche i minori con epilessia e tutti coloro che hanno ricevuto la diagnosi di epilessia presso un ente pubblico, mentre coloro che l'avessero ricevuta presso un ente privato non rientrante nell'elencazione di cui alla norma, non dovrebbero essere segnalati. È evidente l'abnormità di una tale previsione che, peraltro, pare aver dato luogo a una scarsa applicazione. Altra criticità è rappresentata dal concetto di guarigione dall'epilessia espresso nella norma. Secondo il legislatore del 2011, la persona con epilessia libera da crisi epilettiche da dieci anni in assenza di terapia è da ritenersi guarita. Tuttavia in ambito scientifico il termine « guarigione » non trova applicazione; viene, invece, usato il termine « risoluzione » ma la relativa definizione non coincide con quella declinata nel decreto legislativo n. 59 del 2011. La questione più rilevante è, dunque, quella di definire i casi nei quali decadono le restrizioni previste dal decreto legislativo per la persona con epilessia che veda venire meno lo stato patologico che ha giustificato l'applicazione di quelle restrizioni. L'articolo 4 del disegno di legge risponde, pertanto, a tale necessità seppure non modifica la previsione più severa prevista dal decreto legislativo per il rilascio delle patenti del Gruppo 2 individuato nel decreto stesso. Altro elemento di criticità si è rivelato essere quello del periodo di validità della patente tra un rinnovo e l'altro. La relativa determinazione è affidata alla valutazione discrezionale delle commissioni mediche e varia, sensibilmente, tra una commissione e l'altra senza alcuna apparente ragione che giustifichi tanto divario. La legge, pertanto, dovrebbe prevedere un periodo di validità della patente almeno pari a quello di libertà da crisi o, a discrezione – e non arbitrio – della commissione, più lungo, ma mai inferiore.
Il disegno di legge si compone di 11 articoli.
L'articolo 1 stabilisce la finalità della legge, che è quella di consentire e di assicurare la piena integrazione e il miglioramento della qualità di vita delle persone con epilessia e declina le modalità per il raggiungimento di tali obiettivi.
L'articolo 2 prevede l'aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza e delle linee di indirizzo per la promozione e il miglioramento della qualità e dell'appropriatezza degli interventi assistenziali per la diagnosi e la cura dell'epilessia.
L'articolo 3 prevede la promozione della ricerca scientifica con la doppia finalità di migliorare i processi diagnostici e terapeutici e facilitare il superamento dello stigma.
L'articolo 4 introduce un'importante novità e cioè le modalità attraverso le quali far decadere tutte le limitazioni derivanti dal precedente stato patologico.
L'articolo 5 contiene la definizione di farmacoresistenza e ne disciplina gli effetti per le persone che versano in tale condizione.
L'articolo 6 disciplina la gestione dell'epilessia nella scuola sia per quanto riguarda l'inclusione degli studenti con epilessia che la somministrazione di farmaci in orario scolastico per assicurare la continuità terapeutica e in caso di emergenza.
L'articolo 7 prevede l'estensione della tutela antidiscriminatoria prevista dalla legge n. 67 del 2006 alle persone con epilessia che vengono discriminate come le persone con disabilità anche quando non hanno alcuna disabilità.
L'articolo 8 prevede l'adeguamento dei livelli essenziali di assistenza a fini diagnostici e terapeutici e disciplina le politiche regionali sull'epilessia; ha la finalità di porre rimedio alla significativa disparità di trattamento nella cura e nell'assistenza delle persone con epilessia nelle varie regioni italiane.
L'articolo 9 prevede disposizioni in materia di rilascio della patente di guida in favore delle persone con epilessia.
L'articolo 10 istituisce l'Osservatorio nazionale permanente per l'epilessia, organo avente il compito di tutelare il diritto delle persone con epilessia a non essere discriminate in ragione della loro malattia e a ricevere, su tutto il territorio nazionale, adeguati livelli di assistenza, uniformi e omogenei.
L'articolo 11 specifica la copertura finanziaria.

1) L'indagine è stata realizzata dalla Lega italiana contro l'epilessia (LICE).

2) Tale obbligo non è previsto per gli le persone con disturbi visivi, con malattie cardiovascolari o che facciano uso di sostanze stupefacenti e abuso di alcol prese in considerazione dalla stessa norma ai fini delle limitazioni per il rilascio e rinnovo della patente. Solo per le persone con diabete è previsto, seppure in maniera ancora più generica non essendo menzionato il soggetto destinatario dell'obbligo, un similare obbligo di segnalazione all'ufficio della MC, in caso di crisi di grave ipoglicemia o di modifiche della terapia farmacologica che possono indurre ipoglicernia grave, al fine di avviare il procedimento di revisione della patente previsto dall'articolo 128 del Codice della strada.