Legislatura 19ª - Comitato per la legislazione - Resoconto sommario n. 43 del 11/09/2024
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PARERE APPROVATO DAL COMITATO PER LA LEGISLAZIONE
SUL DISEGNO DI LEGGE N. 1222
Il Comitato per la legislazione, esaminato il disegno di legge in titolo e rilevato che
sotto il profilo dell'analisi e valutazione d'impatto:
il disegno di legge non è corredato dall'analisi tecnico-normativa e dalla relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione;
l'assenza dei predetti elementi istruttori non consente di approfondire i profili di valutazione d'impatto che hanno indirizzato le scelte normative del Governo nei molteplici e distinti ambiti di intervento del provvedimento. Il riscontro dei profili di valutazione di impatto può, dunque, essere effettuato unicamente sulla base di taluni elementi desumibili dalla relazione illustrativa, che si limita a descrivere i contenuti delle singole disposizioni, e dalla relazione tecnica, nella quale l'analisi è circoscritta ai soli profili di carattere finanziario;
l'articolo 2 reca misure in materia di imposta sostitutiva sui redditi prodotti all'estero realizzati da persone fisiche che trasferiscono la propria residenza in Italia, sulla base della valutazione che dalla stessa disposizione potrebbero derivare effetti positivi per il bilancio dello Stato, che, tuttavia, non sono quantificati;
l'articolo 4, in materia di credito di imposta per investimenti pubblicitari in favore di leghe e società sportive professionistiche e di società e associazioni sportive e dilettantistiche, introduce misure finalizzate a incentivare gli operatori del settore sportivo che promuovono la propria immagine, ovvero i propri prodotti e servizi, tramite campagne pubblicitarie, disponendo, al comma 7, che il Dipartimento dello sport trasmetta mensilmente alla Ragioneria generale dello Stato le informazioni relative ai contributi riconosciuti sotto forma di credito di imposta, al fine di consentire la verifica dell'andamento della spesa complessiva. Al riguardo, è apprezzabile la previsione di un sistema di monitoraggio dell'andamento della spesa;
l'articolo 9 dispone, in considerazione dell'evoluzione del quadro normativo del sistema nazionale di istruzione e formazione, l'estensione della tutela assicurativa degli studenti e del personale del sistema nazionale di istruzione e formazione, della formazione terziaria professionalizzante e della formazione superiore per l'anno scolastico e accademico 2024-2025 ammettendo all'indennizzo non solo gli infortuni occorsi in occasione di esperienze tecnico-scientifiche, esercitazioni pratiche o esercitazioni di lavoro, ma anche gli infortuni occorsi ai docenti e studenti delle scuole di ogni ordine grado in occasione delle lavorazioni rischiose previste dall'articolo 1 del testo unico di cui al DPR n. 1124 del 1965 (cd. "rischio in aula"). La relazione tecnica evidenzia che per i docenti la disposizione prevede anche la copertura assicurativa del rischio di infortunio in itinere, sinora affermata solo in via interpretativa;
l'articolo 10 reca disposizioni in materia di società a controllo pubblico e di attuazione del PNRR e, con particolare riferimento al comma 2, prevede l'abrogazione del comma 2-quater dell'articolo 8 della legge n. 287 del 1990, che ha posto l'obbligo a contrarre in capo alle imprese pubbliche che esercitano servizi di interesse economico generale (SIEG) ovvero che operano in regime di monopolio di mercato; secondo la relazione tecnica, le ragioni della scelta normativa risiedono nella considerazione che gli effetti di tale disposizione sono stati ampiamente assorbiti dalle specifiche discipline di settore che regolano l'accesso nei settori dell'energia elettrica, del gas naturale, delle telecomunicazioni e del servizio postale e nell'impatto avverso che il predetto comma 4-quater potrebbe sortire nelle particolari situazioni di mercato specificamente indicate;
l'articolo 15 prevede che le domande di finanziamento agevolato presentate entro il 31 dicembre 2025 per la misura di cui all'articolo 10 del decreto-legge n. 89 del 2024 e quelle a valere sul fondo di cui all'articolo 2 del decreto-legge n. 251 del 1981, che riguardano il continente africano, siano, a domanda del richiedente, esentate dalla prestazione della garanzia. Tale disposizione, secondo la relazione tecnica, trae fondamento dalla valutazione che nella fattispecie in questione l'esenzione della prestazione delle garanzie determina un maggior rischio di credito con differenziali, in termini di perdita attesa, relativamente marginali, a cui corrisponde un più elevato contributo agevolativo in favore delle imprese finanziate;
l'articolo 20 dispone misure di sostegno al turismo nei comuni ubicati nei comprensori e nelle aree sciistiche della dorsale appenninica, prevedendo al comma 5 che con decreto ministeriale siano individuati anche le modalità di verifica, di controllo e di revoca connesse all'utilizzo delle risorse impiegate. È apprezzabile, al riguardo, la previsione di un sistema di monitoraggio dell'utilizzo delle risorse;
sotto il profilo della qualità della legislazione:
con riguardo ai presupposti di straordinaria necessità e urgenza,
ferme le valutazioni di competenza della Commissione affari costituzionali, l'adozione del provvedimento è motivata nel preambolo facendo apoditticamente riferimento alla straordinaria necessità e urgenza di prevedere misure urgenti per esigenze fiscali e finanziarie indifferibili e alla straordinaria necessità e urgenza di prevedere proroghe di termini normativi e interventi di carattere economico, anche in favore degli enti territoriali, senza fornire argomentazioni specifiche circa la sussistenza del requisito della straordinarietà del caso di necessità e d'urgenza costituzionalmente prescritto;
al riguardo, si ricorda che, anche secondo il consolidato indirizzo della Corte costituzionale, la pre-esistenza di una situazione di fatto comportante la necessità e l'urgenza di provvedere tramite l'utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge, costituisce un requisito di validità costituzionale dell'adozione dell'atto e che la mancanza del presupposto in questione configura tanto un vizio di legittimità costituzionale del decreto-legge, che risulterebbe adottato al di fuori dell'ambito delle possibilità applicative costituzionalmente previste, quanto un vizio in procedendo della stessa legge di conversione. Come chiaramente affermato dalla Corte, «i limiti costituzionali alla decretazione d'urgenza e alla legge di conversione così delineati non sono funzionali solamente al rispetto degli equilibri fondamentali della forma di governo, ma valgono anche a scoraggiare un modo di legiferare caotico e disorganico che pregiudica la certezza del diritto» (sentenza n. 146 del 2024);
sotto il profilo della specificità, dell'omogeneità e dei limiti di contenuto,
il provvedimento, composto da ventuno articoli, oltre alla disposizione relativa all'entrata in vigore, appare riconducibile, anche sulla base del preambolo, a quattro distinte finalità;
al riguardo, si rileva che l'eterogeneità delle misure rischia di compromettere la funzione costituzionale del decreto-legge come atto, unitariamente considerato, contenente disposizioni giudicate urgenti dal Governo per la natura stessa delle fattispecie regolate o per la finalità che si intende perseguire;
inoltre, i decreti-legge che, fin dall'emanazione, sono caratterizzati da un contenuto multisettoriale e risultano funzionali al perseguimento di distinte e del tutto autonome finalità condizionano negativamente l'iter di conversione in legge, a causa della presentazione di un numero molto elevato di proposte emendative eterogenee, della difficoltà di circoscrivere il perimetro di ammissibilità delle stesse e del prolungamento dei tempi dell'istruttoria ai fini dell'espressione del parere da parte del relatore e del Governo;
con riguardo alla formulazione tecnica dell'atto legislativo,
il decreto-legge menziona in più occasioni atti di carattere non legislativo o regolamentare individuati in maniera incompleta o difficilmente conoscibili. Innanzitutto, all'articolo 9, comma 4, capoverso 623, è citato un decreto del Ministro dell'istruzione e del merito non pubblicato in Gazzetta Ufficiale di approvazione del «piano nazionale per la sperimentazione della filiera tecnologico-professionale». Al riguardo, si osserva che ai fini di una migliore conoscibilità dell'atto amministrativo sarebbe opportuno integrare l'indicazione del Ministro con il numero d'ordine progressivo interno agli atti del Ministero, anche al fine di distinguerlo da altri decreti del medesimo Ministro nella medesima data; inoltre, il piano - che peraltro il decreto indica come «programma» nel titolo, ma come «piano» nell'articolo 1 - ha un nome leggermente differente da quello riportato nel testo. Appare, pertanto, opportuno modificare la disposizione;
in secondo luogo, all'articolo 13, comma 2, si segnala che il citato decreto ministeriale n. 673 dell'8 settembre 2016 citato è sostanzialmente irreperibile, in quanto non è pubblicato in Gazzetta Ufficiale né al momento rintracciabile nel sito internet del Ministero competente;
da ultimo, l'articolo 21, comma 1, primo periodo, contiene un duplice rinvio ad atti di natura amministrativa; nello specifico si fa riferimento a elenchi predisposti da un'unità operativa della polizia locale del comune di Napoli, "oggetto di recepimento" in un decreto dirigenziale della regione Campania. Al di là degli errori formali nella citazione del suddetto decreto, si segnala l'inappropriatezza del rinvio, in un atto legislativo, ad atti amministrativi di difficilissima conoscibilità, formati da un'unità operativa di polizia locale che è indicata nel decreto come «U.O. tutela del Patrimonio della Polizia Locale del Comune di Napoli» e nel decreto dirigenziale come «unità operativa Tutela Patrimonio della polizia di Napoli», ma che nell'organigramma della polizia locale sul sito istituzionale del comune di Napoli risulta quale «unità operativa tutela edilizia e patrimonio», e il cui "recepimento" nel decreto dirigenziale consiste in realtà in una citazione nella premessa del medesimo decreto e in un rinvio all'interno del programma approvato dallo stesso e ad esso allegato;
nel decreto-legge in esame, così come in numerosi altri decreti-legge e disegni di legge ordinari, si rileva una modalità di citazione dei contenuti del PNRR che vede sia la mescolanza di espressioni inglesi e italiane sia un grado variabile di completezza delle informazioni necessarie per identificare l'intervento in questione. In particolare, l'articolo 3 fa riferimento alla «riforma 1.15» senza mai specificare che questa si colloca nel contesto della missione 1, componente 1, come sarebbe corretto fare, né può considerarsi sufficiente il fatto che tale informazione possa essere desunta dal codice alfanumerico di milestone/traguardi e target/obiettivi citati. Le riforme del PNRR, infatti, non hanno una numerazione progressiva univoca, bensì riprendono dal numero 1.1 per ciascuna missione e il fatto che l'unica missione che arrivi a un numero progressivo di 15 sia la missione 1 non rende di per sé corretta la citazione incompleta;
si osserva, inoltre, che il decreto-legge in esame, entrato in vigore il 10 agosto 2024, non solo all'articolo 12, comma 2, interviene novellando disposizioni entrate in vigore il 31 luglio 2024, ossia appena dieci giorni prima, ma addirittura, all'articolo 15, comma 1, specifica modalità di applicazione di una normativa non ancora in vigore nella sua forma definitiva al momento di entrata in vigore del decreto stesso, giacché l'articolo 10, comma 1, del decreto-legge n. 89 del 2024 a cui si fa riferimento è stato modificato dalla legge di conversione del medesimo decreto, datata 8 agosto, ma pubblicata nella Gazzetta Ufficiale solo il 20 agosto e quindi entrata in vigore ben undici giorni dopo la disposizione che ne regola gli aspetti applicativi;
con riguardo alla semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione,
all'articolo 1, comma 1, il secondo periodo prevede dei contenuti obbligatori per la comunicazione di cui al primo periodo «a pena dello scarto della comunicazione stessa
sempre all'articolo 1, comma 1, secondo periodo, si stabilisce che la comunicazione debba essere «corredata [degli] estremi della certificazione prevista dall'articolo 7 […]». Tuttavia, l'uso del termine «corredato» implica solitamente un'integrazione più sostanziale di una semplice informazione quale l'indicazione degli estremi di una certificazione;
all'articolo 1, comma 4, la lettera a) contiene un rinvio ai «termini indicati al comma 2». Tuttavia, il comma 2 si limita a rinviare a sua volta al «termine di presentazione delle comunicazioni integrative» che è stabilito al comma 1, per cui si determina un doppio rinvio; né vale a giustificare il mancato riferimento diretto al comma 1 il fatto che nel medesimo siano indicati due termini diversi, poiché non sussiste alcuna ambiguità su quali siano i termini per l'invio delle comunicazioni (dal 18 novembre al 2 dicembre 2024);
all'articolo 1, il comma 6 sostituisce la lettera b) dell'articolo 12, comma 1, del decreto-legge n. 181 del 2023, al fine di specificare che sia i moduli fotovoltaici sia le celle ivi previsti debbano essere prodotti nell'Unione europea. Tuttavia, la scelta dell'inserimento della parola «entrambi» non si rivela felice ai fini di una corretta interpretazione della norma, giacché tale termine si riferisce normalmente a due oggetti e non a due serie di oggetti;
la disposizione recata dall'articolo 3 è volta a risolvere un intreccio particolarmente complesso derivante dal differimento dell'efficacia di disposizioni introdotte mediante novellazione degli articoli 4 e 10 del decreto del Presidente della Repubblica n. 633 del 1972, differimento stabilito dalla legge n. 234 del 2021 (legge di bilancio 2022), a sua volta ulteriormente modificata dai decreti-legge n. 51 e n. 215 del 2023, che hanno disposto due ulteriori rinvii. Tale intreccio di disposizioni è particolarmente complesso poiché le modifiche testuali apportate al citato decreto n. 633 sono vigenti, ma ne è differita l'applicazione, per cui resta un vuoto normativo relativamente alla disciplina applicabile nelle more dell'acquisto di efficacia delle medesime modifiche. Il testo dell'articolo 3 del decreto-legge in conversione rischia, tuttavia, di non chiarire correttamente la situazione normativa a causa di alcune imprecisioni. In primo luogo, non è corretto prevedere l'applicazione della disciplina transitoria «fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni» novellanti, giacché esse sono già in vigore, ma ne è solo differita l'applicazione. In secondo luogo, è necessario specificare che le disposizioni dell'articolo 4, quarto comma, del citato decreto n. 633 del 1972 che possono essere applicate sono quelle del testo vigente anteriormente alle modifiche apportate dalla disposizione novellante, altrimenti si rischia un'interpretazione del tutto opposta all'effetto che si vuole ottenere. Appaiono quindi opportune alcune modifiche;
all'articolo 4, comma 4, secondo periodo, è riportato irritualmente e senza una chiara necessità il titolo completo del regolamento al quale si fa rinvio;
all'articolo 4, comma 4, terzo periodo, è utilizzata l'espressione: «sito web» anziché quella più comune e diffusa nei testi normativi di «sito internet». Poiché le due espressioni sembrano sovrapponibili, si suggerisce, ai fini di una maggiore uniformità della legislazione, un intervento di modifica;
all'articolo 5, commi 2 e 3, richiamano le considerazioni già esposte relativamente alla formulazione dell'articolo 3;
all'articolo 10, commi 5 e 10 si richiamano le considerazioni già esposte relativamente alla formulazione dell'articolo 4, comma 4, terzo periodo;
all'articolo 10, comma 13, alinea, si prevede la non applicabilità alla società Autostrade Alto Adriatico S.p.A., oltre che delle disposizioni correttamente citate alle lettere da a) a d) del medesimo comma, anche degli «eventuali ulteriori provvedimenti normativi o regolamentari che dovessero comunque disciplinare le medesime materie». Tale previsione appare del tutto indeterminata, anche per la mancata elencazione delle materie, che dovrebbero essere desunte dalle disposizioni successivamente citate, e si presta quindi a notevoli difficoltà interpretative e applicative. Una corretta formulazione della disposizione dovrebbe prevedere la soppressione delle parole: «nonché gli eventuali ulteriori provvedimenti normativi o regolamentari che dovessero comunque disciplinare le medesime materie», che tuttavia limiterebbe la portata della norma stessa;
all'articolo 12, il comma 1 fa riferimento alle risorse del «fondo per il finanziamento delle università statali», con riferimento indiretto all'articolo 5, comma 1, lettera a), della legge 24 dicembre 1993, n. 537, che non contiene nella denominazione la parola «statali»;
all'articolo 13, il comma 1 autorizza la spesa di un milione di euro «per i collegi di merito accreditati di cui all'articolo 13 del decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 68»; tuttavia, il citato articolo 13 riguarda le tipologie di residenze universitarie e non fa mai menzione dei collegi di merito, cui si riferiscono invece gli articoli 16 e 17, quest'ultimo con specifico riferimento alla disciplina dell'accreditamento, ragion per cui si ritiene che il riferimento corretto sia piuttosto all'articolo 17;
all'articolo 16 la rubrica è lacunosa;
l'articolo 21, comma 1, secondo periodo, stabilisce l'entità del contributo concesso ai nuclei familiari sgomberati dalle «Vele» di Scampia, modulandolo in funzione del numero di componenti di ciascun nucleo. Mentre per i nuclei con due, tre o quattro componenti il testo reca sempre l'espressione «composti da due [o tre, o quattro] persone», si ricorre a espressioni diverse per i nuclei con un solo componente o con cinque o più componenti, espressioni che si presentano come scorrette o ambigue. Nel caso dei nuclei con un solo componente è utilizzata l'espressione «nuclei monofamiliari», che tuttavia significa nuclei formati da una sola famiglia e non da una sola persona. Quanto ai nuclei con cinque o più componenti, anziché utilizzare la parola «persona», come nelle fattispecie precedenti, il testo reca «nuclei familiari composti da cinque o più unità», introducendo un'ambiguità terminologica che potrebbe indurre a ritenere che in tale computo non entrino solo persone, come nei nuclei composti da due, tre o quattro componenti, ma anche altre categorie di soggetti;
in base ai parametri stabiliti dall'articolo 20-bis del Regolamento,
sotto il profilo dell'analisi e valutazione d'impatto,
invita il Governo ad assicurare la tempestiva presentazione dell'analisi tecnico-normativa e dell'analisi di impatto della regolamentazione a corredo dei disegni di legge per consentire a questo Organo parlamentare di adempiere alle funzioni istituzionali di cui all'articolo 20-bis del Regolamento del Senato;
sotto il profilo della qualità della legislazione,
sotto il profilo della specificità, dell'omogeneità e dei limiti di contenuto,
invita il Governo a limitare il ricorso a decreti-legge caratterizzati ab origine da un contenuto multisettoriale, perché l'eterogeneità delle misure rischia di compromettere la funzione costituzionale del decreto-legge come atto, unitariamente considerato, contenente disposizioni giudicate urgenti dal Governo per la natura stessa delle fattispecie regolate o per la finalità che si intende perseguire. Inoltre, i decreti-legge che, fin dall'emanazione, risultano funzionali al perseguimento di distinte e del tutto autonome finalità condizionano negativamente l'iter di conversione in legge, a causa della presentazione di un numero molto elevato di proposte emendative eterogenee, della difficoltà di circoscrivere il perimetro di ammissibilità delle stesse e del prolungamento dei tempi dell'istruttoria ai fini dell'espressione del parere da parte del Governo e del relatore;
con riguardo alla formulazione tecnica dell'atto legislativo,
invita le Commissioni di merito a valutare la proposta emendativa di seguito indicata:
all'articolo 9, comma 4, capoverso 623, sostituire le parole: «piano nazionale per la sperimentazione della filiera tecnologico-professionale» con le seguenti: «piano nazionale di sperimentazione relativo all'istituzione della filiera formativa tecnologico-professionale» e dopo le parole: «dell'istruzione e del merito» inserire le seguenti: «n. 240 del»;
raccomanda, inoltre, l'adozione con riguardo ai contenuti del Piano nazionale di ripresa e resilienza di uno standard di citazione univoco nella legislazione, che preveda sempre l'indicazione, nell'ordine, di missione, componente e riforma; raccomanda, inoltre, l'utilizzo costante delle definizioni italiane delle tappe degli interventi e quindi «traguardo» anziché milestone e «obiettivo» anziché target, come d'altronde avviene nei documenti ufficiali di approvazione del PNRR da parte dell'Unione europea;
raccomanda, infine, al Governo di evitare o comunque limitare le modifiche apportate con decreto-legge, sia in forma di correzione che di integrazione, a disposizioni di legge appena entrate in vigore, in particolare con leggi di conversione di precedenti decreti-legge. Il susseguirsi in tempi estremamente ravvicinati di interventi normativi sul medesimo oggetto, infatti, oltre a indicare una insufficiente qualità della legislazione, incide fortemente sulla corretta conoscibilità della legge da parte dei cittadini e di coloro che devono applicarla, costretti a inseguire ripetute modifiche adottate in archi temporali sempre più ristretti;
con riguardo alla semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione,
invita le Commissioni di merito a valutare le proposte emendative di seguito indicate:
all'articolo 1, comma 1, secondo periodo, sostituire le parole: «a pena dello scarto» con le seguenti: «a pena del rigetto»;
all'articolo 1, comma 1, secondo periodo, sostituire le parole: «ed è corredata dagli estremi» con le seguenti: «e degli estremi»;
all'articolo 1, comma 4, lettera a), sostituire le parole: «indicati al comma 2» con le seguenti: «previsti dal comma 1»;
all'articolo 1, comma 6, capoverso b), sostituire la parola: «entrambi» con le seguenti: «gli uni e le altre»;
all'articolo 3, comma 1, sostituire le parole: «Fino alla data di entrata in vigore» con le seguenti: «Fino alla data di effettiva applicazione», sostituire le parole: «possono ritenersi applicabili» con le seguenti: «possono essere applicate» e dopo le parole: «n. 633,» inserire le seguenti: «nel testo vigente anteriormente alla data di entrata in vigore del citato comma 15-quater dell'articolo 5 del decreto-legge n. 146 del 2021»;
all'articolo 4, comma 4, secondo periodo, sostituire le parole: «il decreto» con le seguenti: «il regolamento di cui al decreto» e sopprimere le parole da: «concernente» fino alla fine del periodo;
all'articolo 4, comma 4, terzo periodo, sostituire la parola: «web» con la seguente: «internet»;
all'articolo 5, comma 2, sostituire le parole: «Fino alla data di entrata in vigore» con le seguenti: «Fino alla data di effettiva applicazione» e dopo le parole: «n. 633 del 1972,» inserire le seguenti: «nel testo vigente anteriormente alla data di entrata in vigore del citato comma 15-quater dell'articolo 5 del decreto-legge n. 146 del 2021»;
all'articolo 5, comma 3, dopo le parole: «n. 633 del 1972,» inserire le seguenti: «nel testo vigente anteriormente alla data di entrata in vigore del citato comma 15-quater dell'articolo 5 del decreto-legge n. 146 del 2021»;
all'articolo 10, commi 5 e 10, sostituire la parola: «web» con la seguente: «internet»;
all'articolo 12, comma 1, primo periodo, sopprimere la parola: «statali»;
all'articolo 13, comma 1, sostituire le parole: «all'articolo 13» con le seguenti: «all'articolo 17»;
all'articolo 16, sostituire la rubrica con la seguente: «Utilizzo da parte dell'organo commissariale di ILVA S.p.A. delle somme rivenienti dalla sottoscrizione di obbligazioni»;
all'articolo 19, comma 1, lettera a), capoverso 527-ter, sostituire le parole: «nella tabella 1, di cui all'allegato VI-bis» con le seguenti: «nell'allegato VI-bis»;
all'articolo 19, comma 1, lettera c), capoverso Allegato VI-bis, sopprimere le parole: «Tabella 1»;
all'articolo 21, comma 1, secondo periodo, sostituire le parole: «nuclei monofamiliari» con le seguenti: «nuclei familiari composti da una sola persona»;
all'articolo 21, comma 1, secondo periodo, sostituire le parole: «cinque o più unità» con le seguenti: «cinque o più persone».