Legislatura 19ª - 1ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 158 del 24/01/2024
Azioni disponibili
1ª Commissione permanente
(AFFARI COSTITUZIONALI, AFFARI DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO E DELL'INTERNO, ORDINAMENTO GENERALE DELLO STATO E DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE, EDITORIA, DIGITALIZZAZIONE)
MERCOLEDÌ 24 GENNAIO 2024
158ª Seduta (antimeridiana)
Presidenza del Presidente
Interviene il ministro per le riforme istituzionali e la semplificazione normativa Maria Elisabetta Alberti Casellati.
La seduta inizia alle ore 9,05.
SULLA PUBBLICITA' DEI LAVORI
Il PRESIDENTE avverte che la Commissione ha richiesto l'attivazione del circuito audiovisivo interno, ai sensi dell'articolo 33, comma 4, del Regolamento, sulla parte di seduta riguardante l'esame dei disegni di legge nn. 935 e 830.
Poiché la Presidenza del Senato ha preventivamente fatto conoscere il proprio assenso, in assenza di obiezioni, dispone quindi l'attivazione di tale forma di pubblicità
La Commissione prende atto.
IN SEDE REFERENTE
(935) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - Modifiche agli articoli 59, 88, 92 e 94 della Costituzione per l'elezione diretta del Presidente del Consiglio dei ministri, il rafforzamento della stabilità del Governo e l'abolizione della nomina dei senatori a vita da parte del Presidente della Repubblica
(830) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - RENZI e altri. - Disposizioni per l'introduzione dell'elezione diretta del Presidente del Consiglio dei ministri in Costituzione
(Seguito dell'esame congiunto e rinvio)
Prosegue l'esame congiunto, sospeso nella seduta notturna di ieri, martedì 23 gennaio.
Riprende la discussione generale congiunta.
Il senatore BOCCIA (PD-IDP), dopo aver ringraziato il Presidente per aver consentito un ampio dibattito e il Ministro per la sua costante partecipazione, sottolinea che sul testo del disegno di legge n. 935 sono state evidenziate molte criticità.
Preliminarmente, però, esprime considerazioni critiche sullo scambio politico all'interno della maggioranza tra il progetto sull'autonomia differenziata e la riforma costituzionale, che ieri è stato confermato dal Presidente del Gruppo della Lega, senatore Romeo, nel suo intervento in Assemblea, in occasione del voto finale sul disegno di legge n. 615. Ritiene molto grave che la maggioranza tenti di superare i propri contrasti interni, senza tenere conto degli interessi reali del Paese e per di più modificando la Costituzione. Tra l'altro, la riforma del premierato, prendendo strumentalmente spunto da temi come l'esigenza di accrescere l'efficienza della politica attraverso l'elezione diretta del Premier, in realtà cambia profondamente l'intelaiatura della Repubblica, incidendo in modo significativo sui poteri del Capo dello Stato e quindi sulla sua funzione stabilizzatrice ed equilibratrice.
Anche se non è stata introdotta la previsione dello scioglimento delle Camere contestualmente alla cessazione dalla carica del Presidente del Consiglio eletto, nell'intento di non cambiare la natura della forma di governo parlamentare, in realtà due momenti fondamentali, come il conferimento dell'incarico al Premier e il voto di fiducia, diventano puramente formali. Secondo il nuovo progetto, il Presidente della Repubblica riacquisirebbe la sua funzione di arbitro solo in caso di dimissioni del Presidente del Consiglio eletto, ma in un perimetro molto ristretto, dovendo conferire l'incarico a un parlamentare eletto in collegamento con quello dimissionario.
Il ridimensionamento del ruolo del Capo dello Stato è determinato anche dal disegno di legge costituzionale n. 830, presentato da Italia Viva, che quindi è analogamente criticabile sotto questo profilo. Osserva, infatti, che il Presidente della Repubblica finora ha sempre garantito la coesione nazionale e l'equilibrio costituzionale, favorendo quanto più possibile il dialogo tra le forze politiche prima di procedere allo scioglimento delle Camere.
A proposito del premio di maggioranza al 55 per cento senza la previsione di una soglia minima di voti, ritiene che la norma sia in contrasto con i principi costituzionali della sovranità popolare, dell'eguaglianza del valore del voto e della rappresentanza politica nazionale, di cui agli articoli 1, 3, 48 e 67 della Costituzione, come ricordato dalle pronunce della Corte costituzionale n. 1 del 2014 e n. 35 del 2017.
Auspica che la maggioranza e il Governo siano disponibili quindi ad accogliere le proposte di modifica delle opposizioni, quanto meno per preservare le prerogative del Presidente della Repubblica. Nel ricordare che, come ha detto la professoressa Cartabia, "la politica costituzionale è il regno della condivisione", nel senso che le riforme costituzionali hanno successo e reggono nel tempo quando sono frutto di scelte condivise, rinnova la disponibilità del Partito democratico al dialogo costruttivo, superando i limiti non negoziabili già indicati in discussione generale dagli altri colleghi intervenuti, in particolare i senatori Giorgis, Parrini e Meloni e la senatrice Valente.
Non essendovi ulteriori richieste di intervento, la discussione generale congiunta si intende conclusa.
Il presidente BALBONI (FdI), in qualità di relatore, interviene in replica, esprimendo il proprio apprezzamento per il dibattito molto ampio e approfondito che si è svolto.
Si sofferma in primo luogo sulla tesi proposta dalle opposizioni per cui si sarebbe consumato uno scambio all'interno della maggioranza tra autonomia differenziata e premierato. Precisa che in realtà si tratta della mera attuazione del programma elettorale su cui la coalizione di Governo ha vinto le elezioni e, pertanto, di un elemento essenziale del processo democratico.
L'intento della maggioranza è di realizzare tali riforme nell'arco della legislatura, unitamente a quella della giustizia, cercando di portarne contestualmente avanti il relativo iter.
Il progetto sull'autonomia differenziata è quindi un punto cardine del programma, in quanto alcune Regioni avevano già avviato le interlocuzioni con il Governo sulla base della riforma del Titolo V approvata dal centrosinistra. Si è quindi deciso di stabilire procedure e condizioni uniformi, per garantire l'unità del Paese e il rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, previsti in Costituzione ma finora mai attuati.
Nel programma era inserita anche la riforma sul presidenzialismo ma, dopo il confronto con le opposizioni, al fine di individuare un percorso condiviso, si è preferito optare per il premierato.
Conviene sull'opportunità di favorire la più ampia convergenza nell'attuare le riforme costituzionali, respingendo quindi le considerazioni del senatore Bazoli sulla presunta chiusura della maggioranza rispetto ad eventuali proposte di modifica. Tuttavia, considerato che il senatore Alfieri, responsabile del PD per le riforme istituzionali, in discussione generale ha dichiarato che non può esservi alcuna collaborazione se prima non si rinuncia all'elezione diretta del Presidente del Consiglio, precisa che la disponibilità al confronto non può implicare uno stravolgimento dell'impianto stesso del disegno di legge costituzionale, con conseguente conferimento alla minoranza di un potere di veto.
Del resto, anche l'elezione diretta del Presidente del Consiglio, come precisato da alcuni costituzionalisti, è un istituto giuridico che ha una lunga tradizione nel dibattito politico e dottrinale italiano, per cui non rappresenta un'anomalia. Precisa che il fallimento di tale forma di governo in Israele è stato causato dalle fibrillazioni provocate da un sistema elettorale proporzionale, mentre il testo all'esame prevede appunto un premio di maggioranza per favorire la governabilità.
Ritiene, pertanto, che su tale aspetto vi sia una sorta di pregiudizio ideologico, una contrarietà che prescinde dall'inserimento di qualsiasi contrappeso. In tal caso, la sfiducia nella democrazia, che il senatore Giorgis ha attribuito alla maggioranza, sarebbe invece imputabile al Partito democratico, che mostra di non fidarsi della capacità di giudizio degli elettori e quindi della democrazia diretta. A tale proposito, ricorda che, secondo gli storici, le istituzioni sono in pericolo proprio quando sono deboli e incapaci di adottare le necessarie decisioni.
Con riferimento alla critica sull'uomo solo al comando, come sottolineato dal professor Cassese e dal senatore Pera, non è il metodo di elezione a determinare i poteri del Presidente del Consiglio. Basti pensare che il Primo Ministro britannico e il Cancelliere tedesco hanno poteri ben più incisivi di quelli attribuiti da questa riforma al Premier italiano, proprio perché si vuole restare nell'alveo di una forma di Governo parlamentare o neoparlamentare. L'obiettivo è garantire stabilità, che è un valore democratico ed economico perché, se il ciclo elettorale è breve, il Capo del Governo sarà propenso a inseguire il consenso con misure a breve termine. In tal senso, occorre evitare i cosiddetti ribaltoni, che portano alla formazione di maggioranze anche totalmente diverse da quelle espresse dai cittadini alle elezioni, come è accaduto nella scorsa legislatura.
Assicura al senatore Enrico Borghi e alla senatrice Musolino, favorevoli all'elezione diretta del Premier, che la maggioranza sta lavorando su alcuni correttivi, in relazione per esempio all'attribuzione al Presidente del Consiglio del potere di nomina e revoca dei Ministri e al premio di maggioranza. Si sta valutando altresì un'alternativa al cosiddetto Premier di riserva, per evitare che quest'ultimo abbia poteri più incisivi di quello eletto.
Respinge le critiche della senatrice Maiorino, che ha contestato la presentazione di un progetto di riforma nella consapevolezza che sarà profondamente modificato, in quanto l'accoglimento di correttivi per migliorare il testo è parte essenziale del confronto democratico.
Rassicura i senatori Magni, Parrini, Meloni e De Cristofaro circa la disponibilità della maggioranza a introdurre uno Statuto delle opposizioni, come anticipato dal senatore De Priamo, per restituire centralità al Parlamento, sempre più subordinato all'Esecutivo per effetto di un lunghissimo processo risalente nel tempo. Inoltre, anticipa l'intenzione di modificare la legge elettorale, in modo da restituire agli elettori la facoltà di scegliere i propri rappresentanti.
Al senatore Patuanelli che ha obiettato l'assenza di ragioni specifiche per una riforma in tempi ristretti, fa notare che in realtà, come spiegato dal senatore Occhiuto, il progetto riguarda le prossime legislature e darà un impulso significativo alla democrazia dell'alternanza.
Essendo ormai prossimo l'inizio dei lavori dell'Assemblea, si riserva di chiarire in altra sede, eventualmente in fase di esame degli emendamenti, che in realtà le prerogative del Presidente della Repubblica non subiscono alcuna lesione.
Il ministro CASELLATI ringrazia per l'ampio dibattito svoltosi, assicurando di avere ascoltato con attenzione tutti i contributi, come del resto ha fatto fin dall'inizio del suo mandato, avendo avviato sulla riforma costituzionale un'interlocuzione con le forze politiche di maggioranza ed opposizione, i sindacati, le organizzazioni economiche e gli esperti. Per questo motivo, il disegno di legge costituzionale è stato presentato solo dopo un anno dall'insediamento dell'Esecutivo, proprio al fine di favorire il massimo confronto possibile.
Ricorda che il progetto iniziale, inserito nel programma elettorale dal centrodestra, verteva sul presidenzialismo e poi, data l'obiezione delle opposizioni, per favorire l'individuazione di un percorso condiviso, si è scelto di proporre il premierato. Esprime pertanto rammarico per le accuse rivolte al Governo sulla volontà di procedere in solitudine, senza ricercare il confronto con le opposizioni, il cui contributo peraltro si è limitato finora alla pars destruens del testo d'iniziativa governativa.
Ribadisce, quindi, la massima apertura al dialogo, purché non si rinunci all'elezione diretta del Presidente del Consiglio, che è il perno fondamentale del progetto di riforma.
Osserva, preliminarmente, che - nei lavori preparatori dell'Assemblea Costituente - Massimo Saverio Giannini si espresse in modo critico sulla seconda parte della Costituzione, considerandola "banale", in quanto già al tempo vi erano ampie critiche sul modello di governo ivi delineato. E infatti, in 76 anni di vita repubblicana, si sono avvicendati 32 Presidenti del Consiglio e 68 Governi, che in media hanno avuto una durata di 14 mesi. Ricorda che Giuseppe Dossetti, rivolgendosi ai giovani, li rassicurò sulla possibilità di modificare la II parte della Costituzione, proprio per adattarla ai mutamenti economici, politici e sociali.
Per evitare le degenerazioni del parlamentarismo, si possono quindi scegliere due strade alternative: da un lato, il presidenzialismo statunitense o il semipresidenzialismo francese e, dall'altro, il rafforzamento del Capo del Governo. Nel prediligere la seconda opzione, dopo gli incontri con le forze sociali e politiche, si è scelto il meccanismo di elezione diretta del Presidente del Consiglio, per restituire ai cittadini la titolarità della sovranità popolare, mortificata negli anni da formule politiche policrome e Governi tecnici, di cui peraltro non vi sono esempi analoghi in altri Paesi, con l'attuazione di indirizzi politici differenti da quelli espressi in sede elettorale.
Respinge le considerazioni sul rischio di fuoriuscire dal novero delle democrazie parlamentari, ricordando che, secondo la giurisprudenza costituzionale, anche la forma di governo regionale è considerata parlamentare, pur prevedendo il meccanismo dell' "aut simul stabunt aut simul cadent". Ciò che distingue il modello parlamentare da quello presidenziale, infatti, è la possibilità per il Parlamento di accordare e revocare la fiducia al Governo. Non ci sono quindi confusioni nel modello proposto, che resta nell'ambito parlamentare, pur con l'introduzione dell'elezione diretta del Capo del Governo.
Non condivide altresì l'accusa di subalternità del Parlamento rispetto all'Esecutivo, altrimenti bisognerebbe esprimere questo giudizio negativo e irrispettoso della dignità del Parlamento ogni volta che in passato i parlamentari hanno cambiato Gruppo di appartenenza, per arrivare al caso più eclatante della scorsa legislatura, in cui il Gruppo Misto è cresciuto a dismisura.
Si rifiuta, quindi, di accettare l'idea per cui un parlamentare non voglia togliere la fiducia al Governo, perché in tal caso finirebbe la legislatura. Si tratta, infatti, di una concezione svilente e irrispettosa del mandato parlamentare.
A proposito delle critiche circa l'esistenza di uno scambio all'interno della maggioranza tra premierato e autonomia differenziata, ricorda che la coesistenza di queste riforme era presente anche nel progetto sul premierato elaborato dal Governo Berlusconi nel 2004, che comprendeva appunto il federalismo. Precisa, peraltro, che l'autonomia differenziata trova il suo fondamento nell'articolo 5 della Costituzione, prima ancora che nell'articolo 116.
Ribadisce come la riforma non incida sulle prerogative del Presidente della Repubblica, che resta su un piano distinto e differente da quello del Presidente del Consiglio. Il Capo dello Stato, infatti, non partecipa alla funzione di determinazione dell'indirizzo politico e ha invece un potere di rappresentanza e garanzia dell'unità nazionale, da cui discende la sua autorevolezza, come ricordato dal professor Cassese. Anche se si garantisce al Premier la possibilità di procedere più speditamente nell'attuazione del suo programma, il Presidente della Repubblica conserva la sua funzione di arbitro e i suoi poteri si espandono in via eccezionale nei momenti di crisi, per colmare il deficit del circuito parlamentare. A suo avviso, a fronte di un rafforzamento dei poteri del Capo del Governo, anche i poteri del Presidente della Repubblica dovranno necessariamente essere più incisivi, per esercitare un controllo adeguato di fronte ad un vertice dell'Esecutivo fornito di legittimazione popolare.
Nel replicare alla senatrice Gelmini, a proposito della modifica dell'articolo 88 della Costituzione, che sottrae al Presidente della Repubblica la possibilità di sciogliere una sola delle due Camere, ricorda che la norma in realtà era desueta, perché legata alla iniziale differente durata dei due rami del Parlamento, cinque anni per la Camera e sei per il Senato, poi allineata con la legge costituzionale n. 2 del 1963.
D'altra parte, se l'alternativa all'elezione diretta è l'indicazione del nome del candidato Premier sulla scheda elettorale, ritiene che la distanza tra i due modelli non sia incolmabile. Del resto, già adesso, in presenza di un esito chiaro delle elezioni, il Presidente della Repubblica conferisce l'incarico al leader della coalizione vincente. Il modello tedesco, invece, è profondamente differente da quello italiano, perché i partiti sono istituti di diritto pubblico e scelgono il Cancelliere; inoltre, anche in caso di sfiducia costruttiva, è il Parlamento, e non il Presidente della Repubblica, a scegliere il successore del Cancelliere sfiduciato.
In conclusione, chiede alle opposizioni quale sia il punto di incontro per un confronto costruttivo, dopo le numerose critiche rivolte al testo e considerato che la maggioranza ha già cercato di venire incontro alle richieste formulate negli incontri preliminari e si accinge ad accogliere alcune proposte di modifica su questioni essenziali.
Il seguito dell'esame congiunto è quindi rinviato.
La seduta termina alle ore 10,15.