Legislatura 19ª - 4ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 81 del 26/07/2023
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ESAME DI PROGETTI DI ATTI LEGISLATIVI DELL'UNIONE EUROPEA
Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla lotta contro la corruzione, che sostituisce la decisione quadro 2003/568/GAI del Consiglio e la convenzione relativa alla lotta contro la corruzione nella quale sono coinvolti funzionari delle Comunità europee o degli Stati membri dell'Unione europea, e che modifica la direttiva (UE) 2017/1371 del Parlamento europeo e del Consiglio (COM(2023) 234 definitivo)
(Esame, ai sensi dell'articolo 144, commi 1-bis e 6, del Regolamento, e rinvio)
Il senatore SCURRIA (FdI), relatore, introduce l'esame della proposta di direttiva in titolo, che mira a individuare strumenti efficaci per contrastare il fenomeno della corruzione, il cui costo per l'economia dell'Unione europea (UE) è stimato in 120 miliardi di euro all'anno.
La proposta intende aggiornare il vigente quadro giuridico europeo in materia di lotta contro la corruzione, per tener conto dell'evoluzione dei quadri giuridici internazionali, con particolare riferimento alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione.
L'obiettivo è garantire che tutte le forme di corruzione siano perseguibili penalmente in tutti gli Stati membri, che anche le persone giuridiche possano essere ritenute responsabili di tali reati e che questi ultimi siano passibili di sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive. La proposta comprende anche misure per prevenire la corruzione conformemente alle norme internazionali, oltre che per agevolare la cooperazione transfrontaliera.
La base giuridica della proposta è costituita dall'articolo 83, paragrafi 1 e 2, e dall'articolo 82, paragrafo 1, lettera d), TFUE (Trattato sul funzionamento dell'Unione europea). L'articolo 83, paragrafo 1, TFUE individua nella corruzione uno dei reati che presentano una particolare dimensione transnazionale. Esso autorizza il legislatore europeo a stabilire le norme minime necessarie relative alla definizione della corruzione deliberando mediante direttive secondo la procedura legislativa ordinaria, e quindi con voto a maggioranza qualificata in Consiglio. L'articolo 82, paragrafo 1, lettera d), fornisce la base giuridica per misure volte a favorire la cooperazione tra le autorità giudiziarie o autorità omologhe degli Stati membri in relazione a procedimenti penali e all'esecuzione delle decisioni.
La Commissione europea ritiene che il principio di sussidiarietà sia rispettato in quanto la corruzione è un fenomeno transnazionale, che investe tutte le società e le economie. Adottare misure esclusivamente a livello nazionale o anche di Unione, in assenza di coordinamento e di cooperazione internazionali, avrebbe effetti insoddisfacenti.
La Commissione europea ritiene che la proposta sia rispettosa anche del principio di proporzionalità poiché si limita a quanto necessario per prevenire e combattere in maniera efficiente la corruzione e rispettare gli obblighi e le norme internazionali, in particolare per quanto riguarda la criminalizzazione della corruzione.
La proposta in esame consta di 30 articoli.
L'articolo 2 stabilisce la definizione di "beni", in relazione ai reati di corruzione di cui agli articoli da 7 a 13, e di "persona giuridica", in relazione all'obbligo di stabilire la responsabilità delle persone giuridiche, di cui all'articolo 16. Il concetto di "funzionario pubblico" si basa sulle definizioni di cui alla convenzione del 1997 e alla direttiva (UE) 2017/1371. Si afferma però esplicitamente che tale concetto si estende anche alle persone che lavorano in Paesi terzi, organizzazioni internazionali, comprese le istituzioni dell'Unione europea, nonché in tribunali nazionali e internazionali. La proposta di direttiva impiega un'unica definizione di "funzionario pubblico" che è applicabile a tutti i reati di corruzione da essa contemplati.
Gli articoli da 3 a 6 mirano a prevenire la corruzione mediante programmi di istruzione e ricerca, con la partecipazione della società civile e di organizzazioni non governative. Ciò impone agli Stati membri di dotarsi o di disporre di organismi che, nei propri ordinamenti giuridici nazionali, siano specializzati nella prevenzione e nella repressione della corruzione. Tali organismi devono essere indipendenti, disporre di sufficienti risorse umane, finanziarie, tecniche e tecnologiche, nonché dei poteri necessari per esercitare le proprie mansioni. È inoltre necessaria la formazione anticorruzione delle autorità competenti, così come la formazione per i funzionari pubblici.
Gli articoli 7 e 8 definiscono la corruzione nei settori pubblico e privato e stabiliscono che questa condotta, se commessa intenzionalmente, sia punibile come reato.
L'articolo 11 mira a definire l'abuso di ufficio nei settori pubblico e privato e stabilisce che questa condotta o l'inazione sia punibile come reato se intenzionale.
L'articolo 15 definisce le sanzioni e le misure relative alle persone fisiche. La proposta fissa per la sanzione massima una soglia minima compresa fra quattro e sei anni, a seconda della gravità del reato, aumentando con ciò le sanzioni vigenti per la corruzione a livello di Unione europea. La proposta stabilisce un certo numero di sanzioni supplementari che le autorità competenti dovrebbero essere in grado di imporre a persone condannate per corruzione.
L'articolo 16 definisce la responsabilità delle persone giuridiche e impone agli Stati membri di escludere che tale responsabilità possa essere fatta valere in alternativa a quella delle persone fisiche.
Il successivo articolo 17 stabilisce un elenco di sanzioni e misure, non necessariamente di natura penale, come l'esclusione temporanea o permanente dagli appalti pubblici.
L'articolo 19 impone agli Stati membri di prendere misure perché siano revocati i privilegi e le immunità da indagini e azione penale, concessi ai sensi del diritto nazionale per i reati di cui alla direttiva.
L'articolo 21 fissa per i termini di prescrizione una durata minima compresa tra otto e quindici anni, a seconda della gravità del reato.
L'articolo 22 impone alle autorità nazionali competenti di garantire alle persone che collaborano alle indagini la protezione, il sostegno e l'assistenza necessari nel contesto dei procedimenti penali.
La proposta in esame prevede inoltre, all'articolo 24, la cooperazione tra le autorità degli Stati membri, Europol, Eurojust, la Procura europea e la Commissione nella lotta contro la corruzione.
La proposta è attualmente all'esame di 13 Camere dei Parlamenti nazionali dell'UE, 4 delle quali ne hanno già completato l'iter, senza sollevare criticità. Il termine di scadenza delle otto settimane è fissato al 26 luglio 2023.
La Camera dei deputati ha formulato, nella giornata del 19 luglio, un parere motivato, in cui ha contestato la violazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità.
Per la Camera dei deputati, richiamando testualmente le sue valutazioni, "la proposta in esame esorbita dalla base giuridica richiamata a suo fondamento [l'articolo 83 del TFUE] nella misura in cui essa disciplina reati ulteriori rispetto a quello di corruzione in senso stretto, privi peraltro del requisito della transnazionalità, relativamente ai quali l'UE - si afferma - non ha la competenza ad adottare norme di armonizzazione".
Inoltre, "anche laddove si volesse ritenere che la disciplina di fattispecie criminose ulteriori rispetto alla corruzione in senso stretto sia riconducibile all'articolo 83 del TFUE, la proposta risulterebbe palesemente in contrasto con il principio di sussidiarietà e con quella di proporzionalità. Ciò in quanto essa detta, senza che sia dimostrata la necessità ed il valore aggiunto dell'intervento a livello unionale, una disciplina pervasiva che incide profondamente su normative, quali quelle contenute nei codici penali e di procedura penale, che tengono conto delle specificità dei sistemi, dei dati statistici e delle culture giuridiche, economiche e sociali, nonché dell'ordinamento costituzionale e delle Pubbliche amministrazioni di ciascuno Stato membro. Peraltro, le norme di armonizzazione non si limitano alla definizione dei reati e delle relative sanzioni ma investono in modo ultroneo anche la disciplina dei termini di prescrizione nonché le circostanze aggravanti ed attenuanti".
Un ulteriore parere motivato è stato espresso dal Parlamento svedese, il quale ritiene che la disposizione sulle sanzioni accessorie, che impedisce ad una persona fisica che è stata condannata per tali reati di candidarsi a cariche elettive o di accedere ad impieghi pubblici, è in contrasto con il principio di sussidiarietà. Secondo il Riksdag svedese, simili sanzioni accessorie, in base al principio di sussidiarietà, devono essere regolamentate dagli Stati membri.
Il 21 luglio 2023 è stata trasmessa la relazione del Governo ai sensi dell'articolo 6 della legge n. 234 del 2012, redatta dal Ministero della giustizia, di cui si fa riserva di dare conto successivamente. Si anticipa che la relazione dubita del pieno rispetto del principio di sussidiarietà con riferimento alla norma sull'abuso d'ufficio, mentre osserva che potrebbe risultare non conforme al principio di sussidiarietà né al principio di attribuzione l'opzione della Commissione europea di estendere l'esercizio della competenza legislativa dell'UE in diritto penale fino a incidere sulle disposizioni che regolano lo svolgimento del processo democratico nelle elezioni nazionali.
Il seguito dell'esame è rinviato ad altra seduta.