Onorevoli Senatori. – La legge 13 maggio 1978, n. 180, poi confluita nella legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del Servizio sanitario nazionale, ha rappresentato un tornante decisivo per la storia della legislazione sociale in Italia. Quell'impianto normativo, ribattezzato nella vulgata «legge Basaglia», non si è limitato solo a sopprimere l'ospedale psichiatrico sancendone l'inadeguatezza quale istituto di cura per chi soffre di disturbi mentali, ma ha delineato pionieristicamente il sistema dei servizi di assistenza psichiatrica senza e oltre il manicomio. La legge n. 180 del 1978 radica nell'ordinamento italiano un sistema di assistenza reticolare su base territoriale. Vi si rinviene, infatti, il fondamento per la struttura amministrativa dei dipartimenti di salute mentale quali pilastri organizzativi dell'assistenza psichiatrica e quindi di un ambito assai rilevante del sistema di welfare italiano.
Eppure, la legge n. 180 del 1978 portò ulteriori e rilevanti novità riuscendo a varcare una soglia oltre la quale nessun altro ordinamento democratico si è spinto. Il superamento dell'architrave della legislazione giolittiana, che accostava la malattia mentale alla pericolosità sociale per sé o per altri, e all'essere di pubblico scandalo, determinò un radicale mutamento del sistema dei trattamenti sanitari obbligatori, attualmente disciplinati dagli articoli 33, 34 e 35 della citata legge n. 833 del 1978. Dunque, l'abolizione per via legislativa della falsa equazione disturbo mentale/pericolosità sposta il tema dell'assistenza psichiatrica sul fronte dei diritti sociali, della fruizione delle prestazioni assistenziali volte a garantire il diritto fondamentale alla salute mentale, tutelato dall'articolo 32 della Costituzione. Anche oltre il declino dell'anacronistica istituzione custodialistica, il legislatore della primavera del 1978 proiettò definitivamente la tutela della salute mentale nell'alveo di protezione offerto dai diritti a prestazione, depurandolo da improprie implicazioni di sicurezza pubblica.
Eppure un'opera tanto valida, uno dei capitoli della nostra migliore progettazione legislativa ha visto un'applicazione sofferta, lungo l'articolato snodarsi di quaranta anni di storia. Ardui ostacoli e talune incognite interpretative – queste ultime, non di rado, pretestuose – ne hanno incrinato l'effettività e rallentato l'attuazione, almeno fino alla definitiva adozione dei progetti obiettivo per la salute mentale della seconda metà degli anni novanta, cui si deve il totale completamento delle dimissioni dagli ospedali psichiatrici e una maggiore attenzione agli istituti previsti dalla riforma del 1978, con le indicazioni del secondo progetto obiettivo «Tutela salute mentale (1998-2000)».
Da tempo si coglie, tuttavia, nel nostro Paese una diffusa e profonda preoccupazione per lo stato della rete dei servizi di salute mentale. Sono le associazioni dei familiari e delle persone che vivono l'esperienza del disturbo mentale a denunciare inadeguatezza, a chiedere attenzioni maggiori e diverse, risposte concrete, più certe e durature. Operatori professionali, cooperatori sociali, cittadini attivi si aggregano e convergono nella denuncia rilevando l'urgenza del cambiamento.
Non è raro che i mezzi di comunicazione di massa segnalino la qualità frammentaria dei percorsi di cura, le pratiche segreganti e contenitive, il ritorno prepotente di servizi fondati sul modello bio-farmacologico. Ancora, non di rado, si scoprono, nelle regioni del nord come in quelle del sud, luoghi di abbandono e violenza che diventano oggetto dell'intervento della magistratura. Si registra da tempo una diffusa disattenzione alle necessarie politiche innovative.
L'impoverimento progressivo dei servizi e dei sistemi di welfare mette ormai a grave rischio la possibilità di cura, ripresa, guarigione di tanti cittadini che oggi sarebbe alla nostra portata. Parliamo qui non più, come spesso si finisce per lasciare intendere, del vecchio internato, del grigiore di immagini, risalenti agli anni sessanta e settanta, che pure siamo riusciti a lasciarci alle spalle. Stiamo pensando, e non senza una tormentata partecipazione, alle ragazze e ai ragazzi, ai giovani adulti che per la prima volta si trovano a vivere l'esperienza del disturbo mentale severo. Un'esperienza, questa, di per sé drammaticissima, che rischia di subire l'impatto con interventi inadeguati, spesso violenti e disabilitanti con la conseguenza di costringere il/la giovane e la sua famiglia a entrare in un labirinto senza vie d'uscita.
Possibilità di accoglienza «gentile», di «buona» cura, di prospettive «ottimistiche» e di ripresa più efficaci sono realizzabili ovunque, ma è con estrema disomogeneità che vengono praticate. Nella maggior parte delle regioni il rischio di «cattive» pratiche resta ancora molto elevato.
Malgrado tutto, è ancora lunga l'onda dei percorsi di inclusione, di allargamento della democrazia partecipata dei servizi e dei diritti, avviata dalla legge n. 180 del 1978; questa ha messo fine allo stato degradato e ghettizzante per le persone con problemi di salute mentale che sempre più entrano in gioco come protagonisti nel rivendicare i loro diritti di cittadinanza piena, intervenendo con consapevolezza nel dibattito sulla malattia, sulla guarigione, sui percorsi di ripresa, sulla qualità delle risposte dei servizi. Decine di migliaia di operatori di ogni profilo professionale s'impegnano quotidianamente con generosità e partecipazione. I «servizi per le persone» fondano la loro buona pratica sulla centralità degli individui, sulla motivazione, sul senso di appartenenza. Non sfugga la sintonia di queste pratiche con lo spirito e il testo dell'articolo 2 della Costituzione italiana che – occorre ancora una volta ribadirlo – pone la persona al centro dell'ordito della Carta fondamentale.
Spesso i dispositivi organizzativi e le inerzie amministrative rendono problematica la crescita della risorsa umana, dei giovani operatori in particolare, preziosissima e unica per un efficace affiancamento nel non facile lavoro terapeutico e riabilitativo. Da queste consapevolezze discende l'urgenza di una proposta di legge per la promozione e la garanzia della salute mentale nel nostro ordinamento.
Il rapporto del febbraio 2013 della Commissione parlamentare di inchiesta sull'efficacia e l'efficienza del Servizio sanitario nazionale su «alcuni aspetti della medicina territoriale, con particolare riguardo al funzionamento dei Servizi pubblici per le tossicodipendenze e dei Dipartimenti di salute mentale», approvato all'unanimità, costituisce il documento più recente frutto di un attento lavoro di indagine, analisi e dibattito parlamentare.
Al lavoro della Commissione occorre fare costante riferimento. Essa operò nella «consapevolezza che le conoscenze scientifiche e le pratiche cliniche della psichiatria di oggi, in continua evoluzione a livello internazionale» richiedono aggiornamenti continui nelle organizzazioni, nelle politiche sociali di prevenzione, negli interventi a sostegno delle famiglie.
Quasi mezzo secolo di esperienze con intensità e tensioni diverse hanno toccato tutte le regioni italiane. Le normative nazionali e regionali sulla tutela della salute mentale, le linee di indirizzo, i progetti obiettivo che si sono susseguiti hanno creato ovunque uno scenario nuovo e una prospettiva ricca di possibilità.
Gli strumenti normativi in mano ai governi locali avrebbero potuto offrire sufficienti possibilità di più ampia attuazione e organizzazione dei servizi nella direzione della salute mentale comunitaria e delle pratiche di integrazione, in quella visione centrata sulla persona di cui si diceva. Accade invece che le indicazioni governative ricevano applicazione incompleta e troppo difforme tra le diverse regioni, con deroghe di fatto non sempre correlabili a impedimenti di carattere economico o a elementi di differenziazione che, purtroppo, non realizzano modelli virtuosi di regionalismo cooperativo, ma aumentano la forbice della diseguaglianza: ove è presente la disapplicazione delle norme, per disimpegno politico e incapacità amministrativa, o ancora per scelte di modelli di cura superati e insufficienti, sono conseguite carenze e disuguaglianze a livello regionale e locale.
Dove invece il riferimento alla legge di riforma del 1978 è stato costante e le regioni hanno scritto e messo in atto, con sollecitudine, i piani per la salute mentale e disegnato reti di servizi coerenti e aderenti ai princìpi della legge stessa, i servizi hanno cominciato a prendere forma, sono diventati visibili e veramente alternativi agli istituti e alle culture che si riteneva con convinzione di voler abbandonare. I risultati sono evidenti, tanto che gli stessi sono stati valutati dall'Organizzazione mondiale della sanità (OMS) come modelli di eccellenza internazionale; ove ciò non è avvenuto, si sono prodotte lacune, anche gravi, nella rete globale dell'assistenza sanitaria, fino a situazioni di vero e proprio degrado.
Il faticoso cambiamento che si avviò con le prime timide esperienze di comunità terapeutica e di «liberazione» degli internati nell'ospedale psichiatrico di Gorizia, negli ormai lontani anni sessanta, ha arricchito il nostro Paese di culture, di esperienze e di pratiche della deistituzionalizzazione sicuramente innovative; si è diffuso un esteso interesse che, nel corso del tempo, ha attraversato ambiti istituzionali molto ampi: dalla medicina alla scuola, alle carceri, ai ricoveri per gli anziani, agli istituti per i minori e per le persone con disabilità e, più in generale, all'intero ambito delle politiche di welfare.
Le pratiche del cambiamento in Italia hanno influenzato i programmi di molti altri Paesi e sono state assunte come esemplari in numerosi documenti dell'OMS. Con molta più fatica, vengono fatte proprie dalle programmazioni e dalle politiche locali e ancora con ritardi, e distrazioni non più giustificabili, dalle università e nei programmi di formazione di tutte le figure professionali impegnate nei diversi ambiti della salute mentale comunitaria.
Non si può non prendere atto delle diverse declinazioni regionali delle normative nazionali, che «anche quando legittimamente congrue agli indirizzi generali» – annota la Commissione parlamentare – «hanno comunque prodotto una difformità di servizi sul territorio nazionale, con differenze, anche sostanziali, nelle possibilità di cura del cittadino nel luogo di vita».
Merita qui ricordare il tenore del citato articolo 32 della Costituzione: «La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti. Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana».
Malgrado la frammentarietà e la scarsità di studi valutativi, l'insufficienza di strumenti di verifica e di vigilanza e la disattenzione dei Ministeri, delle regioni e delle aziende che si sono succeduti, una descrizione qualitativa e quantitativa del sistema salute mentale è oggi comunque possibile. Bisogna riferirsi a quanto prodotto dal Ministero della salute (certo, occorre ripeterlo, in maniera discontinua e talvolta asistematica), dalle ricerche dell'Istituto superiore di sanità, dalle società scientifiche (segnatamente dalla Società italiana di epidemiologia psichiatrica) e, ancora, dai rapporti descrittivi annuali delle singole regioni relativi all'allocazione delle risorse, alla quantità degli operatori sul campo, ai profili professionali, alla sensata distribuzione nel territorio, alla disposizione strategica dei servizi, alla presenza del privato sociale e del privato mercantile.
Un contributo empirico, che viene dall'esperienza immediata e dalla pratica, giunge dall'ascolto attento (e non strumentale) delle persone con l'esperienza diretta e dei loro familiari. Non di rado, le associazioni hanno prodotto rapporti preziosissimi. Non trascurabile, e anzi fondamentale per ricostruire una piattaforma basata sul riconoscimento della singolarità, della dignità e del diritto delle persone è la risoluzione del febbraio 2000, adottata dal Comitato nazionale per la bioetica. Essa insiste sulla presenza sempre unica della persona in tutti i passaggi del processo di cura. Non si deve omettere di citare, peraltro, la più recente risoluzione del maggio 2015, relativa alla questione giuridica della contenzione biomeccanica, di cui finalmente si comincia a cogliere il profilo di illiceità assoluta. Il rapporto finale della Commissione parlamentare già citata, adottato nel 2013, fu frutto di numerose visite ai dipartimenti di salute mentale, di audizioni di operatori, di familiari, di amministratori; non a caso permette, con migliore ordine, di entrare nel merito di una valutazione critica dello stato dell'intera rete dei servizi.
I dipartimenti di salute mentale (Dsm) presenti nelle regioni vanno diminuendo di numero, in ragione di accorpamenti di più aree territoriali conseguenti a programmi di «razionalizzazione» e di contenimento delle risorse, peraltro già al limite della sufficienza. L'estensione talvolta spropositata del bacino di utenza (in alcune regioni fino a 2 milioni di abitanti) crea vere e proprie impossibilità di governo, tradendo la dimensione della «piccola scala», uno dei princìpi fondativi della riforma del 1978 e del lavoro territoriale.
Questo «gigantismo istituzionale», come lo si è chiamato, molto sottrae alle opportunità di cura e la presenza di programmi riabilitativi ben strutturati spesso diviene miraggio. Talora, i dipartimenti non riescono efficacemente a uniformare l'offerta di cure e di servizi all'interno del loro bacino di riferimento.
La recente chiusura degli ospedali psichiatrici giudiziari (Opg) ha ribadito l'esclusività e la centralità della presenza strategica dei Dsm; ha però evidenziato drammaticamente le differenze: la presa in carico delle persone in uscita dall'internamento ha sopportato ritardi e spesso soluzioni che attendono di essere ulteriormente riconsiderate.
In questo speciale frangente, la presenza di una struttura organizzativa «forte», ben motivata e strategicamente presente sul territorio, ha fatto la differenza, dimostrando quanto siano aggredibili anche le scommesse più ardue e quanto la cura, la ripresa e una vita dignitosa siano possibili per tutte le persone che vivono le diverse condizioni del disagio mentale e tanto più per quella vasta popolazione, affetta da disturbi mentali severi sempre a rischio di cronicizzazione e di deriva sociale.
Più di una persona su 100 è affetta da un disturbo mentale severo a rischio di disabilità e di marginalità sociale. Dunque, quasi un milione di persone che si triplicano se si considerano i familiari e le persone più vicine coinvolte.
I centri di salute mentale (Csm), presenti mediamente in numero adeguato in tutto il territorio nazionale (1 ogni 80-100.000 abitanti), non sono equamente distribuiti. In alcune regioni, per via delle razionalizzazioni e degli accorpamenti, vanno ulteriormente riducendosi di numero, insistendo su aree estese e popolazioni sempre più numerose. Sono aperti per fasce orarie ridotte. Ad eccezione di alcune realtà regionali, i Csm sono aperti per 8-12 ore al giorno per 5 giorni alla settimana. Gli interventi di gestione della crisi, di presa in carico individuale, di sostegno alle famiglie e all'abitare, di integrazione sociale finiscono per essere insufficienti o del tutto assenti. Frequente è la riduzione alle sole visite ambulatoriali (con il ricorso a sterminate liste di attesa) per prevalenti prescrizioni farmacologiche.
L'effetto di scarico sulle altre stazioni del sistema sanitario territoriale e ospedaliero sono facilmente intuibili. La risposta all'emergenza e alla crisi e al bisogno di percorsi riabilitativi diventa frammentaria e incerta, provocando una domanda mai esauribile di posti letto nei servizi psichiatrici ospedalieri, nelle case di cura private, nelle strutture residenziali.
«Come conseguenza» – annota la Commissione parlamentare di inchiesta – «le tipologie delle prestazioni risultano poco o per nulla declinate sulle necessità della persona, a partire dalla disponibilità all'ascolto, mancano il sostegno integrato con il sociale presso il domicilio, la risposta all'emergenza e alla crisi nelle 24 ore, la mediazione familiare in situazione di allarme». L'esiguità di tali opportunità di intervento, personalizzato e domiciliare, risulta essere tanto più rilevante se a scapito delle famiglie più bisognose per problemi psicopatologici gravi e complessi.
Il ricorso frequente e reiterato al trattamento sanitario obbligatorio (Tso) è sintomo di carenza di offerta e di incapacità di intercettare il disagio mentale sul nascere, di assenza di azioni di tipo preventivo dell'acuzie.
Considerazioni analoghe vanno svolte nel costatare le difficoltà dei Csm di occuparsi della salute mentale della popolazione detenuta, considerato anche i nuovi contesti e le nuove domande derivanti dalla totale e definitiva chiusura degli Opg.
Il servizio psichiatrico di diagnosi e cura (Spdc) rappresenta, drammaticamente, l'unico servizio all'interno del territorio che risponde nell'arco delle 24 ore. Il suo buon funzionamento è strettamente dipendente dalla coerente organizzazione dipartimentale e da un investimento rilevante sul Csm. La fragilità del servizio territoriale e spesso la totale mancanza di coordinamento e di comunicazione producono sovraffollamento, pratiche di contenzione, porte chiuse. È questo il luogo del trattamento sanitario volontario (Tsv) e del trattamento sanitario obbligatorio (Tso), che divengono in sostanza risposte totalizzanti offerte in organizzazioni sezionali dell'ordinamento.
Gli Spdc rimangono per la maggior parte (8 su 10) luoghi chiusi non solo per i ricoverati, ma anche, dall'esterno all'interno, per le associazioni di familiari e utenti, per il volontariato formalizzato e informale, a scapito di un «sapere esperienziale» prezioso che viene perduto. È largamente diffusa la pratica della contenzione meccanica. Il trattamento è ovunque prevalentemente farmacologico. In ragione del pregiudizio della pericolosità, spesso le porte sono blindate, appaiono i videocitofoni, le telecamere chiamate a proteggere una preoccupante inaccessibilità e a produrre un forte impatto stigmatizzante. Le salette per i visitatori impediscono, il più delle volte, di entrare materialmente nelle stanze dei ricoverati. La qualità della vita delle persone in trattamento è spesso misera e in nome della sicurezza è fatto divieto ai pazienti di possedere gli effetti personali usati comunemente nella vita quotidiana.
Il Tso, ovvero la sua regolamentazione, nucleo sensibile – ma certo non dominante – della legge di riforma del 1978, rappresenta il punto di massimo equilibrio tra il bisogno di cura oggettivamente riconosciuto e la mancanza di consenso, fino al limite estremo del rifiuto ostinato; nella pratica assume, all'atto della sua applicazione, distorsioni e disattenzioni tali da renderlo strumento di repressione e di mortificazione.
Le modalità di esecuzione del Tso sono variegate, passando da una regione all'altra e talvolta anche nell'ambito della stessa regione. Differenze, queste, che espongono i cittadini a cattive pratiche e a lesioni dei loro diritti fondamentali, solo in ragione della loro appartenenza territoriale. Anche nelle statistiche il ricorso a questa pratica trova differenze molto significative (da un tasso di 6/100.000 per anno in alcune regioni a 30/100.000 in altre) mostrando ancora di più, e drammaticamente, le differenze delle politiche territoriali.
Le «strutture residenziali» sono presenti in tutte le regioni e ormai consumano più della metà delle risorse regionali per la salute mentale. La tendenza a ricorrere al «posto letto residenziale» sembra in crescita inarrestabile e riduce irrimediabilmente la consistenza e la capacità di intervento dei servizi territoriali.
Occorre dunque ripensare alla presenza della cooperazione sociale, costretta ad appiattirsi su infelici politiche regionali. Rischia di diventare dominante la diffusione di luoghi che assomigliano a cronicari. Le ingenti risorse, passivamente dedicate alla «residenzialità», sarebbero sufficienti per ripensare a forme diverse dell'abitare, dell'inserimento lavorativo, del vivere sociale. I progetti riabilitativi individuali, dove attivati, producono risultati tanto evidenti quanto inaspettati.
Gli aggettivi che si trovano per coprire il fallimento delle pratiche residenziali e per qualificare questi luoghi come rassicuranti e necessari evocano la certezza della cura e dell'accoglienza: «terapeutiche, riabilitative, residenziali, familiari, sociali, comunitarie».
Da molto tempo, ormai, è evidente che il guasto maggiore nell'assetto dei servizi di salute mentale è il ricorso illimitato, confuso e costosissimo a queste strutture e ancora peggiore la delega totale della gestione, della cura, delle risorse al privato, sociale o mercantile che sia.
Le strutture residenziali hanno avuto in questi ultimi anni, in particolare dopo il 1998, a seguito della definitiva chiusura degli ospedali psichiatrici, una notevole crescita numerica: dalla ricerca «Progres – progetto residenze» (Iss, 2001), i posti-residenza nelle regioni risultavano essere circa 17.000. Da allora l'espansione si è rivelata inarrestabile.
Il numero, anche se non verificato, è comunque rilevantissimo. Oltre 20.000 persone (forse 30.000) che, a vario titolo, sono ospitate in strutture residenziali.
I tempi di permanenza, meglio si direbbe di ricovero se non di internamento, diventano sempre più consistenti. Vi sono persone, e non sono poche, che in queste strutture permangono inerti da più di 30 anni. In tutte le regioni questa scelta, la scelta della comunità, che originariamente è stata perfino affascinante per molti giovani operatori, attratti dalla suggestione della «comunità», dell'accoglienza, della convivenza, è diventata un affare di dimensioni spesso mal gestibili proprio dagli stessi dipartimenti e dalle amministrazioni che le hanno fatte nascere. Un numero rilevante di operatori – accompagnatori, tecnici, psicologi, psichiatri, infermieri – è impegnato in questo esteso arcipelago. E, come isole lontane, queste strutture hanno perduto il contatto con la terra ferma, col servizio pubblico, col Dsm, con una qualsivoglia razionale attenzione a un progetto articolato e condiviso.
Alcune strutture residenziali appaiono sovradimensionate nel numero, lontane dalla quotidianità dei paesi e dei quartieri, anonime, prive di oggetti, regolate ancora da logiche manicomiali. Spesso separate dal Csm, con équipe del tutto distinte e con profili professionali inadeguati, presentano un volto totalmente autoreferenziale. Sono dunque luoghi che non danno sbocco a forme di habitat/convivenza più autonome e integrate nella comunità.
In conseguenza dell'espansione residenziale sanitaria e delle scarse possibilità di dimissione dei pazienti accolti, le aziende sanitarie locali (Asl) finiscono per attuare deroghe di fatto alle normative nazionali, nonché regionali, sui tempi di ricovero, sulle dotazioni strutturali e di personale; anche i controlli in questo ambito sono, in alcuni casi, divenuti superficiali o addirittura inesistenti.
Molte strutture rischiano di diventare contenitori di emarginazione sociale della disabilità psichica, contrariamente alle finalità dichiarate, con conseguenti fenomeni di «wandering» istituzionale tra luoghi di ricovero.
L'offerta di ricoveri in cliniche private convenzionate con il Servizio sanitario nazionale, in alcune regioni al limite dello scandalo, accessibili anche senza coordinamento da parte dei Csm, completano il quadro della residenzialità e rappresentano l'espansione di modelli di assistenza ospedaliera al di fuori della cultura territoriale dei progetti «obiettivo» e dei «piani» per la salute mentale «post legge 180».
La Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, cui questo disegno di legge fa esplicito e reiterato richiamo, all'articolo 1 dichiara «che lo scopo della Convenzione è promuovere, proteggere e assicurare il pieno ed eguale godimento di tutti i diritti umani e di tutte le libertà fondamentali da parte delle persone con disabilità, e promuovere il rispetto per la loro inerente dignità».
In questo quadro le azioni di difesa dei diritti delle persone con disabilità, e qui segnatamente di quanti vivono l'esperienza del disturbo mentale, assumono un valore assoluto e segnano il cammino di ogni uomo e di ogni donna verso la totale eguaglianza.
Il diritto alla cura è coniugato nel contesto universalistico degli altri diritti fondamentali riconosciuti dalla Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, recepita dall'Italia nel 2009. Tale importante documento ha confermato le anticipazioni della legge di riforma italiana del 1978, ampliandone la portata e declinandole a livello del singolo soggetto, cui vengono riconosciuti libertà fondamentali e la titolarità di ogni decisione sulla propria vita. Nel contrastare ogni forma di discriminazione legata a disabilità o a diagnosi, essa rimanda a un concetto di welfare d'inclusione e non solo di protezione. Non a caso l'Organizzazione mondiale della sanità lo ha assunto a documento-base per il piano d'azione 2013-2020.
La conseguenza autentica della scelta che ha compiuto il nostro Paese nel sottoscrivere e fare proprio il dettato della Convenzione non può non mettere in campo azioni attente di vigilanza e promozione, nella concretezza della vita e del governo quotidiano, di dispositivi organizzativi, campagne culturali, risorse umane qualificate per affermare e rendere esigibili i diritti delle persone con disabilità, per sostenere le famiglie, per rendere «visibili» i gruppi sociali a maggior rischio di discriminazione, esclusione e stigmatizzazione.
Il presente disegno di legge intende conferire ulteriore efficacia ai princìpi della «legge Basaglia», rilanciando l'attualità delle linee di fondo e ulteriormente valorizzandole nell'attuale contesto costituzionale, normativo e sociale. Dunque, non un'iniziativa legislativa di modifica o revisione, si badi. Nessuna delle disposizioni introdotte con questo disegno di legge novella o integra il testo della legge n. 180 del 1978, fatta eccezione per la previsione di un'ulteriore garanzia sostanziale e processuale contro la disumana pratica della contenzione meccanica nei servizi psichiatrici.
L'obiettivo che ci si propone di perseguire è, invece, quello di rilanciare l'applicazione della legge n. 180 del 1978, rafforzarne i contenuti di assistenza effettiva e universale sul territorio nazionale, confermare la portata di definizioni e princìpi che non meritano di mutare ma, al contrario, di essere sviluppati ed estesi. Viene pertanto garantita l'effettività del diritto alla salute, il quale, secondo l'Organizzazione mondiale della sanità non è – conviene ricordarlo sin da questa relazione illustrativa – «assenza di malattia», ma si definisce come stato «psicofisico di benessere».
Il disegno di legge si compone di quattro capi.
Il capo I (articoli 1-4) declina una nuova disciplina puntuale volta a svolgere e applicare i princìpi alla base della riforma del 1978, alla luce del mutato sistema di competenze amministrative tra Stato ed enti territoriali; definisce, inoltre, l'orizzonte di sviluppo dell'assistenza psichiatrica italiana, nel quadro dei più rilevanti atti di indirizzo in ambito sovranazionale e, in particolare, le risoluzioni adottate in seno all'Organizzazione mondiale della sanità e le fonti pattizie internazionali.
L'articolo 1 del disegno di legge fissa il quadro normativo e le finalità alla base della legge delineandone, tra l'altro, la natura primigenia di provvedimento di diretto sviluppo dei contenuti normativi che già furono alla base della legge n. 180 del 1978.
L'articolo 2 reca i princìpi generali in base ai quali sviluppare l'offerta di salute mentale sul territorio nazionale. All'articolo 3 è affidata la disciplina e la regolazione dei livelli essenziali dell'assistenza per le persone con disagio e disturbo mentale. Si tratta di una disposizione di portata assai rilevante poiché costituisce, forse, il più rilevante strumento di garanzia e definizione del nucleo indefettibile di assistenza psichiatrica che deve essere garantito ovunque, sul territorio nazionale.
Complementare a tale istituto è quanto disciplinato dall'articolo 4, che ha riguardo al piano nazionale per la salute mentale. Si richiama il valore fondamentale delle politiche di prevenzione integrate, le quali rappresentano, anche secondo l'Organizzazione mondiale della sanità, la frontiera per abbattere l'incidenza del disturbo mentale e costituiscono la chiave per offrire risposte adeguate oltre che per decisivi risparmi di risorse.
Nel capo II (articoli 5-12) viene analiticamente delineato il sistema dei servizi di tutela e assistenza psichiatrica sul territorio.
Con l'articolo 6, si disciplinano e favoriscono le forme di partecipazione. Seguono, quindi, le analitiche previsioni delle strutture amministrative che afferiscono al dipartimento: i centri di salute mentale; le strutture residenziali; i centri diurni. Esplicite disposizioni (articoli 10 e 11) sono inoltre dedicate al trattamento della crisi e dell'urgenza, nonché ai servizi psichiatrici di diagnosi e cura sui quali, pure, già la legge n. 180 del 1978 era tutt'altro che priva di indicazioni.
Proprio l'articolo 10 si occupa di esplicitare e rendere ancora più nitido, anche a livello di disciplina di legge ordinaria, il divieto di praticare la contenzione meccanica in psichiatria. Si tratta di attività illegittime e illecite cui si fa troppo sovente ricorso, talvolta in via sommersa, silenziosa e strisciante, nella rete dei servizi per l'assistenza psichiatrica. Appare innanzitutto opportuno rammentare i casi, drammaticamente assurti all'attenzione delle cronache, di decessi verificatisi dopo l'illegittimo ricorso alla contenzione nel servizio di diagnosi e cura di Vallo Lucania, in provincia di Salerno, nell'agosto 2009, e dopo un prolungato stato di contenzione nel servizio psichiatrico di diagnosi e cura nell'ospedale di Cagliari nel giugno 2006.
Ma ben oltre i clamorosi e drammatici fatti connessi a tali tragiche vicende, la produzione scientifica e il dibattito culturale nel Paese (e, da ultimo, anche la rilevante pronuncia del Comitato nazionale per la bioetica dianzi citata) evidenziano la necessità di porre un freno normativo alle pratiche di contenzione delle persone con disturbo mentale che cagionano danni spesso irreversibili alle persone che le subiscono e gettano una luce sinistra su un intero ordinamento giuridico. Invero, l'illiceità delle contenzioni biomeccaniche in ambito medico-psichiatrico dovrebbe dirsi già direttamente sancita alla luce della Costituzione del 1948, specie se si tiene a mente il chiaro dettato dell'articolo 13, quarto comma, della Carta fondamentale, il quale dispone: «È punita ogni violenza fisica e morale sulle persone comunque sottoposte a restrizioni di libertà».
Dunque l'articolo 10 del disegno di legge che qui si illustra interviene introducendo un limite normativo espresso nel tessuto dell'articolo 33 della legge istitutiva del Sistema sanitario nazionale, per poi corredarlo di una specifica disposizione di garanzia processuale, innestata sul complesso di norme recate dal successivo articolo 35 della medesima legge.
L'articolo 11 regola l'integrazione socio-sanitaria e l'istituto del budget individuale di salute.
L'articolo 12 reca disposizioni volte a incrementare le relazioni e i rapporti istituzionali integrati tra i dipartimenti di salute mentale, gli istituti di pena e le residenze per l'esecuzione delle misure di sicurezza che hanno di recente sostituito ruolo e funzione degli ospedali psichiatrici giudiziari e delle case di cura e custodia. L'obiettivo risiede nel consentire a ciascun magistrato della cognizione e di sorveglianza di poter disporre di un ventaglio di opzioni di assistenza psichiatrica per le persone con disturbo mentale che abbiano commesso un reato, adeguato e in grado di rispondere alle esigenze del singolo individuo. Solo così potrà realizzarsi l'obiettivo più alto perseguito dal decreto-legge n. 52 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 81 del 2014: quello di far ricorso alla misure di sicurezza detentive, per l'infermo di mente autore di reato, solo come soluzione estrema e residuale.
Il capo III (articoli 13-16) disciplina le tecniche, i mezzi di promozione della salute psichica e, in definitiva, assegna la giusta preminenza al tema della prevenzione dei disturbi mentali come direttrice guida dell'operato dei servizi territoriali e dell'indirizzo politico governativo. Regola, inoltre, i rapporti del sistema di tutela della salute mentale con le università e i centri di alta formazione. Le disposizioni contenute negli articoli compresi nel capo III dettano altresì i princìpi in materia di formazione permanente del personale ed istituiscono il sistema degli osservatori per la salute mentale, a livello nazionale e territoriale.
Il capo IV (articoli 17 e 18), da ultimo, reca la disciplina della copertura finanziaria per le norme recate dal disegno di legge e stabilisce l'entrata in vigore delle sue disposizioni.
Il presente disegno di legge è stato predisposto grazie al fondamentale contributo di numerosi esperti, professionisti, associazioni e persone che con impegno e competenza si prodigano quotidianamente per il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali delle persone con disturbo mentale e confidano nella concreta attuazione, su tutto il territorio nazionale, di misure adeguate a garantire alle persone l'effettivo accesso a una assistenza sanitaria e socio-sanitaria che tenga conto delle loro specifiche esigenze.