Onorevoli Senatori. – Una delle situazioni che più preoccupa i cittadini, in particolare quelli delle grandi realtà metropolitane, è la mancanza di sicurezza percepita che si accompagna spesso a fenomeni di degrado urbano.
Il legislatore è già intervenuto con il decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2008, n. 125, recante misure urgenti in materia di sicurezza pubblica.
In applicazione delle disposizioni richiamate il Governo ha emanato il decreto del Ministro dell'interno 5 agosto 2008, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 186 del 9 agosto 2008, con il quale ha individuato, tipizzandoli, comportamenti offensivi per «il bene giuridico sicurezza urbana», alla cui tutela è preposto il sindaco.
In particolare, l'articolo 2 del citato decreto prevede che «(...) il sindaco interviene per prevenire e contrastare:

a) le situazioni urbane di degrado o di isolamento che favoriscono l'insorgere di fenomeni criminosi, quali lo spaccio di stupefacenti, lo sfruttamento della prostituzione, l'accattonaggio con impiego di minori e disabili e i fenomeni di violenza legati anche all'abuso di alcool;

b) le situazioni in cui si verificano comportamenti quali il danneggiamento al patrimonio pubblico e privato o che ne impediscono la fruibilità e determinano lo scadimento della qualità urbana;

c) l'incuria, il degrado e l'occupazione abusiva di immobili tali da favorire le situazioni indicate ai punti a) e b);

d) le situazioni che costituiscono intralcio alla pubblica viabilità o che alterano il decoro urbano, in particolare quelle di abusivismo commerciale e di illecita occupazione di suolo pubblico;

e) i comportamenti che, come la prostituzione su strada o l'accattonaggio molesto, possono offendere la pubblica decenza anche per le modalità con cui si manifestano, ovvero turbano gravemente il libero utilizzo degli spazi pubblici o la fruizione cui sono destinati o che rendono difficoltoso o pericoloso l'accesso ad essi».

Gli strumenti con cui il sindaco interviene per prevenire e contrastare i fenomeni che generano insicurezza e degrado urbano sono individuati dall'articolo 54, comma 4, del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, come sostituito dal citato decreto-legge n. 92 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 125 del 2008.
Nella normativa novellata nel 2008 il legislatore prevedeva che i sindaci potessero operare con ordinanze ordinarie oltre che con le tradizionali ordinanze «contingibili e urgenti»; la Corte costituzionale, con la sentenza n. 115 del 2011 ha dichiarato l'incostituzionalità della norma nella parte in cui prevedeva che il sindaco potesse intervenire con ordinanze non contingibili e urgenti.
Il Consiglio di Stato, dopo la sentenza della Corte costituzionale, è più volte intervenuto puntualizzando il concetto di contingibile e urgente rispetto alle ordinanze sindacali di sicurezza urbana, ritenendo più congruo l'utilizzo dei vecchi regolamenti di polizia urbana approvati dal consiglio comunale.
La situazione si è ulteriormente complicata a seguito dell'approvazione della legge 28 aprile 2014, n. 67, e dell'emanazione dei decreti legislativi di attuazione della predetta legge e, in particolare, dei decreti legislativi 15 gennaio 2016, n. 7 e n. 8, con i quali sono stati depenalizzati alcuni reati rilevanti ai fini della sicurezza urbana (atti contrari alla pubblica decenza e atti osceni in luogo pubblico), trasformandoli in illeciti amministrativi pesantemente puniti pecuniariamente ovvero, come nel caso del danneggiamento, trasformandoli in semplici illeciti civili.
La conseguenza di quanto riportato è che se la punizione dei comportamenti illeciti attraverso sanzioni amministrative (o sanzioni civili) anche rilevanti può essere efficace nei confronti di cittadini compiutamente identificati, regolarmente residenti nel territorio dello Stato e dotati di una certa agibilità economica, nessuna efficacia hanno le predette sanzioni nei confronti di persone prive di tali caratteristiche (nullatenenti, stranieri, senza fissa dimora) che di fatto rimangono impunite.

Modifica delle sanzioni irrogabili dal giudice di pace in materia penale

Il presente disegno di legge modifica pertanto la citata normativa attribuendo al giudice di pace, in materia penale, la competenza a decidere su tutti gli illeciti costituiti da comportamenti lesivi del «bene giuridico sicurezza urbana» o comunque cagionanti degrado urbano, riconoscendogli la facoltà di irrogare, oltre alle sanzioni previste attualmente dall'articolo 52 del decreto legislativo 28 agosto 2000, n. 274, recante disposizioni sulla competenza penale del giudice di pace, a norma dell'articolo 14 della legge 24 novembre 1999, n. 468, (pena pecuniaria, permanenza domiciliare, lavori di pubblica utilità) una quarta forma di sanzione costituita dalla permanenza presso la polizia giudiziaria fino ad un massimo di dieci giorni.
Le amministrazioni comunali (singole o associate) dovrebbero farsi carico di mettere a disposizione della polizia giudiziaria appositi locali idoneamente attrezzati per assicurare l'applicazione della nuova forma sanzionatoria, oltre che a provvedere alle spese per la loro gestione (pulizie, vitto per i condannati eccetera).
Infine per alcuni reati che rientrano nel concetto di sicurezza urbana, quali lo spaccio di modesta entità e il furto aggravato ai danni di turisti e di cittadini, anche a bordo dei mezzi pubblici, si potrebbe ipotizzare la possibilità di rendere obbligatorie, nel caso dell'individuazione dei responsabili in flagranza di reato (o di quasi flagranza come nel caso di possesso ingiustificato di valori, beni e documenti altrui), la celebrazione dei processi per direttissima davanti al giudice monocratico nonché la permanenza degli imputati presso la polizia giudiziaria fino all'emissione della sentenza di primo grado.
In ogni circoscrizione giudiziaria dovrebbe essere a disposizione un giudice di pace dalle ore 8.00 alle ore 20.00 di tutti i giorni feriali.
Conseguentemente a tale modifica si potrebbe prevedere l'obbligo della polizia giudiziaria di portare i responsabili dei comportamenti illeciti entro ventiquattro ore davanti al giudice di pace, con la facoltà del soggetto di chiedere l'applicazione di una sanzione dei tipi a) e c) del comma 2 del citato articolo 52 del decreto legislativo n. 274 del 2000 (Permanenza domiciliare, lavori di pubblica utilità) previo versamento di una cauzione di minimo 500 euro, e di essere rimesso immediatamente in libertà.
Nel caso il soggetto non si avvalga di tale facoltà, ovvero sia manifestamente non in grado di adempiere al pagamento della pena pecuniaria, il giudice di pace, valutate le sue condizioni oggettive (soggetto compiutamente identificato, regolarmente residente nel territorio dello Stato) e i fatti all'origine della causa, dispone l'irrogazione della sanzione penale, la permanenza domiciliare ovvero la permanenza presso la polizia giudiziaria.

Individuazione dei comportamenti sanzionabili

Per identificare i comportamenti sanzionabili è utile fare riferimento al citato articolo 2 del decreto del Ministro dell'interno 5 agosto 2008, avendo cura però di distinguere le fattispecie che per la loro gravità costituiscono veri e propri delitti puniti dal codice penale o dalle altre leggi speciali da quelle che, pur creando un grande allarme nella cittadinanza, o sono depenalizzate o hanno un trattamento assai modesto nell'ordinamento giuridico vigente.
Alla luce di tale criterio potrebbe essere ricondotta alla competenza del giudice di pace penale la sanzione dei seguenti comportamenti:

1) la prostituzione su strada con i connessi atti osceni in luogo pubblico;

2) l'accattonaggio «professionale» nonché quello molesto o attuato con metodologie degradanti, ovvero con impiego di minori o disabili, ovvero con l'utilizzo di animali;

3) l'abuso di assunzione manifesta di sostanze alcoliche o stupefacenti o che generino comportamenti molesti ovvero violenti;

4) il danneggiamento di edifici pubblici e privati;

5) l'occupazione di suolo pubblico o l'invasione di edifici abbandonati per realizzare in modo precario la propria dimora anche temporanea;

6) l'assunzione di sostanze stupefacenti in luogo pubblico mediante l'utilizzo di siringhe;

7) il commercio abusivo su suolo pubblico;

8) gli atti contrari alla pubblica decenza;

9) la reiterata occupazione del suolo pubblico.

Analizzando i singoli comportamenti inseriti nell'elenco si può evidenziare quanto segue:

1. Prostituzione su strada con i connessi atti osceni in luogo pubblico

Attualmente per i comportamenti connessi al meretricio, in particolare gli atti osceni in luogo pubblico, a causa dell'intervenuta abolitio criminis a opera del decreto legislativo n. 8 del 2016, che ha modificato l'articolo 527 del codice penale, è prevista una sanzione amministrativa da 5.000 a 30.000 euro.
Non vi è dubbio che tale sanzione abbia una grande efficacia nei confronti del cittadino compiutamente identificato, regolarmente residente nel territorio dello Stato e dotato di disponibilità economica.
Nessuna efficacia ha però la sanzione nei confronti di persone prive di tali requisiti, prime fra tutte le stesse meretrici.
La previsione della sanzione della permanenza presso la polizia giudiziaria fino a dieci giorni potrebbe costituire un valido deterrente.
Alla stessa sanzione potrebbero essere sottoposte le meretrici che esercitano nelle aree urbane esplicitamente vietate con provvedimento delle amministrazioni comunali (progetto zoning).

2. L'accattonaggio molesto o attuato con metodologie degradanti, ovvero con impiego di minori o disabili, ovvero con l'utilizzo di animali

Attualmente l'articolo 600-octies del codice penale punisce l'accattonaggio con l'impiego di minori con la reclusione fino a tre anni. La disposizione è applicata in maniera piuttosto blanda in quanto è fatta valere (e non sempre) se si utilizza il minore per l'accattonaggio, ma non se si chiede l'elemosina accompagnandosi con un minore. Un'ulteriore aggravante è stata prevista dalla legge n. 94 del 2009 per il reato di accattonaggio commesso in danno di persona portatrice di minorazione fisica.
In talune ipotesi sono applicati anche gli articoli 572 (Maltrattamenti contro familiari e conviventi), 600 (Riduzione o mantenimento in schiavitù o in servitù) e 610 (Violenza privata) del codice penale.
La prassi attuale è quella della denuncia a piede libero; tuttavia vi è la necessità di interrompere l'illecito almeno per alcuni giorni per avere una misura efficace al ripristino del decoro urbano.
L'accattonaggio molesto o attuato con metodologie degradanti ovvero simulando disabilità ovvero con l'utilizzo di animali non sono attualmente direttamente sanzionabili se non con le inefficaci sanzioni pecuniarie eventualmente previste dai regolamenti di polizia urbana. La sentenza della Corte costituzionale n. 519 del 28 dicembre 1995 ha soppresso il reato di mendicità generica (primo comma dell'articolo 670 del codice penale), considerando questa una sorta di richiesta di solidarietà sociale, ma ha lasciato in piedi il secondo comma (mendicità condotta con inganno o mezzi ripugnanti). Questa parte è stata soppressa dalla legge n. 205 del 1999, la legge di depenalizzazione dell'Ulivo. Per tali motivi viene reintrodotto il reato di mendicità, prevedendone una configurazione rispettosa della sentenza della Corte e cioè l'accattonaggio professionale (la Corte richiamandosi anche ad altre sue sentenze sull'argomento, negava la possibilità che l'accattonaggio potesse essere un mestiere esercitato continuativamente) e quello condotto in forme ripugnanti.
In questi casi la previsione della pena della permanenza presso la polizia giudiziaria fino a dieci giorni potrebbe costituire un valido deterrente.

3. L'abuso di assunzione manifesta di sostanze alcoliche o che generi comportamenti molesti ovvero violenti

Le forme degeneri di alcolismo sono oggi in parte sanzionate dall'articolo 688 del codice penale con la sanzione amministrativa pecuniaria da 51 euro a 309 euro.
I soggetti responsabili di tali comportamenti tuttavia spesso non sono identificabili in alcun modo né dalla polizia giudiziaria né dalla polizia amministrativa.
Inoltre molto spesso non sono solvibili così che tali comportamenti rimangono sostanzialmente impuniti.
La previsione della sanzione della permanenza presso la polizia giudiziaria fino a dieci giorni, ovvero anche solo per uno o due giorni, potrebbe costituire un valido deterrente.

4. Il danneggiamento di edifici pubblici e privati

Il decreto legislativo n. 7 del 2016 ha trasformato il reato di danneggiamento «semplice» in sanzione civile.
Ciò significa ad esempio che i danneggiamenti alle autovetture frutto di vandalismo o degenerazioni della cosiddetta movida non sono immediatamente sanzionabili e gli stessi autori degli illeciti non sono immediatamente identificabili dai luoghi dove i fatti sono avvenuti.
La previsione della sanzione della permanenza presso la polizia giudiziaria fino a dieci giorni potrebbe costituire un valido deterrente, oltre a consentire alle Forze di polizia l'immediato allontanamento dai luoghi dove è stato tenuto il comportamento illecito.

5. L'occupazione di suolo pubblico o l'invasione di edifici abbandonati per realizzare in modo precario la propria dimora anche temporanea

Questa tipologia di comportamenti crea un grave allarme sociale anche in forza del fatto che normalmente si accompagna con l'espletamento dei bisogni fisiologici sul suolo pubblico.
Attualmente l'occupazione del suolo pubblico è sanzionata solo dai regolamenti di polizia urbana con sanzioni amministrative pecuniarie, mentre gli atti contrari alla pubblica decenza sono sanzionati, a causa dell'intervenuta abolitiocriminis a opera del decreto legislativo n. 8 del 2016, con una sanzione amministrativa da 5.000 e 10.000 euro, con pagamento in misura ridotta pari a 3.333,33 euro.
La previsione della sanzione della permanenza presso la polizia giudiziaria fino a dieci giorni, ovvero anche solo per uno o due giorni, potrebbe costituire un valido deterrente.

6. L'assunzione di sostanze stupefacenti in luogo pubblico mediante l'utilizzo di siringhe

L'assunzione di stupefacenti mediante iniezione in luogo pubblico costituisce un pericolo evidente per l'incolumità della cittadinanza, genera un diffuso senso di insicurezza e di degrado e attualmente è sanzionata con le blande misure amministrative previste dal testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990.
La previsione della sanzione della permanenza presso la polizia giudiziaria fino a dieci giorni potrebbe costituire un valido deterrente.

7. Il commercio abusivo su suolo pubblico

Il commercio abusivo su suolo pubblico è una delle principali cause del degrado urbano che ingenerano nella popolazione un diffuso senso di insicurezza.
L'assoluta inefficacia delle sanzioni amministrative nei confronti dei soggetti autori di tali illeciti consiglierebbe l'adozione della sanzione della permanenza presso la polizia giudiziaria fino a dieci giorni, con lo stesso meccanismo della cauzione di 500 euro già ipotizzato, e quindi la facoltà del giudice di pace di irrogare la pena alternativa del lavoro socialmente utile.

8. Gli atti contrari alla pubblica decenza

Gli atti contrari alla pubblica decenza sono all'origine di situazioni di degrado urbano e destano grave allarme sociale perché rendono non fruibili vaste aree pubbliche.
I responsabili sono spesso soggetti non abbienti per cui l'intervenuta abolitiocriminis a opera del decreto legislativo n. 8 del 2016 e la previsione di una sanzione amministrativa da 5.000 a 10.000 euro, con pagamento in misura ridotta pari a 3.333,33 euro, rende tali comportamenti sostanzialmente impuniti.
La previsione della sanzione della permanenza presso la polizia giudiziaria fino a dieci giorni potrebbe costituire un valido deterrente.

9. La reiterata occupazione del suolo pubblico

La reiterata occupazione di suolo pubblico al fine di realizzare ricoveri di fortuna o bivacchi periodici è una delle cause di degrado urbano che rende spesso invivibili i centri urbani.
L'assoluta inefficacia delle sanzioni amministrative nei confronti dei soggetti autori di tali illeciti consiglierebbe l'adozione della sanzione della permanenza presso la polizia giudiziaria fino a 10 giorni, con lo stesso meccanismo della cauzione di 500 euro già ipotizzato, e quindi la facoltà del giudice di pace di irrogare la pena alternativa del lavoro socialmente utile.

Il fermo per conduzione innanzi al giudice di pace in materia penale ai fini dell'irrogazione della sanzione della permanenza presso la polizia giudiziaria

Il soggetto autore degli illeciti descritti deve essere identificato e allontanato dal luogo di commissione mediante uno strumento simile a quello previsto dall'articolo 349 del codice di procedura penale, al fine di condurlo coattivamente innanzi al giudice di pace.
La presentazione davanti al giudice di pace dovrebbe avvenire immediatamente e comunque entro le ventiquattro ore successive al fermo.
La comunicazione dell'avvenuto fermo deve essere fatta al pubblico ministero per un primo esame di legittimità.

La permanenza presso la polizia giudiziaria come misura pre-cautelare

Per alcuni reati che rientrano nel concetto di sicurezza urbana, quali lo spaccio di modesta entità o il furto aggravato ai danni di turisti e di cittadini, anche a bordo dei mezzi pubblici (il cosiddetto borseggio), che non sfocino nella misura dell'arresto, si potrebbe ipotizzare la possibilità di condurre in flagranza di reato (o di quasi flagranza) tali soggetti davanti al giudice di pace per l'irrogazione della sanzione, in questo caso pre-cautelare, della permanenza degli imputati presso la polizia giudiziaria fino a dieci giorni. Il processo seguirà poi il proprio corso.
È inoltre da valutare l'ipotesi che per questa tipologia di reati sia obbligatoria la celebrazione per direttissima del processo di primo grado.