Onorevoli senatori. –

1. L'esperienza della Difesa in tema di semplificazione normativa

L'Amministrazione della difesa, in tema di semplificazione normativa e amministrativa, ha colto l'occasione offerta dal complesso delle disposizioni generali di cui l'ordinamento giuridico si era dotato con la legge 28 novembre 2005, n. 246, concernente « Semplificazione e riassetto normativo per l'anno 2005 », più nota come « taglia-leggi ». Infatti, l'articolo 14 della legge richiamata, che si colloca certamente come pietra miliare della semplificazione normativa nell'ordinamento nazionale, conteneva, fra l'altro (direttamente, al comma 14, ovvero indirettamente, al comma 15, mediante il rinvio espresso all'articolo 20 della legge 15 marzo 1997 n. 59), la delega al Governo per procedere ad un percorso completo di semplificazione normativa e amministrativa. Questo percorso è stato completamente affrontato dalla Difesa attraverso:

a) l'identificazione e la catalogazione di tutte le disposizioni legislative anteriori al 1970 (ancorché successivamente novellate) di cui si riteneva indispensabile la permanenza in vigore;

b) la semplificazione e il riassetto della materia « sopravvissuta » e la sua armonizzazione con la normativa entrata in vigore successivamente al 1970.

Al riguardo, condividendo appieno, sul piano concettuale, la filosofia semplificatoria fondata sulla realizzazione di testi unici normativi di settore, per quanto più possibile completi, coerenti e coordinati, all'epoca, la Difesa non si è dunque limitata ad abrogare – secondo il meccanismo della cosiddetta « ghigliottina » recato dalla richiamata « taglia-leggi » – ma ha intrapreso, parallelamente, il procedimento, virtuoso, di ridefinizione organica degli assetti normativi d'interesse, conclusosi nel 2010 con la realizzazione di due sole fonti di riferimento: il codice dell'ordinamento militare, di livello primario, recato dal decreto legislativo n. 66 del 2010, e il testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare, di livello sub-primario, recato dal decreto del Presidente della Repubblica n. 90 del 2010.
Questi, per l'epoca, ambiziosissimi obiettivi furono raggiunti attraverso una rigorosa quanto ragionata attuazione dei princìpi e criteri direttivi recati dalla richiamata delega, utilizzati in maniera « dosata » nella complessa realtà della Difesa, caratterizzata, all'epoca, da un vastissimo, articolato, stratificato e, in parte, vetusto stock normativo.
Del resto, tale « ingombrante » complessità fu all'epoca rilevata sia dal Consiglio di Stato, in occasione del parere reso sul « piano di azione per la semplificazione e la qualità della regolazione » (si veda Cons. Stato, Sez. consultiva sugli atti normativi, 21 maggio 2007, n. 2024/2007), sia dal Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, in occasione della relazione sulla « ricognizione della legislazione statale vigente », presentata al Parlamento il 14 dicembre 2007. Ambedue le Autorità, infatti, per così dire all'unisono, non mancarono di sottolineare come il settore dell'« ordinamento militare » fosse a pieno titolo fra quelli che palesavano la necessità di un tempestivo e profondo intervento di riassetto normativo semplificatorio.
La codificazione normativa di rango primario, unitamente alla contestuale raccolta organica delle disposizioni regolamentari in testo unico coevo al corpus primario, da adottarsi, quest'ultima, a norma dell'articolo 17, commi 1 e 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, ha comportato un'imponente opera di riassetto normativo, sviluppatasi sulla preventiva e analitica attività di « identificazione » del testo vigente per ciascuna disposizione anteriore al 1970 – sopravvissuta al meccanismo della « ghigliottina » previsto dalla « taglia-leggi » – nonché, e a maggior ragione, per ciascuna disposizione legislativa entrata in vigore successivamente a tale anno.
In occasione e strumentalmente rispetto a tale opera di ricognizione, sono state catalogate e raccolte in una banca dati organizzata per materia (a suo tempo denominata « Codice Hammurabi ») circa 2250 fonti primarie, 390 fonti secondarie e 11 fonti terziarie, lato sensu di interesse dell'Amministrazione della difesa e su molte di esse – giacché appartenenti ad epoche pre-costituzionali (talune addirittura preunitarie) – è stato necessario, ai fini della corretta collocazione nel successivo riassetto, affrontare e risolvere la spesso difficoltosa ascrizione della loro natura all'alveo primario ovvero secondario delle fonti.
All'esito di tale iniziale attività di analisi, una prima, per la verità piccola, parte di norme d'interesse della Difesa, accertate quali non più utili, fu oggetto di abrogazione espressa a norma dei decreti-legge 25 giugno 2008, n. 112, e 22 dicembre 2008, n. 200. Dunque, il grande obiettivo della « pulizia dell'ordinamento di settore » mediante abrogazione espressa fu conseguito, per la Difesa, nella sua massima dimensione, soltanto all'esito del percorso completo e virtuoso del riassetto, cioè con il completamento della codificazione dell'ordinamento militare sia a livello primario che regolamentare. E invero, come fu autorevolmente rilevato dal Presidente onorario del Consiglio di Stato dell'epoca, dottor Carlo Talice: « Anche la “semplificazione” realizzata con l'abrogazione di 3574 leggi e di 21 parti di leggi effettuata con il decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, si risolve in un aggravio di ricerche perché ogni volta che si vorrà essere certi della persistenza in vigore di una norma occorrerà consultare l'elenco allegato al decreto-legge (...). La semplificazione del sistema normativo si ottiene, al contrario, con l'individuazione delle norme in vigore, coordinandole in un sistema razionale. Questo risultato presenta indubbiamente grosse difficoltà ma deve essere perseguito con la necessaria tenacia e senza aggiungere all'ordinamento centinaia di testi normativi ogni anno ». Questo è stato il percorso seguito dalla Difesa.
Dopo la citata preliminare operazione di analisi su ciascuna singola disposizione, i testi sono stati successivamente sottoposti ai meticolosi processi, anche modificativi ma non innovativi, del doppio coordinamento, formale e sostanziale.
Il primo, nel rispetto delle indicazioni formulate dall'Adunanza generale del Consiglio di Stato nell'ambito del parere n. 4 del 29 marzo 2001 – reso in sede di elaborazione del testo unico sulle espropriazioni – ha implicato l'accorpamento coerente delle disposizioni vigenti in un unico testo, secondo il significato risultante dal cosiddetto « diritto vivente », ossia cristallizzandovi l'interpretazione della giurisprudenza consolidata delle giurisdizioni superiori. Il coordinamento sostanziale, invece, nei termini della sua connotazione offerta dalla Corte costituzionale (cfr., ex plurimis, la sentenza n. 220 del 2003, relativa al testo unico sugli enti locali), pur configurandosi come limite esterno e non valicabile del potere innovativo sui testi da parte del legislatore del riassetto, è quel processo analitico volto ad adeguare la disciplina risultante al mutato quadro ordinamentale complessivo, consentendo l'espunzione ovvero, dove possibile, la rimodulazione di quelle disposizioni o di quelle norme che, ancorché formalmente vigenti, in ragione della loro ratio originaria, non risultassero più coerenti con l'ordinamento attuale. Esclusivamente nei sopra sintetizzati e consentiti limiti del coordinamento sostanziale, la Difesa ha esercitato potestà modificative dei testi previgenti oggetto del riassetto, a garanzia della coerenza logica e sistematica delle disposizioni risultanti. In definitiva, il riassetto normativo, per la Difesa, si è concretamente sostanziato nella « semplificazione e riordino profondo dello stock normativo di settore » esercitando mediante il processo di coordinamento sostanziale « il potere di comporre un testo normativo unitario dalle molteplici disposizioni vigenti nella materia, modificandole nella misura strettamente necessaria, adeguandole alla disciplina internazionale e comunitaria, organizzandole in un quadro nuovo e complessivamente coerente ». Attraverso il riassetto, infine, come pure è stato accertato possibile dall'Adunanza generale del Consiglio di Stato già nel 2004, ancorché in casi limitati e per finalità sistematiche, si è proceduto a legificare norme di origine regolamentare e a deregolamentare una determinata materia, affidando l'individuazione delle prescrizioni di dettaglio a fonti non normative.
È altresì da sottolineare che le descritte fasi (quella analitica e quella successiva della sottoposizione dei testi individuati quali vigenti al citato doppio coordinamento), che hanno esitato disposizioni complete, coordinate, attuali, coerenti sul piano logico, giuridico e sistematico e semplificate nel linguaggio, dunque teoricamente più chiare, sono state integrate e completate anche:

– dall'espressa abrogazione delle disposizioni riassettate;

– dalla qualificazione espressa dei princìpi generali della disciplina nelle singole materie;

– dalla ridefinizione e riduzione dei procedimenti amministrativi alla luce dei princìpi di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, e dalle successive varie rimodulazioni, con connessa e sistematica revisione e riduzione delle funzioni amministrative del Dicastero allorché non rispondenti agli obiettivi della legislazione ovvero risultanti in contrasto con i princìpi generali dell'ordinamento nazionale e comunitario ovvero diseconomiche per Amministrazione e cittadini.

In sintesi, dunque, si è trattato di una congerie di attività coordinate fra loro, di natura organizzativa, scientifica, tecnico-giuridica e tecnico-legislativa, articolate e talvolta assai complesse, che hanno impegnato l'Amministrazione per oltre due anni, in un lavoro proiettato contemporaneamente al proprio interno, e poi, all'esterno, nell'ambito dell’iter approvativo, amplissimamente partecipato a tutti i livelli e comparti istituzionali. Il riassetto normativo operato dalla Difesa rappresentato in numeri è così sintetizzabile:

– per il livello primario, ha comportato l'abrogazione espressa di 1.271 fonti, per complessivi 10.513 articoli, e la realizzazione di un corpo normativo unico e coordinato di circa 2.400 articoli;

– per il livello sub-primario, ha comportato l'abrogazione espressa di 390 regolamenti, per complessivi 7.481 articoli, e la realizzazione di una sola fonte sviluppantesi su circa 1070 articoli.

Dai dati statistico-numerici sopra indicati si evince che il risultato finale dell'opera semplificatoria ha comunque mantenuto in vigore una ingente mole di norme. Al riguardo, tuttavia, tenuti presenti i livelli di estremo dettaglio che talvolta, anche a livello primario, la normativa militare raggiunge – allorquando incide, per esempio, sulle libertà civili ovvero sul rapporto di pubblico impiego dei militari e sulle relative carriere – nonché l'ulteriore disciplina connessa a profili di derivazione comunitaria ovvero alle interferenze con la legislazione regionale, il risultato conseguito può, in ogni caso, ritenersi soddisfacente sul piano della semplificazione normativa, giacché ha comunque consentito di ridurre lo stock normativo complessivo della misura dei quattro quinti, cioè, ancora dai complessivi 17.994 a 3.474 articoli nonché, e soprattutto, dalle 1.661 a 2 sole fonti.
Codice e testo unico regolamentare dell'ordinamento militare, alla luce del percorso semplificatorio sopra sintetizzato, in buona sostanza, non solo hanno avuto il pregio di semplificare lo stock esistente, ma in prospettiva si sono collocati quali contenitori ordinati e completi del diritto militare, pronti ad accogliere ogni innovazione sostanziale di provenienza parlamentare o governativa, ad imperituro contrasto della frammentarietà e volatilità legislativa nel settore.

2. La situazione attuale

Il varo di corpi normativi unici dell'ordinamento militare non ha per nulla rappresentato e non rappresenta per la Difesa un punto di arrivo, cioè la fine dell'impegno semplificatorio; anzi, al contrario, il ruolo attivo del Dicastero nella direzione della semplificazione normativa è divenuto permanente. L'operata codificazione ha, infatti, tracciato un percorso senza ritorno, avendo reso obbligatorie e permanenti una complessa congerie di attività a garanzia della stessa « tenuta » degli impianti normativi, attività volte tanto al costante coordinamento ordinamentale quanto, altresì, alla « manutenzione » del corpus normativo codificato sia di livello primario che regolamentare.
A distanza, e con l'esperienza ormai di oltre otto anni dall'entrata in vigore dei corpi normativi dell'ordinamento militare, si possono affermare e confermare non solo la buona tenuta e attualità degli stessi, ma anche e soprattutto, per così dire, il replicarsi dei pregiati « effetti collaterali » dell'operata codificazione, connessi all'assenza dall'ordinamento militare dei nefasti segni della frammentarietà e, soprattutto, volatilità delle disposizioni legislative sopravvenute: fenomeni, questi ultimi richiamati, la cui scomoda presenza, invece, purtroppo e troppo spesso è registrabile in altre latitudini dell'ordinamento.
La codificazione ha altresì prodotto un effetto nelle istituzioni governative e parlamentari, che senza esitazioni si può definire « culturale », consistente nella profonda e diffusa consapevolezza dell'esistenza di un codice dell'ordinamento militare autonomo, specifico e peculiare, che pressoché automaticamente attrae gli ipotizzati interventi modificativi ovvero integrativi sullo stesso.
E d'altra parte, in tale auspicabile direzione, è certamente orientata la disposizione recata dall'articolo 2267 del codice dell'ordinamento militare, laddove, al comma 2, espressamente prevede, richiamando l'articolo 13-bis, comma 4, della legge n. 400 del 1988, che tanto le disposizioni dello stesso codice, quanto quelle del corpus regolamentare, « possono essere abrogate, derogate, sospese, modificate, coordinate o implementate solo in modo esplicito e mediante interventi aventi ad oggetto le disposizioni contenute nello stesso codice ovvero nel regolamento ». Per tali profili, di palmare evidenza appaiono i vantaggi offerti da un corpus codificato, coerente ed unitario, non solo per gli operatori e per gli utenti nelle fasi meramente consultive o applicative, ma anche, e soprattutto, per lo stesso legislatore nei momenti « topici » degli interventi modificatori, ovvero integrativi sul corpus stesso. La stessa presenza di un corpo normativo omogeneo e coordinato consente, infatti, allo stesso legislatore, con formidabile agilità, tenuti anche presenti gli ausili informatici disponibili, di calibrare sempre i propri interventi in modo puntuale e mirato, incidendo solo sulla specifica parte interessata della modifica e, contestualmente, di individuare e quindi di effettuare immediatamente anche gli eventuali altri interventi consequenziali sul resto del corpus, come l'adeguamento dei rinvii normativi, le mutazioni di denominazione, le abrogazioni, soppressioni o integrazioni, eccetera. In sostanza, consente il riallineamento in tempo reale del complessivo ordinamento militare alla modifica operata, sia essa di minimale entità, sia essa, eventualmente, di maggiore consistenza o complessità.
Questa è la « semplificazione sostanziale », che, nel tempo, mantiene tendenzialmente l'unicità delle disposizioni e, di riflesso, « sfratta » dall'ordinamento codificato le antinomie anche solo apparenti, a sicuro sostegno della percezione immediata dell'univocità della volontà della legge, per di più, quasi sempre evidente dal solo significato letterale delle formulazioni.

3. Le prospettive dell'ulteriore semplificazione

Le ulteriori prospettive, pur nella continuità del percorso già tracciato dalla Difesa di semplificazione, snellimento, coordinamento interno ed esterno, miglioramento della qualità della regolazione, con conseguente incremento della fruibilità dei corpi normativi dell'ordinamento militare da parte di operatori e utenti, possono a pieno titolo trovare concreta finalizzazione con il presente disegno di legge delega.
Con l'esercizio della delega prevista al comma 1 dell'articolo 1, infatti, la Difesa, al di là e in aggiunta alle ordinarie costanti attività di coordinamento e manutenzione dei testi normativi codificati, darà corso alla seconda fase del percorso semplificatorio sopra illustrato, cioè un ulteriore e più specialistico percorso virtuoso di semplificazione, per così dire di secondo grado o livello, implicante un'aggiuntiva, aggiornata e ragionata revisione del codice e del testi unico, primario e regolamentare.
Infatti, a mente dell'articolo 1, comma 1, del provvedimento, nella immediata definizione dell'oggetto della delega si prevede « la razionalizzazione, la semplificazione e il riassetto delle disposizioni dell'ordinamento », con l'obiettivo di migliorare la qualità della regolazione e rendere effettiva la semplificazione organizzativa e procedimentale dell'amministrazione. Si tratta innegabilmente di un oggetto assai complesso e di finalità ambiziose il cui conseguimento completerebbe in senso compiuto un percorso articolato ma virtuoso intrapreso dalla Difesa ormai più di un decennio fa.
In generale, le principali direttrici di azione sono puntualmente definite nella enunciazione dei princìpi e criteri direttivi di cui al comma 1, lettere da a) ad e).
Tra tali direttrici di azione, quelle principali, cioè quelle sostanzialmente connotative del percorso semplificatorio del quale si tratta, spiccano:

a) quella che potremmo definire ordinaria, consistente:

1) nella valutata possibile e, dunque, ulteriore riduzione delle disposizioni legislative previste dal codice dell'ordinamento militare, ricodificando al livello primario soltanto: le disposizioni che disciplinano materie coperte da riserva di legge, anche soltanto relativa; le disposizioni recanti le norme generali regolatrici delle materie attualmente collocate in esso livello primario; tutte le disposizioni necessarie a garantire la coerenza logica, giuridica e sistematica del corpo normativo (cfr. articolo 1, comma 1, lettera e));

2) nella associata ricognizione delle disposizioni previste dal codice dell'ordinamento militare aventi natura attuativa e integrativa di norme generali regolatrici delle materie, nonché di quelle che disciplinano materie non coperte da riserva di legge, anche relativa, e, ai sensi degli articoli 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e 2267, comma 2, del codice dell'ordinamento militare (oltre che nel corretto esercizio delle attività di coordinamento sostanziale), conseguente loro inserimento nel testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 15 marzo 2010, n. 90 (cfr. articolo 1, comma 1, lettera h));

b) l'altra, conseguente e associata, di « deregolamentazione », consistente nella revisione complessiva del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 15 marzo 2010, n. 90, prevedendo anche l'adozione di decreti ministeriali per la definizione di aspetti meramente tecnici e procedurali già contenuti nel predetto testo unico regolamentare (cfr. articolo 1, comma 3).

All'attuazione delle principali linee di azione appena sopra rappresentate conseguiranno i più pregiati riflessi semplificatori ricercati dalla Difesa, consistenti:

a) nel mantenimento a livello primario dei soli princìpi generali riferiti alla disciplina delle singole materie di cui si compone l'ordinamento militare con conseguente riposizionamento a livello regolamentare, tramite delegificazione, delle molte disposizioni tuttora incluse nel codice recanti discipline ben che vada meramente applicative ovvero, e financo, di estremo dettaglio, con conseguente ulteriore rimodulazione in riduzione dello stock normativo primario;

b) nel mantenimento a livello regolamentare delle sole disposizioni che effettivamente, in ragione del loro oggettivo ed effettivo portato normativo, possono effettivamente afferire a tale livello normativo;

c) nella deregolamentazione delle molte disposizioni di sola attuazione o di esecuzione di mero dettaglio attualmente allocate nel livello regolamentare (in ragione dell'operato riassetto di fonti, lo si ripete, talvolta di origine pre-costituzionale o, addirittura, pre-unitaria) e che invece, più opportunamente, per il loro portato contenutistico, vanno sistematicamente « accasermate » nella dimensione tipica delle decretazioni ministeriali non normative, delle circolari ovvero delle istruzioni applicative. Si pensi, al riguardo, alla moltitudine di disposizioni oggi incluse nel livello regolamentare, concretamente recanti solo mere istruzioni sulla composizione di questa o quella commissione, ovvero ancora, addirittura, i format della modulistica attuativa, per esempio per la richiesta dell'alloggio di servizio ad incarico, o per la compilazione delle valutazioni caratteristiche del personale militare. Su questo terreno si valuta di disporre di ampio spazio di manovra per conseguire significative rimodulazioni in riduzione anche per lo stock di livello regolamentare.

Tale complessiva e complessa opera « certosina » di sistemazione dell'ordinamento militare non può prescindere dall'informarsi ai princìpi classici della semplificazione normativa, quali la costante attività di coordinamento formale e sostanziale dei testi delle disposizioni vigenti, propedeutica ad apportare le modifiche « chirurgiche » strettamente necessarie a garantire la coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa e ad adeguare, aggiornare e semplificare il linguaggio normativo (cfr. articolo 1, comma 1, lettera b));
I commi 2 e 4 sono volti a definire gli aspetti più propriamente procedurali riferiti all'esercizio della delega.
In particolare, il comma 2 ascrive il potere di proposta di adozione delle disposizioni delegate al Ministro della difesa e a quello per la pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, e prevede l'espressione del parereobbligatorio del Consiglio di Stato, della Commissione parlamentare per la semplificazione e delle Commissioni parlamentari competenti per materia. Rilevante, nel medesimo comma, è la previsione per la quale nel caso in cui il termine previsto per il parere parlamentare scada nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine previsto per l'esercizio della delega ovvero successivamente, la scadenza medesima è prorogata di novanta giorni.
Il comma 4 prevede la possibilità di adottare, entro due anni dall'entrata in vigore delle disposizioni delegate, ulteriori disposizioni integrative e correttive, con le medesime modalità e nel rispetto dei medesimi princìpi e criteri direttivi.
Il comma 5 prevede espressamente la clausola di invarianza finanziaria.