Questione pregiudiziale n. QP4 al DDL n. 1509
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QP4
Respinta (*)
Il Senato,
premesso che:
l'atto Senato 1509, recante "Conversione in legge del decreto-legge 11 aprile 2025, n. 48, recante disposizioni urgenti in materia di sicurezza pubblica, di tutela del personale in servizio, nonché di vittime dell'usura e di ordinamento penitenziario" presenta molteplici criticità dal punto di vista costituzionale, procedurale e di merito;
il suddetto decreto-legge, riproducendo sostanzialmente in contenuti dell'AS 1236 recante Disposizioni in materia di sicurezza pubblica, di tutela del personale in servizio, nonché di vittime dell'usura e di ordinamento penitenziario, è stato adottato in aperta violazione dei presupposti di straordinaria necessità e urgenza richiesta dall'articolo 77 della Costituzione, posto che l'iter di esame del richiamato disegno di legge risulta in una fase avanzata dell'esame parlamentare, essendo il provvedimento già stato approvato in prima lettura alla Camera e in commissione al Senato;
tale palese carenza dei presupposti di diritto e di fatto necessari per un uso legittimo della decretazione d'urgenza deriva da un utilizzo dello strumento emergenziale come mero escamotage legislativo per comprimere le prerogative delle Camere e svilire l'esame parlamentare, oltre che i molteplici rilievi critici mossi dalle istituzioni e dalle forze politiche e sociali in relazione ai contenuti del provvedimento;
con sentenza n. 146/2024, la Corte costituzionale si è già espressa sul tema affermando chiaramente che - anche al di fuori della materia penale - il ricorso alla decretazione d'urgenza è soggetto a limiti fissati allo scopo di non vanificare la funzione legislativa del Parlamento, e che non si può in alcun modo giustificare lo svuotamento del ruolo politico e legislativo del Parlamento, che resta la sede della rappresentanza della Nazione (art. 67 Cost.);
il decreto, attualmente in conversione, presenta irragionevoli profili di illegittimità costituzionale anche sul piano sostanziale, in quanto le quattordici nuove fattispecie di reati, l'inasprimento delle pene di ulteriori nove reati e l'introduzione di specifiche aggravanti non soddisfano il pieno rispetto dei principi costituzionali di offensività, tassatività, ragionevolezza e proporzionalità nella commisurazione delle pene irrogate;
nel caso di specie è utile far presente, inoltre, che la natura garantistica dell'ordinamento, ben fissata nella riserva di legge di cui all'articolo 25 della Costituzione, impone che la materia penale debba essere disciplinata dalla legge ordinaria. Tale caposaldo ordinamentale non può essere neanche superato dall'argomentazione secondo la quale il decreto-legge è convertito con legge ordinaria e che la dialettica parlamentare pur non essendo presente nel momento della genesi del corpo testuale è rispettata durante l'iter di conversione;
la Costituzione sul punto è chiara quando afferma che "Nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso". Il riferimento alla sola legge e non anche agli atti aventi forza di legge fa propendere verso la convinzione che solo a quella fonte giuridica la nostra Costituzione assegna il compito di regolare la materia penale;
pur volendo ammettere l'astratta possibilità della legittimità costituzionale della materia penale regolata con decreto-legge, risulta far presente che il numero delle disposizioni penali introdotte (mai così numerose in un solo decreto-legge) entrano immediatamente in vigore, senza un periodo di vacatio che ne consenta la previa conoscibilità, come imposto dal principio di colpevolezza (articoli 27, co. 1 e 3 della Costituzione);
inoltre, prima ancora della conversione in legge, tali disposizioni possono produrre effetti irreversibili sulla libertà personale: si pensi, ad esempio, all'arresto eseguito in forza di una disposizione del decreto sicurezza che, in sede di conversione, dovesse essere abrogata o modificata in senso tale da non consentire più l'arresto;
si registra, inoltre, che i nuovi reati previsti dal provvedimento in esame risultano sproporzionati rispetto a delle condotte che nella maggioranza dei casi sono dovuti a situazioni personali di marginalità sociale. Basti pensare che la pena per il nuovo reato introdotto dall'articolo 10 del decreto, che inserisce nell'ordinamento la fattispecie criminosa dell'occupazione arbitraria di immobile destinato a domicilio altrui - che viene punita con la reclusione da due a sette anni - coincide con quella prevista per l'omicidio colposo con violazione delle norme sulla sicurezza sul lavoro, fattispecie prevista dall'articolo 589, comma 2, del c.p.;
l'articolo 9, laddove estende da tre a dieci anni dal passaggio in giudicato della sentenza di condanna il termine per poter adottare il provvedimento di revoca della cittadinanza, risulta irragionevole creando un quadro normativo secondo il quale l'istituto risulta eccessivamente instabile e si presta ad una preoccupante torsione: si potrebbe prospettare un'espansione della revoca a seguito del mero accertamento giudiziario di reati, e anche ben oltre la maturazione del termine per la cancellazione della condanna dal casellario giudiziale, disconoscendo nel profondo la funzione rieducativa della pena (art. 27 Costituzione). Si configurerebbe una eccessiva discrezionalità nella determinazione delle circostanze che possono condurre alla revoca stessa mutuando il riconoscimento dell'indissolubile legame del cittadino con il territorio e i valori nazionali in una "graziosa concessione";
l'articolo 14 recante modifiche all'articolo 1-bis del decreto legislativo 22 gennaio 1948, n. 66, relativo all'impedimento della libera circolazione su strada, comporta il mutamento della sanzione da amministrativa a penale estendendo la portata della norma anche ai casi di blocco di strada ferrata delle fattispecie interessate. Allo stesso modo, esso inserisce un'aggravante speciale ad effetto speciale per l'ipotesi di consumazione del reato da parte di più persone riunite che inasprisce la pena edittale fino a due anni di reclusione. La disposizione mira chiaramente a reprimere i sit-in pacifici posti in essere nell'ultimo anno, col fine di sensibilizzare l'opinione pubblica sul tema dei cambiamenti climatici, ma realizza un quadro sanzionatorio decisamente incoerente rispetto ai principi di ragionevolezza e proporzionalità desunti dalla lettura del combinato disposto degli articoli 3 e 27 della Costituzione considerando la tenuità della condotta posta in essere. La pena sproporzionata non risulta funzionale alla rieducazione del condannato e, per come declinata la fattispecie, rischia di rappresentare un mero strumento repressivo volto a reprimere la libera manifestazione di opinioni politiche legittime e pacifiche da parte dei cittadini, costituzionalmente tutelata agli articoli 17 e 21 della Costituzione;
l'articolo 15, che modifica gli articoli 146 e 147 del codice penale, rendendo facoltativo - e non più obbligatorio - il rinvio della pena per donne incinte e madri di prole fino a un anno, prevedendo inoltre che l'esecuzione non sia rinviabile ove sussista il rischio di commissione di ulteriori delitti. Tale disposizione appare in aperto contrasto con gli interessi del minore, tutelati sia a livello internazionale e in maniera vincolante per il nostro Paese (cfr. Dichiarazione di Ginevra del 1924 e dalla Convenzione sui diritti dell'infanzia e dell'adolescenza del 1989), sia a livello costituzionale, ove si sancisce il diritto del minore all'istruzione e all'educazione da parte dei propri genitori, nonché laddove protegge la maternità e l'infanzia quando riconosce il ruolo della famiglia come contesto di crescita e di sviluppo, imponendo allo Stato di supportarla;
l'articolo 26 del decreto, introducendo l'articolo 415-bis al codice penale rubricato "Rivolta all'interno di un istituto penitenziario", penalizza le fattispecie di "resistenza passiva" adottate dai detenuti durante una rivolta in carcere, che può essere punita fino a un massimo di 20 anni di reclusione;
già la penalizzazione della fattispecie rappresenta un'indebita compressione delle libertà costituzionali garantite dalla dall'ordinamento e rispetto alle quali la condizione di detenzione non può in alcun modo rappresentare uno strumento di compressione della dignità volto a reprimere ogni manifestazione del proprio pensiero espressa in maniera non violenta, ma l'applicazione di una pena sì grave rispetto a soggetti che non possono in alcun modo aver preso parte alle vicende che hanno condotto al decesso (altrimenti si esulerebbe dal concetto di passività) ha il chiaro intento di utilizzare il sistema penale a fini repressivi e meramente punitivi, con un approccio che la giurisprudenza costituzionale ha costantemente ritenuto illegittimo, al punto da consentire al giudice costituzionale di spingersi a sindacare la proporzionalità della pena edittale;
la norma viene ulteriormente aggravata dal combinato disposto con l'articolo 34 del decreto in esame, il quale ricomprende il delitto di rivolta all'interno di un istituto penitenziario nel catalogo dei reati ostativi alla concessione di benefici penitenziari, confermando il venire meno della finalità rieducativa della pena e l'utilizzo del sistema penale in funzione meramente repressiva;
l'articolo 27, nel modificare l'articolo 14 del Testo Unico sull'immigrazione, introduce una disciplina analoga a quella prevista dal summenzionato articolo 26 per le rivolte all'interno delle strutture penitenziarie. In questo caso, però, la norma si applica anche a persone che non si trovano in stato di detenzione né soggette a una limitazione amministrativa equiparabile a una pena detentiva, ma sono invece trattenute per motivi amministrativi o in attesa di espletamento delle procedure di identificazione e rimpatrio;
tale estensione appare in netto contrasto con il principio di uguaglianza davanti alla legge e con il divieto della limitazione della libertà personale senza provvedimento motivato dell'autorità giudiziaria, sanciti rispettivamente agli art. 3 e 13 della Costituzione. Inoltre, parimenti a quanto rilevato per l'articolo 26, la norma rischia di comprimere indebitamente diritti fondamentali, come la libertà di manifestazione del pensiero, e di applicare norme penali in modo sproporzionato e punitivo, senza un giusto bilanciamento con la finalità rieducativa della pena;
la resistenza passiva nelle carceri, nei centri per il rimpatrio e negli hotspot prevede l'applicazione della pena prevista da per coloro che partecipano attivamente a delle rivolte all'interno di detti istituti. Le fattispecie introdotte rispettivamente dagli articoli 26 e 27 del decreto vengono così estese a coloro che non partecipano attivamente, attuando la resistenza non violenta e la semplice manifestazione del dissenso, producendo effetti criminogeni, paventando così il rischio concreto che lo stato di detenzione diventi il presupposto per l'irrogazione di nuove e ulteriori condanne non proporzionate rispetto ai comportamenti messi in atto;
come più volte sottolineato in precedenti atti di indirizzo, la situazione degli istituti carcerari è drammatica. Il numero elevato ed in costante crescita della popolazione detenuta, che al 4 aprile 2025 contava 62.355 presenze, a fronte di una capienza regolamentare di 51.308 posti che produce un sovraffollamento insostenibile con 11.047 detenuti in più delle possibilità ricettive dei nostri Istituti;
dal 31 dicembre 2022 al 6 marzo dicembre 2024 i detenuti presenti nei 189 istituti penitenziari sono passati da 56.196 a 62.130 con un aumento in due anni di 5.934 unità, mentre la capienza regolamentare è rimasta la medesima passando da 51.328 a 51.308. L'attuale sovraffollamento, pari al 132,21 per cento nazionale (in 100 posti, 132,2 detenuti), determina una sostanziale condizione di illegalità diffusa alla quale è fatto obbligo da parte dello Stato porre rimedio;
secondo l'ultimo rapporto di Antigone, dal 2018 al 2023, cioè in sei anni, a causa del sovraffollamento, 24.301 persone si sono viste riconoscere dai magistrati di sorveglianza la violazione del loro diritto a non essere sottoposti a «trattamenti disumani e degradanti» (articolo 3 CEDU);
nonostante il quadro allarmante sopra descritto, il decreto in esame introduce nuove ipotesi di esclusione delle misure alternative e dei benefici penitenziari, e prevede la detenzione carceraria per le donne incinte senza prevedere alcun miglioramento strutturale degli istituti penitenziari né il potenziamento degli strumenti a disposizione della magistratura di sorveglianza, aumentando le dotazioni anche per il finanziamento di strutture alternative;
il sovraffollamento, combinato con la carenza del personale che lavora in carcere, determina una condizione di precaria erogazione di servizi essenziali - come quello sanitario - e di mancata vigilanza che nel 2024 ha portato a registrare il più alto numero di morti nelle carceri italiane: 246, di cui 89 suicidi. Al 3 giugno 2025, già 33 detenuti si sono tolti la vita;
per tutte le summenzionate ragioni,
delibera, ai sensi dell'articolo 93 del Regolamento, di non procedere all'esame del disegno di legge n. 1509.
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(*) Sulle proposte di questione pregiudiziale presentate è stata effettuata, ai sensi dell'articolo 93, comma 5, del Regolamento, un'unica votazione.